目錄

總序 「新加坡國家治理體系與治理能力現代化叢書」

長期執政靠什麼

第一章 制度設計：政治制度與公共政策

第一節 傳播理論與公共政策

第二節 新加坡政治制度特色

第三節 新加坡公共政策流程

第四節 「政策營銷」的制度建設：新聞官制度

第二章 輿論關係：媒體組織與傳播架構

第一節 新加坡媒體發展狀況

第二節 新加坡媒體與政府的關係

第三章 柔性傳播力：政策傳播與接觸民眾

第一節 政策制定：公務員扎根收集民情

第二節 柔性傳播：公務員展開大規模政策宣傳活動

第三節 宏觀高度：總理把政策說透

第四章 剛中有智：如何推行不受歡迎的政策

第一節 支付能力調查：五年磨一劍

第二節 測試「風向球」：完成議程設置

第三節 大選因素：政策暫時擱置

第四節 空中對話：公開回復澄清政策

第五節 減壓效應：逐步透露政策可能細節

第六節 「給糖哲學」：公共政策傳播手法

第五章 最接地氣：打造年度最重要政治演講

第一節 總理演講：最佳公共政策傳播平台

第二節 政治演講：展示溝通接地氣能力

第三節 政治演講善用新媒體傳播

附錄：李顯龍國慶群眾大會演講全文2013

第六章 彌補代溝：注重年老社群溝通

第一節 好的政策還得說透：方言、表演齊登台

第二節 豪華陣容：跨部門政策傳播專案小組

第三節 動之以情：巧打感性牌

第七章 反思政策：重新認知民意與政策

第一節 大選警鐘：公共政策失誤的教訓

第二節 人口白皮書：政策溝通不足的反思

第八章 眾聲喧嘩：新媒體時代的民意表達與政策傳播

第一節 新加坡新媒體發展概況

第二節 媒體管制應對未來政策傳播

第三節 民意蓬勃影響公共政策

第四節 鑒別虛假民意的人工草皮

第九章 與網共舞：新媒體時代的政策傳播策略

第一節 政治架構的新媒體思維

第二節 政治人物親力親為

第三節 煙霾危機中的政策傳播

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總序 「新加坡國家治理體系與治理能力現代化叢書」

人類已邁入新世紀，中國正經歷著以習近平為總書記的黨中央領導下的意義久遠的深刻變革。這場變革以「人民的福祉」為願景，以「國家治理體系與治理能力現代化」為總目標，以「制度創新」為主要特徵，其深度、廣度與難度，均超越中國兩千餘年封建歷史長河中的任何一次改革，其對中華民族乃至世界文明的發展都有著無法估量的價值！

回首往事，在過去的100餘年裡，為建設一個富強、民主、法治、公正與文明的現代化中國，我們的祖國經歷了戊戌變法、辛亥革命、五四運動、新中國的創立、「文化大革命」與改革開放；我們的人民進行著一次又一次不屈不撓的艱難的思想探索與體制重塑。直到20世紀末葉，中國人民終於找到了適合自己特點的發展道路——有中國特色的社會主義現代化道路。

今天，堅冰已經打破，方向已經明瞭，擺在我們面前的重要任務，就是通過一個個具體的國家治理體系與治理能力的現代化建構，來鋪就通向美好願景的堅實大道。如果說改革開放初期我們的重任是思想解放的話，時至今日，36年的改革開放事業，奠定了濃厚的思想解放的氛圍與雄厚的經濟基礎，同時，也要求我們必須將改革引向「深水區」，進行深入而全面的「制度創新」，實現「國家治理體系與治理能力現代化」，這正是十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標。早在2012年11月17號的十八屆中共中央政治局第一次集體學習中，習近平主席在講話中就指出「我們要堅持以實踐基礎上的理論創新推動制度創新，堅持和完善現有制度，從實際出發，及時制定一些新的制度，構建系統完備、科學規範、運行有效的制度體系」。當前我國正在進行的「全面深化改革」的一系列舉措，正是順應了這一歷史的必然。

毋庸置疑，中國共產黨領導中國人民所進行的改革開放事業，既是一次深刻的思想解放運動，更是一個偉大的制度建設的過程。小平同志早在20世紀70年代，在系統分析新中國成立以來黨和國家工作上的失誤的原因時就深刻指出：「制度是決定因素。」江澤民同志在黨的十四屆四中全會上也明確指出：「注重制度建設，是這次全會決定的一個重要指導思想，制度建設更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。」

自有人類歷史以來就有制度的存在，制度文明已成為當今世界各國綜合國力競爭的主要內容和標誌。

隨著黨的十八大的召開，特別是三中全會以來，對「依憲治國，依法治國」理念的強調，標誌著中國改革開放的歷史進程翻開了嶄新的一頁！世界經濟全球化與政治多元化的步伐進一步加快，更加要求我們深入瞭解和掌握國際社會的各種運行機制，及早具備卓有成效的、具有國際先進水平的現代化的國家治理體系與治理能力，這在很大程度上關係著改革開放事業的成敗。

歷史證明，一個國家不管歷史多麼漫長，文明多麼悠久，不論在制度建設還是在其他各個領域，單方面依靠自然發展是遠遠不夠的。在自我完善、自我創新的同時，必須借鑒和學習其他民族與國家的優秀經驗。制度文明是人類智慧的共同結晶。只要我們本著為我所用的方針，對外國的東西進行認真的鑒別與分析，密切結合中國的特點，切實解決中國的問題，不邯鄲學步、失其故步，就是可以做到「洋為中用」。

新加坡承中華文明之血脈，汲西方文化之養分，融現代法治之精神、民主之理念，營建了不同種族、不同文化、不同階層、人與自然、人與人之間的「新加坡模式」的「和諧社會」。儘管新加坡是個小國，新加坡模式並不是盡善盡美，我們不可照搬照抄，但其結合了長期增長、政治穩定與傳統價值的成長經驗，是提升中國國家治理體系與能力的重要參考。新加坡經驗是中國各級官員高度認可並認真學習的榜樣，特別是其執政黨人民行動黨通過議會制度與政府行政制度，把「為民服務」的宗旨與「以民為本」的理念，有效地落實在執政能力上的經驗，尤其值得中國共產黨借鑒。

當前，建立一個高效、廉潔、公正的國家治理體系，正是中國共產黨實現中華民族偉大復興面臨的艱巨任務。

「國家興亡，匹夫有責。」正是出於這種對民族與國家的責任感和使命感，「頂針智庫」在世界未來發展基金會鼎力襄助下，歷時有年，編纂了「新加坡國家治理體系與治理能力現代化叢書」，於2015年初春時節付梓。該叢書的作者有新加坡的前國會議員、行政官員，也有新加坡研究領域的專家與學者。叢書既有作者大量的切身體會與經驗，又有專業的理論深度與水平，對我國現階段的國家治理體系與能力現代化的改革，有著極強的實用性和操作性，希冀本叢書能夠為探索我國政治體制改革的對策與方案，提供有益的參考與借鑒。

頂針智庫

劉鵬輝 博士

2015年4月8日

長期執政靠什麼

我去新加坡之前一直有一個疑問：新加坡人民行動黨長期一黨執政，但是每過五年社會上就有公開的選舉，這究竟是一個民主體制還是一個集權體制？帶著這樣的疑問，我到新加坡訪問了人民行動黨中央委員會，終於揭開謎底，並找到了以下幾個問題的答案：人民行動黨是依靠什麼長期執政，又是怎樣長期執政的？今後是否會永久執政？

一

新加坡有600多萬人，人口雖然不算很多，但是一黨長期執政，畢竟需要大量的執政資源、社會資源。我去之前心裡想，這麼一個擁有幾萬黨員的執政黨的黨中央，怎麼都得有一座大樓。去了一看只有一座三層小樓，還得從最靠邊的門進去，拐好多彎才到了接待的地方。負責接待的老先生告訴我們，這就是人民行動黨的黨中央，一共有12個人，辦公面積不到兩百平方米，還是租的別人的地兒。這樣一個執政50年，被外界認為高度有效、集權威權的領袖和政黨，怎麼就這麼點兒人呢？它靠什麼執政呢？

老先生是人民行動黨的日常接待人員，相當於咱們副秘書長的日常值班。他說，人民行動黨不是通過武裝暴力奪權，也不是靠宮廷政變，而是通過選舉上台的。也就是說，它從第一天獲得政權，就是依托民意。李光耀開始就是一名律師，帶領一幫律師從事工人運動、工會運動，後來通過參加選舉，使自己的政黨取得了執政地位。

另外，相比其他政黨，人民行動黨的創建者如李光耀等人，都是受過良好教育的知識分子。李光耀夫婦都是學法律的，畢業於劍橋大學，其他創始人也大多在新加坡以外的地方受過很好的教育。這與歷史上其他高度集權傾向體制國家的領導人非常不同，那些長期執政的領導人大多文化水平不高，從事武裝鬥爭，要麼是軍人，要麼是農民，要麼是小知識分子。

新加坡的李光耀取得政權的起點是參加選舉，創立的體制類似於英國的君主立憲制，有一個虛君，虛君在新加坡就是總統。在選舉中獲得多數議席的政黨可以組成政府，由政府管理社會，政府內閣所有部長都是由執政黨黨員擔任的。也就是說，你要成為部長，前提是你要被選為議員，而議員必須是執政黨黨員。

李光耀當總理，包括現在李顯龍當總理，都要經過這樣的選舉程序，所有的部長也都是打過選戰的。五年一選，相當於每過五年人民就要對他們進行考試，考試及格了，人民行動黨就得到了議會多數議席，那就繼續執政。至於連續幾屆沒有限制，可以一直執政。另外，如果總理讓你做部長，只要選舉成功你就可以做，如果選不上那你就退休。

有一天晚上，我跟一名在去年的選戰中失敗的人民行動黨前議員交談。在他那個集選區，人民行動黨提出五個人參加競選，反對黨也提出五個人，如果贏了這五個人都當選，輸了就都落選。他們去年在那個集選區慘敗，沒能當選，這在人民行動黨內部算是一個重大挫折。之後他就不做部長了，出來到社會上工作。

二

人民行動黨人很少，大量選舉工作怎麼進行呢？

第一，不是靠軍隊。人民行動黨沒有軍隊，因為軍隊是國家的武裝力量，而不是黨的武裝力量。新加坡軍人是不能參加政黨的，除非你是國防部長，人民行動黨執政了要派你當部長，那麼你可以參加政黨，而部長以下的次長（就是比副部長更低的事務類公務員）都不能參加政黨。這是沿用的英國體制。

第二，也不是靠企業。新加坡的淡馬錫是政府的主權基金，相當於國有企業，也是最大的國有投資公司，與GIC（新加坡政府投資公司）是兩個最大的政府基金，但它們不屬於政黨。這兩個龐大的企業屬於政府，是內閣管理的一部分，它們的部分盈餘納入國家儲備金，同時由總統管理，而總統並不一定是人民行動黨黨員。所以，人民行動黨的競選不是靠企業或者金錢。

人民行動黨沒有軍隊，也沒有企業，為什麼每次選舉都能贏呢？我發現，靠兩點，這兩點其實在中國經常講到，新加坡人民行動黨做得很好。

第一是密切聯繫群眾。人民行動黨內的議員、部長每週四或週五都要在自己的選區接待老百姓，從上午八點開始，有時候會接待到凌晨一點。選區裡家長裡短、雞毛蒜皮的事多了，但是這種接待一做就50年。我有一個朋友是議員，我去看過他的接待，他真是跟每個人都熟，啥事都知道。每個選區就這麼幾萬人，群眾有什麼事都找議員說，而議員就在競選的時候拜託大家選他，靠他替大家辦事。

據說李顯龍也會來接待，這裡有政黨的一個小活動室。議員做接待時，大概有三分之一的小事調解調解就可以解決，更多時候需要指導群眾循著法律途徑去解決，還有一些問題不一定能夠解決，那就安慰他們，跟他們溝通，幫他們出主意。新加坡的議員一般在自己的選區有兩萬到三萬人需要接待，每次接待都有八百多人。議員就擺一張桌子來聊，這個問題聊一會兒，那個問題聊一會兒，也靠這個來聽取民意。

第二就是全心全意為人民服務。人民行動黨辦了兩件重要的事，第一是辦了專門照顧兒童的公益基金，在社區創辦低收費的幼兒園。這種基金是大家捐錢辦的，與政黨的基金沒關係，屬於公益組織。

另外，人民行動黨舉辦很多工會活動。在新加坡，工會是自由的獨立組織。李光耀就是做工會起家的，他曾經對工會承諾：你們要的東西，一旦我執政都可以給你們。在這50年裡，他踐行了承諾，比如幫助工會支持工友充分就業，為工友提供生活保障等，與工會之間的互動一直很有信譽。工會裡有一種平價賣場，就像咱們的合作社，那裡的糧食、油等都是最便宜的，這也得到了人民行動黨的支持。另外，工會還辦了保險公司，為工友解決壽險、保險問題。人民行動黨為工會辦了這麼多實事，工會可以讓工人們投票給人民行動黨，這是一種良性機制。

還有就是憑業績。就像王石，他在萬科沒有什麼股份，但是他做董事長快三十年了，董事會為什麼選他呢？因為他有業績，不斷的業績累積使人們更信賴他。新加坡人民行動黨就是通過組織精英的團隊和建立高效的政府，形成有效的制度體系。我們看到，那些競選議員的人都是精英，當選後才能做部長。同時，新加坡有設計得很好的國家治理制度，人民行動黨執政後又不斷完善這些制度，這樣下次選舉時就很容易成功了。新加坡50年創造的業績有：人均GDP全世界排第三，營商環境全世界排第一，新加坡政府還是全世界最廉潔的政府之一。人民行動黨的這張成績單，在它執政27年的時候大家就看到了，所以後來又讓它執政23年。

所以說，一個政黨的長期執政是可以不靠暴力、謊言、威脅和強制的。人民行動黨會不會永久執政呢？新加坡的議員和部長說不會，比如最近這次補選，人民行動黨又失敗了，那就讓別人上，作為反對黨的工人黨就很強勢地來了。

人民行動黨取得了這麼好的成績，在2011年的大選中得到的公眾支持率卻降到歷史最低，所以他們非常有危機感。他們發現，現在的年輕人與執政的議員年齡差距很大，語言系統完全不一樣，思維模式也不一樣，這是造成現在支持率降低的原因。於是，崔憲來部長等人非常謙卑地去跟年輕人對話，傾聽他們的意見，希望在下次選舉中贏回年輕人的心。

他們不認為自己可以永久執政，而認為應該不斷適應挑戰，贏得選民的心，只有這樣才有可能長期執政。如果有一天人民行動黨做得不夠好，或者已經做得很好，很難更好了，而人們希望更好的願望是不變的，有可能想換換口味，那麼工人黨就上去試試，人民行動黨可能就下台了。

三

再說說執政黨的經費和待遇。黨中央這12個人花多少錢呢？黨中央一年的經費將近500萬新元，包括房租、人員薪資，還有一筆預算就是接待，比如我們去了，給我們一瓶水喝，這都得納入預算。那麼錢從哪兒來呢？黨費只有一點點，更多是靠議員、部長，他們捐出自己三分之一的收入，大概有兩三百萬新元，加上黨費大概500萬新元。黨中央的部長都沒有公車，從家到辦公室得開自己的車。

做部長比一般人有沒有更多的經濟利益呢？沒有。他們應該就是為人民服務。我以前也聽說，新加坡部長的薪資是一兩百萬新元，所謂高薪養廉，但是要知道這是裸薪，以後是沒有退休工資的，如果你不當部長了就一分錢都沒有，另外也不會管你的用車和看病。這有點像明星拿片酬，片酬之外都靠自己打理。這樣算來，部長們的薪資不算高。他們都是名校畢業的精英，比如同是劍橋畢業，在私人公司工作的同學一年拿一百萬新元，當部長的話卻只有七十萬，這就叫機會成本。因為你是為社會大眾服務，所以你要減少三分之一，從這個角度來講，部長真是做奉獻。再對比香港的公務員，雖然他們名義工資很低，但是退休以後的二三十年國家都會管。所以按勞動力市場的標準算，當新加坡的部長應該是市價的七折。如果以後不當部長了，他們可以去做公司，相當於咱們國企控股的那種，也可以在私人公司當董事，還可以自己去做生意。因為部長是裸薪，以後還得養活自己。

在新加坡的公務員體系中，部長以上的可以參加政黨，而常任秘書（即相當於常務副部長）以下的公務員不參加政黨。參照英國的體制，公務員、軍人、警察中的事務類人員都不參加政黨，只有政務類的部長、副部長參加政黨。如果以後工人黨競選成功，可以把部長換成工人黨黨員。

新加坡人民行動黨的入黨程序不是多麼嚴格。比如某次選舉過後，發現某個年輕人不錯，就會說服他參加人民行動黨。他入黨後就開始接受培養，通過一套很嚴格的面試體系，包括心理測試，最後一關就是代表人民行動黨出來競選，選上了就當部長，選不上就該幹嘛幹嘛。一些人年輕時被選中加入人民行動黨，但是後來放棄政黨，如果後來選上公務員了，可以再做一次審核。專業團隊不需要什麼傾向，就如公司員工不需要代表各自的股東，否則公司就亂套了；對於一個執行團隊，事務類以下的全部是非黨，屬於職業技術官僚。

偶爾走進新加坡人民行動黨的黨中央，我發現世界上的華人地區還有這麼一個政黨，通過選舉掌握政權，通過吸納民意來為人民服務，憑借精英團隊和良好業績長期執政，而且不以永久執政為目的。

在中國，共產黨的執政讓中國經濟有了30多年的榮景，也很成功，但是在現在的社會轉型中也面臨很多挑戰，面臨未來中國社會如何整合社會政治資源，從而創設更好的國家治理形式的問題。新加坡人民行動黨創造的經濟和社會發展模式，可以帶來很多參考，這也算是我這次旅行的意外收穫。

世界未來基金會

馮侖

2015年4月8日

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第一章 制度設計：政治制度與公共政策

「如果我們進行一項考試，考人們對政策細節的認識，我看新聞工作者和執政黨議員也未必會及格。」

——新加坡總理李顯龍談公共政策架構。如果過於複雜的話，很難被普通民眾消化理解。

第一節 傳播理論與公共政策

一項好的公共政策要想得到有效實施，除了需要制定者對政策本身具有專業判斷、對政策實施效應具有全局考量之外，同樣對制定者或發佈者、解說者的傳播能力有著很高的要求。制定階段時的聽取民意，對外發佈時的製造輿論、爭取支持，討論政策時的主流引導，激烈爭辯時的方向把握，都需要公共政策的主事人熟悉傳播規律、瞭解受眾的喜好，才能有針對性地對公共政策從制定、發佈到實施的不同流程採取不同的傳播策略，從而達到最好的政策宣傳效果。

傳播理論涉及的領域和範圍比較廣泛，與公共政策有關的傳播理論主要包括四個：即「沉默的螺旋」理論、議程設置理論、擬態環境理論以及把關人理論，這四個理論可以說體現了在政策傳播不同環節的相關規律和作用。

一、輿論是怎麼來的：「沉默的螺旋」

「沉默的螺旋」（The Spiral Of Silence）理論主要是解釋輿論的形成過程，由德國社會學家諾依曼（Elisabeth Noelle-Neumann）在1980年出版的《沉默的螺旋：輿論——我們的社會皮膚》中提出。諾依曼發現，為了防止因孤立而受到社會懲罰，個人在表明自己的觀點之前要對周圍的意見環境進行觀察，當發現自己屬於「多數」或者「優勢」意見時，傾向於積極大膽地表明自己的觀點；發現自己屬於「少數」或者「劣勢」意見時，一般人會由於環境壓力而轉向「沉默」或者附和。

根據諾依曼的分析，由於通過大眾媒介提示的意見具有公開性和傳播的廣泛性，容易被受眾當作「多數」或者「優勢」意見所認知。在「劣勢意見的沉默」和「優勢意見的大聲疾呼」的螺旋式擴展過程中，社會生活中占壓倒優勢的「多數意見」——輿論就此產生。

「沉默的螺旋」充分解釋了輿論的形成與公眾對周圍意見環境的認知的社會心理的關係。對於公共政策制定者來說，「沉默的螺旋」能夠解釋政策在傳播之初，為何某一群體的意見會成為占主導地位的主流聲音，成為主流輿論。

「沉默的螺旋」理論雖然可以解釋輿論的形成，但就此理論進行收集和分析相關輿論時，也不能僵硬地全盤接受，而需要注意其中還存在很多變數。比如：很多傳播研究已經表明，「對社會孤立」的恐懼不會是一個絕對的常量，而是一個受條件制約的變量。它取決於個體對所謂社會孤立的恐懼感的敏感程度，正如個人所具備的不同情商，對身邊的社交圈子和外部環境壓力的擔憂和恐懼，都可能處在不斷變化的過程中，和個人的情緒、心境、對別人感受的敏感能力等因素直接相關。

另一方面，相對來說，在有關整體社會的倫理道德、行為規範等問題上，「多數意見」可以產生巨大的社會壓力，對少數意見的表達產生一定的壓製作用，但如果是涉及技術性或程序性的問題時，這種壓力未必有效。而且，越是在一個理念多元、開放透明、價值觀差異顯著的社會，「多數意見」產生的社會壓力就越未必能夠如此強大。

網絡傳播的匿名性更衝擊這一理論所展示的輿論形成過程。

「沉默的螺旋」旨在說明輿論的形成過程，比較強調「多數」或「優勢」意見的壓力，但是公共政策制定者在以此考察輿論時，也要注意少數派在其中的作用。比如，當輿論焦點的爭議問題與個體自身存有直接的利害關係時，處於少數、弱勢地位的社會群體往往也會站出來表達意見，對多數意見表示抵制。當這些少數群體、中堅分子表現出堅定的意志、強烈的主張，能夠對「多數派」產生有力的影響，對政策的主事者產生一定的壓力，甚至可以改變現有的看法，並推動新的觀念的形成。這一點在互聯網的新媒體時代尤為顯著，一方面網絡傳播的匿名性和迅速凝聚起的意見和觀點，衝擊著「沉默的螺旋」這一理論所展示的輿論形成過程；另一方面，網絡時代中少數意見的強烈表達和個體不受集體觀念影響的自由抒發，如果這種現象持續、持久且堅定，往往會在網絡輿論中形成較大的聲勢，可能帶動對多數意見的影響甚至改變。

比如說，2014年7月，新加坡發生一起因為童書處理而產生的社會爭議事件。事因是新加坡國家圖書館收到投訴，稱兒童書部門的企鵝題材兒童繪本《三口之家》等三本書含有鼓勵同性戀的問題，圖書館管理當局決定將書籍下架和銷毀，但這一決定在宣佈後，迅速在網絡上引起爭議和辯論，一些同性戀平權團體發出強烈不滿和批評，並得到部分網民的響應。有網民在網上發佈公開信，徵集數千簽名，呼籲保存這些書籍。還有人呼籲抵製圖書館及圖書館活動，另外則有數百人通過網絡動員網民，到國家圖書館大廈前，一起閱讀這些「禁書」。但與此同時，網上簽名支持圖書館維護主流價值觀和傳統家庭觀念決定的也達到數萬人。

從這起事件中可以看到，過去在新加坡屬於少數、弱勢地位的同性戀平權行動，在網絡時代，他們可以迅速凝聚成共性的觀點並發出聲音，以強烈的意志影響集體觀念以及多數意見的走向和聲勢。這在某種程度上改變和調整了「沉默的螺旋」的輿論形成規律。

二、如何決定受眾想什麼：議程設置

議程設置是媒體在新聞生產過程中因為自身的價值理念而影響新聞呈現的傳播效果。因為大部分人對於外部世界發生的重要事件及其重要性的判斷和瞭解，通常依賴於大眾傳播。在這個傳播過程中，傳播媒體扮演的角色就不僅是信息源，還包括了形成判斷的影響源。傳播媒體如果突出報道某一事件或課題，這一事件和課題就會引起公眾的特別重視。極端一點來說，如果媒體沒有關注某一事件或議題，這一事件和議題基本上就不會引起人們的關注，甚至相當於沒有發生過。

媒體的「議程設置功能」，大多數時候是基於媒體的判斷、定位、社會責任等自覺而主動的行為，通過在標題設置、版面安排、圖片大小、節目順序、時長等方面的處理而實現。

通過「議程設置功能」，人們可以發現，在受眾對當前重要問題的判斷與大眾傳媒反覆報道和強調的問題之間，往往存在著一種高度的對應關係。也就是說，大眾媒體突出報道什麼問題，就會引起大眾特別重視什麼問題。越是突出某個議題或某個事件，就越會影響公眾關心此議題或事件。展示媒體影響力的其中一個渠道就是引導公眾特別關心某一議題的能力。強勢媒體或影響力大的媒體的「議程設置功能」的效力就更強，正因為如此，在很多新聞發佈會上，一些強勢媒體就能夠獲得特殊的地位和照顧，甚至即使遲到，主辦方也都會耐心地等待他們到場才開始舉行發佈會。

「議程設置功能」雖然展示了媒體的「良苦用心」，但是受眾越來越具有思考能力，大眾傳媒往往不能決定人們對某一事件或意見的具體看法。不過，「議程設置功能」讓媒體「不能決定人們怎麼想，但是能夠決定人們想什麼」。通過提供信息和安排相關議題，媒體得以有效地左右人們關注某些事實、影響他們的觀點及人們對事件議論的重要性或關注程度的深淺和先後順序。雖然媒體都注重客觀報道，但新聞傳播本質上是主觀的新聞產品，報道的內容是采編人員一種有目的的取捨選擇的結果，因此，對外部世界的報道並不是百分之百鏡子投射式的反映。但是在大部分情況下，這種取捨和選擇是在不動聲色之間實現了議程的設置，突出了媒體希望受眾關注的議題。當然，常常也會出現的一些情況是，媒體會有「編者按」「前言」「引言」等新聞報道本身以外的方式，對報道的內容或評論進行一番解釋說明，這在某種程度上可以公開解釋媒體的議程設置的目的和初衷。

媒體機構是「議程設置」的主體，但是社會中的各類信息源同樣可以成為議程設置的主體，借助媒體平台實現設置。比如各類利益團體，包括政府部門、公共機構、企業等，都可以通過發佈時間、發佈場合、發佈對像、發佈內容等進行相關的信息操作和控制。有些是看得見、摸得著的直接方式，有些則是幕後、看不見的力量在進行操控，為媒體設置議程。

舉例來說，政府部門定期舉辦新聞發佈會，公開傳播政府的言論、觀點和措施，因為具有公共性，一般都會引起媒體的關注和報道。政府官員都希望利用媒體，用媒體的語言把這些消息公佈於眾，而媒體多數情況下對此是無能為力的，只能加以報道，因為這個時候官員是他們的主要消息來源。對官員來說，由於他們主導新聞發佈的節奏，間接實現了操縱媒體、控制信息的功能。美國廣播公司節目主持人、曾專跑白宮新聞的山姆·唐納森（Sam Donaldson）曾說：「一般來講，媒體即使不是權勢的侍從，也至少是它的親兄弟。我們每天都會有一條按照白宮建議播發的報道，只是有時變了樣子而已。」這段話就直接明瞭地說明了白宮有效地設置議程、媒體被動地隨之起舞的狀況。

舉辦新聞發佈會是公開而透明的設置方式，還有一些在必要的時候，需要通過散佈小道消息、事先透露部分情節、放風吹風會等方式，引導受眾關注議題，但不會喧賓奪主，同時達到瞭解輿情、引導社會輿論走向的目的。

當然，媒體在報道這些經過議程設置的信息時，通過自身的判斷、處理，完成議程的二度設置。

對政府部門來說，公共政策的制定可以被視為一套過程，其中至少包括：議程的建立、對一些從中做出選擇的備選方案的闡明、在備選方案中做出一個權威性的選擇、決策的執行。這裡的議程，既包括政府官員對認真關注的政策問題所進行的分類、編目、制定方案，也包括政府官員如何對外設定討論的範圍和對像以及方式。公共政策需要借助議程設置功能，但另一方面，在市場競爭化的媒體環境中，媒體的處理和公眾的反應是一個動態的變化過程，不可能實現完全壟斷和隨心所欲地設置議程，或是議程設置之後，未必能夠實現自身需要的傳播效果，還需要不斷地把握動態而進行調整。

三、媒體製造的圖像：擬態環境

「擬態環境」這一理論是由美國新聞工作者沃爾特·李普曼（Walter Lippmann）提出，主要是指由於人們的活動範圍、經歷和注意力有限，無法對有關的外部環境保持整體的客觀認識，對於那些超出自己能夠親身感知的事，就需要依賴新聞供給機構去瞭解。在這一意義上，是媒體製造了世界的圖像和人們的感受。正因為此，媒體能夠實現影響和干預現實環境，能力也變得越來越強。而人們所接收到的關於現實環境的描述其實是「擬態」的，即是由媒體所製造出來的。

從傳播的角度來看，媒體能夠營造環境，這一環境將製造出集體情緒，而這一集體情緒必然會影響人心以及觀念。對於公共政策的制定者和傳播者來說，媒體營造出的集體情緒環境，將直接影響公眾對政策的支持或反對立場的選擇與判斷。

四、新聞是加工出來的：把關理論

「把關人」又稱為「守門人」（gatekeeper），是由美國傳播學者庫爾特·盧因（Kurt Lewin）提出。任何信息的流動都需要渠道，在這些渠道中，會有相關的規則和標準，來決定信息是否能夠進入渠道或允許其繼續在渠道裡流動。在傳播的過程中，就會在不同的渠道階段或檢查點上存在著一些把關人，把那些符合群體規範或把關人價值標準的信息內容放入傳播的渠道。對於媒體來說，把關活動主要包括兩個階段，一是新聞採集階段，采寫新聞的記者會根據自身的經驗、媒體的規範對各種信息進行取捨和加工。二是新聞加工階段。把關人以編輯、製片或高管為主，在輸出階段的所有信息，不論是新聞的篇幅、時長還是位置、時段等，或是版面設計、標題製作，都要經過後端製作的把關。這一階段的把關也比第一階段的把關活動更具決定性作用。

這兩個階段的新聞收集采寫和製作出品，體現的是新聞生產過程背後的一套完整的規則和邏輯，這些規則和邏輯與新聞機構及其所在的社會整體制度和系統有著直接的關係，包括新聞從業人員的素養、知識背景、媒體機構的傳播流程、組織性質、內部生產機制的規範和章程、政黨與政治的特性、社會制度的開放程度、民眾的風俗習慣、人口結構與文化組成等等，最終集中反映在媒體產品的呈現上。

五、媒體理論如何影響公共政策的形成

那麼，上述這四種媒體理論會在公共政策的形成、制定和傳播過程中發揮什麼樣的作用？作為公共政策的制定者和執行者又如何能夠通過瞭解這些傳播規律，為公共政策的傳播達到更好的效果，既有利於政策的推行，又能夠得到公眾的支持？

簡單來說，「沉默的螺旋」理論可以讓公共政策制定者具體瞭解輿論的形成過程，知道如何嘗試營造公眾的印象和觀感，如何讓這些印象和觀感能夠成為主流意見，並推動公共政策主流觀點的形成，繼而營造出符合政策取向的輿論。

議程設置理論則提醒政府部門，如何通過有效的議程設置手段，比如新聞發佈會的內容、時機和方式的選擇，如何為媒體或公共平台提供信息、進行溝通等，為政策的推進和傳播建立合適的節奏，決定民眾的關注點、關注面，引導輿論的方向、進程等。

擬態環境理論則為政府部門在傳播公共政策時影響民眾的認知和判斷提供可能。一方面，通過媒體傳播營造出的環境可以影響民眾對政策的看法，以及民眾支持或反對的程度；另一方面，民眾的這些看法和觀念又可以被充分借用，成為民意的體現，反過來影響政府部門的政治態度、觀點和做法。

把關理論則證明了政府對媒體生產環節的重要影響，政府能夠通過規範的約束，或通過與媒體機構的溝通，或通過相關指令的手段（在特定的媒體管制環境之下），以及對媒體把關者的影響，有效地將對政策的誤解、不利於政策推行的因素等負面影響降至最低，將政策中最容易獲得支持的環節有效傳播，最終有利於整體政策被接受。

公共輿論對政策的制定、傳播和執行，可能具有積極作用，也可能產生消極影響。它可能會使某些項目或議題成為政府被迫討論的議程，原因在於公共輿論能夠促使對該課題感興趣的民眾大力推動議程，讓那些為尋求選票支持或政治支持的政治人物或政府領導人來關注這一議題。

消極的公共輿論影響是施加給政府的種種約束，而不是促進政府行政的積極力量，對於政府的公共政策實施更值得注意。公共輿論的走向，可以引導政府部門積極完成某事，但消極影響則會約束政府不能完成某事或終止某項政策。公共政策在傳播過程中的輿論走向，將直接影響政策能否實施或實施的成效大小。這也是為何公共政策的制定者需要對傳播規律和輿論的形成模式具有一定的瞭解，以便更有效地推動政策的實施。

與此同時，在新媒體的衝擊下，社會價值觀在全球範圍內出現轉變的趨勢，公共輿論普遍傾向於自由表達觀點的社會環境，作為公共政策的制定和執行的主體的政府，對輿論更需要有準確的判斷。單一公民團體或利益團體的聲音可能會不斷加強，有可能以充分的強勢挾持保持沉默的集體民意，少數人聲音突出，製造出另一種輿論，政府就需要仔細，在維護開放態度和政策的同時，確保這種輿論不會被濫用，以謀取個體或小團體的利益。

在網絡時代，意見多元表達的時候，公民社會組織、邊緣群體的崛起就是一種趨勢。在不同社群、團體和個人對不同的政策和課題進行公開討論甚至辯論時，政府需要評估某一決策對社會秩序和結構所可能產生的影響，權衡輕重後再做出決定，必須確保決策對社會上的大多數群體有利，而不是受聲量大而影響輿論的少數人的影響。

第二節 新加坡政治制度特色

一、推行政策的挑戰不在於如何獲得國會支持

公共政策的制定與傳播，選擇何種方式、傳播效果如何，與政策制定和傳播者所處的政治制度息息相關。政策的制定流程是否需要充分考慮民意因素，傳播策略採取何種程度的透明水平，以說服、解釋還是說明或簡單發佈為主，都取決於政策的制定者與傳播者所處的政治制度以及執政者與民眾的政治關係。要討論新加坡公共政策的傳播策略，必須先對新加坡的政治制度進行基本的介紹，從而建立起對公共政策的背景、緣由以及傳播方式的有機聯繫。

根據《新加坡共和國憲法》，新加坡是議會共和制國家。自1819年開始成為英國殖民地，1955年建立民選政府，1959年實現自治，1963年加入馬來西亞，1965年被踢出馬來西亞成為獨立國家。自1959年取得自治地位以來，由1954年11月21日創立的新加坡人民行動黨一直執政，行動黨當時是由受華文教育的工會領袖與受英文教育的專業人員組成核心，吸納包括草根、中產階級、專業人士在內的各階層的新生力量和精英入黨。在1957年舉行的首次市議會直選中，新成立的人民行動黨就獲得了接近半數的議席；1959年立法會選舉中則獲得壓倒性勝利，取得51席中的43席，之後一直牢牢佔據執政黨的地位。

雖然新加坡人民行動黨目前被認為是強勢執政黨，但在執政歷史上，該黨曾經因為意識形態和路線鬥爭而經歷兩次分裂（1960年和1961年），直到1966年之後，才以壓倒性優勢控制國會，成為強勢的執政黨，並且已經成為世界上實行多黨制國家中對國家掌控能力最強、執政時間最長的執政黨。

在每次大選中，新加坡人民行動黨都會推出候選人競選所有的國會議席，候選人獲勝進入國會成為議員後，成為人民行動黨領導國家的政治核心。為密切政黨與選民的關係，人民行動黨在執政初期就制定了議員定期會見選民的制度並堅持至今。人民行動黨的議員均為該黨高層黨員，由他們出面接待選民，可以直接傾聽選民意見，縮短該黨高層與民眾的距離。行動黨組織結構比較嚴密，中央執行委員會是最高決策機構，成員不超過18人，掌管黨的一切事務。下設總部執行委員會，負責管理各級組織。總執行委員會下設9個不同職能的分委員會。人民行動黨在每個國會選區設有黨支部，一些大的選區還設有區域分部。該黨還在黨內設立青年團和婦女團，吸引大批青年和女性作為黨的儲備力量。

新加坡政治發展模式是一種東西交融的改良型模式。新加坡實行議會共和制，行政、立法和司法機構都按憲法規定設立，各負其責。總統為國家元首，國會實行一院制。在1991年以前，總統由國會任命。1991年憲法修改後，總統由民選產生，任期6年。修正後的憲法也賦予總統更多的權限，包括否決可能危及國家安全或種族和諧的政府法案，在總理的推薦下任命內閣部長以及啟動腐敗調查程序。但總統在採取這些行動前必須先咨詢總統顧問理事會的意見。

大選中獲得過半國會議席的政黨將獲得執政權，總統委任執政黨的領導人為總理，並依據總理的提名任命內閣成員，內閣集體向國會負責。司法權屬於最高法院及其下屬法院。由於人民行動黨長期佔據國會中絕大多數席位，因而形成了內閣由黨的秘書長任總理，議長由黨內其他領袖擔任的格局。憲法規定，總理只能從當選的議員中提名各部部長、政務部長、政務次長組成內閣，因而事實上內閣的主要成員同樣也是國會的組成人員，沒有入閣的當選議員則在議會扮演監督政府政策和支持政府政策的雙重角色。

從政策實施的角度看，通過這種方式，人民行動黨政府可以非常容易地在國會通過政府的政策提案。因此，從某種程度上說，新加坡政府推行公共政策的挑戰不在於如何獲得國會的通過和支持，而在於如何獲得民眾的支持和認可，進而將這種認可轉化為對行動黨政府的政治支持。而要獲得民眾的認可，公共政策的傳播就顯得尤為重要。通過有效的傳播，才能夠獲得廣泛的理解。另一方面，雖然政策本身在國會通過不成問題，但是由於國會議員是由選民投票選舉產生，如果一個政策處理得不好、粗枝大葉，即便很容易在國會通過，由於議員還需要面對各自選區選民的壓力，因此還是會對政策的制定者和執行者提出各種批評，進而對政府造成一定的壓力。

二、推行政策面對民眾選票壓力

目前，新加坡國會（2011年大選選出）共有87名民選議員（Constituency Member of Parliament）、3名非選區議員（Non-Constituency Member of Parliament）以及9名官委議員（Nominated Member of Parliament）。由於人民行動黨長期主宰國會，為滿足選民希望國會裡有一定的反對黨聲音，新加坡在1984年引入了非選區議員制度，在大選過後得票率最高但未當選的候選人可以擔任非選區議員，在國會裡擁有發言權，但沒有投票權。官委議員由不同界別推薦代表，個人也可自薦，最終由國會特別特選委員會挑選產生，任期兩年半。國會中最多可以有9位非選區議員與9位官委議員。

事關政權歸屬的大選一般每5年左右舉行一次，在新加坡總理宣佈解散國會後，新加坡各政黨即開始進行下一屆政府的大選，歷經候選人介紹、選區提名、競選期、冷靜日、投票日的過程。新加坡規定大選實行簡單多數當選制，即選區中取得最多選票的候選人獲勝。如果是單選區，各政黨只能派一位候選人角逐。集選區則需要按照選區的議席數量派相應的候選人，其中至少有一位必須是非華族的少數族裔（馬來、印度或歐亞裔）。選民不能選舉單一的候選人，而只能選舉一組候選人。得票最高的一組候選人當選，共同進入國會，屬於「選黨不選人」的方式。人民行動黨認為此舉能夠保證少數族裔的參政權，讓這些族群也可以在國會中擁有自己的代表。

總體來看，新加坡執政黨由於長期執政，積累了大量資源，同時實現了有效的治理，在實行全國一人一票的國會選舉中，執政黨的合法性和權力來自人民通過選舉給予的授權，並且通過每5年一次的大選進行授權的更新。儘管行動黨一黨獨大，但新加坡仍然是一個民主選舉的政權。強勢執政黨仍然受到選民的監督和制約以及每5年一次的選舉壓力和考驗。

這也使得行動黨政府推行公共政策時，必須照顧到民眾的感受以及政策的實際效果。否則，適得其反的政策將會令自身的政黨付出政治代價。

第三節 新加坡公共政策流程

一、輿論關注焦點轉移不利公共政策

黑格爾曾經認為，公共輿論是人民「表達他們意志和意見的無機方式」，而不是參與國家事務的一種途徑。人民通過公共輿論表達對普遍事物的主觀意見，以引起人們的重視，但是是否能夠引起重視，並不取決於人民或公共輿論本身，因為在立法者看來，「公共輿論又值得重視，又不值一顧」。

但是在現今的社會環境下，從執政者的角度看，公眾輿論是柄雙刃劍。如果操作得當、主動策劃，或是意外之喜、歪打正著，繼而獲得公共輿論的支持，政策推行將會事半功倍；而如果未能獲得公共輿論的有效支持，輕則影響公共政策的實施與執行，重則激發選民的反對意志，付出慘痛政治代價。因此，在選民意志越來越能夠通過選舉制度和投票方式表達出來的政治制度，以及擁有充分自由傳播空間的新媒體環境下，沒有哪個執政團隊還會置公共輿論於不顧。

新加坡政府曾經領教過公共輿論對政策關注的焦點轉移之後，給政策推行帶來的額外障礙。

2007年時，新加坡宣佈每年將花費7億新元，為所有的公積金會員支付多一個百分點的利息，而公積金特別戶頭、保健儲蓄戶頭及退休戶頭的利率，都改為與長期債券利率掛鉤，還發出紅利來鼓勵人們延遲提取公積金最低存款，並讓低薪的年長工人享有更多的就業獎勵花紅。根據新加坡政府的解釋，這一系列全方位改革，目的是協助新加坡人，特別是中低收入者累積更多儲蓄，以保障晚年生活需要，並鼓勵年長者以積極心態面對工作。

為應對人口迅速老齡化的嚴峻挑戰，李顯龍總理在2007年國慶群眾大會演講上專門深談了這一課題，並在此之後，陸續宣佈了許多相關的政策。包括對中央公積金製度的改革、延長工作年齡、實行住院支付能力調查，以及進一步推動終身學習與培訓等措施，都一一出台。

在那段時間裡，幾乎每隔不久，不同的政府部門或政府委任的委員會就會有新的政策宣佈，各政策的細節之繁雜，別說是適應，單是要人們消化都有難度。因為同樣是圍繞人口老齡化的主題，這些政策其實是環環相扣、緊密相連，但由於過分密集，人們理解起來不那麼容易。而政策的傳播策略忽略了受眾的消化能力，許多民眾的注意力被政府同時宣佈的探討強制人民購買「長壽年金」的計劃給分散了，並對「強制」二字極為敏感。根據一些調查反映，問題的關鍵在於，那一時期，政府還同時宣佈了許多政策，導致民眾一時「消化不良」，備感壓力重重，反而容易促使公共政策的輿論焦點轉移到大家容易理解的「強制購買年金」上，繼而形成對政策不滿的聲音。

前面所述的2007年時宣佈的一系列全方位改革措施，這樣的政策，經過公務員的詳細計算和策劃，細節消化起來還是會顯得複雜，但是其中的善意是非常明顯的，公眾雖然不完全明白，基本上會來者不拒，但對「強制」二字極為敏感，結果激起了反彈。以往新加坡政府推出許多政策時，都會先徵詢民意才宣佈，年金計劃也不例外。不過，由於公積金製度的改革環環相扣，政府因此選擇同時宣佈這些政策，之後再徵詢民意，對政策進行相關調整。遭遇反彈之後，政府迅速收集反饋，最終提出具有靈活性的計劃和選項，讓人們可以享有符合自身需要的年金。經過一再地解釋、對話和宣傳，人們才普遍接受了這個政策。

二、既要溝通，也要包裝

溝通與包裝，是公共政策傳播的兩個重要因素。溝通的目的在於讓受眾更全面地瞭解政策制定的來龍去脈、前因後果，從而站在理解、支持的角度接受政策。對政策制定者來說，不能夠簡單地將理解種種政策、消化具體細節的責任全由民眾承擔，想當然地認為自身制定的政策都可以被理解和接受。很顯然，在溝通政策上，政府必須扮演一個稱職的「推銷員」角色，以最易於讓人們消化的方式進行解釋和說明。新加坡政府越來越意識到，如果制定的政策無法被民眾理解，即便是著眼於長遠的遠見規劃，仍然會在短期的政治評估上，遭到民眾的選票壓力，繼而在政治上承擔一定的代價。

要想政策獲得良好的傳播效果，必須要知己知彼，政府需要說明自身的政策依據，同時也需要瞭解民眾的具體想法和可能的反應。這一責任，決策者理所當然需要承擔，政治人物如內閣成員，或是議員、公務員、基層領袖，需要通過不同的平台走入人群，去直接聆聽他們的想法，去瞭解他們關注的課題，或者領會他們看待問題的立場。

在包裝政策方面，同樣需要有意識地規劃、策劃，突出政策的最大利益或是最密切相關的部分，同時對一些可能引起誤解、誤讀、誤判的元素，要麼預先清晰地加以說明，防患於未然，要麼就技巧性地突出民眾最為關心、最容易引起討論和熱議的一面，避免其他無關緊要的議題喧賓奪主、節外生枝。

新加坡的公共政策的特點之一是精細化，不同年齡、不同收入、不同居住標準的民眾，都可能因為政策的細化而受到不同的影響。這樣的政策規劃方式，優勢是政府可以最大化地實現政策主張，並對個體最大化地細緻到位。但是缺點是龐大複雜的政策架構，不大容易被普通民眾所消化和理解。如果連對政策非常關注和必會詳細閱讀的人都難記牢政策的細節，一般老百姓就更不用說了。新加坡總理李顯龍在多年前的一次媒體訪談中，就看出這個問題，他說道：「如果我們進行一項考試，考人們對政策細節的認識，我看新聞工作者和執政黨議員也未必會及格。」因此，政策的溝通與包裝就顯得格外重要。

三、保護公務員免受政治上的干預

在新加坡，主要的公共政策是由總理、副總理等政治領導人、具體職能部門的部長以及內閣全體成員來制定。執政黨得以組織內閣，是因為該黨在全國大選中贏得超過一半國會議席而獲得執政權，因此，從本質上說，執政黨管理的政府必須為整體政策獲得政治上和選民的支持而負責，具體到部門，各部門的部長對於決定、批准、更改相關的公共政策承擔最終責任，部門公務員系統的最高領導者即每個部門的常任秘書需要向部長報告。政治人物具備合法的政治權力，同時也為公共政策的實施與變革配置相關的資源。

新加坡多年來如何一直擁有一個良好和強大的政府？新加坡總理李顯龍多年前在政府行政服務官員的一個晚宴上講話時稱，新加坡政府維持廉潔高效，能夠推行良好的政策，答案在於政治，尤其是新加坡的獨特政治模式。這促使人民能為實現共同的目標而保持團結，也瞭解政府的施政目的，給予政府強有力的授權，並和政府合作。而政府也做出強有力的承諾，為國家謀求長期的利益。在制定和執行公共政策時，「新加坡政府一直都在保護公務員免受政治上的干預，也給予他們政治上的支持，以落實健全的政策。在政治上，這讓公務員有空間去為問題找出理性和有效的解決方案。公務員得以在這樣的條件下成長，政府又能讓健全的政策、好政府及堅定的政治支持三者之間進行良性循環」。

許多國家都很羨慕新加坡能夠放長線去推行理性的政策，為國家奠定重要的基石，然後有系統地更新過時的政策。李顯龍甚至如此形容公務員的環境：「在新加坡，行政官員們幾乎能夠如同在實驗室的條件下執行公共政策。」

李顯龍也提醒公務員，當他們協助制定政策時，必須考慮對政治的影響，也要對所處理的政策問題保持政治敏感性。而政治領導人也必須把經濟和社會所面臨的困難和殘酷現實放到檯面上讓人民去辯論，以從中達成共識，然後找出理性的解決辦法和最佳的前進路線。因此，「新加坡的最終政策是部長們和公務員之間來回反覆商榷討論多次的結果，所取得的結果既實現政治目標，又解決實際問題。對於處理公共住屋或陸路交通政策的官員來說，這一點尤其顯著」。為此，政府也派行政官員去參加國會議員會見選民的活動，讓他們親眼觀察政策對人民的影響。

與此同時，李顯龍也強調，儘管行政官員對所處理的問題要保持政治敏感性，但就其本身而言畢竟不是政治家。「你不用進行這樣的政治判斷，是否要繼續執行一項政策，你也不必說服公眾來支持它，那是部長們的職責，最終是內閣的職責。在向部長提出意見時，公務員絕不能失去自己的專業客觀性，或者去揣測部長的想法，然後提出你們認為他在政治上容易應付的建議。一旦這麼做，將失去你們的價值，我們的制度也將失去完整性」。

因此，「行政官員必須同廣大的民眾接觸，也要跟政府各部門以及政府以外的夥伴合作，並跟媒體保持聯繫以及瞭解民眾的想法」。公務員不能只會利用電腦打報告和發電郵，而是應當到民間去看看那些受政策影響的民眾，聽取他們的意見，跟他們進行交流，然後把意見反映給政府領導層。

四、利益相關者和公眾的事先參與

公共政策一旦制定並發佈，將進入執行階段。在發佈和執行的過程中，有可能需要針對社會整體、局部或特殊階層對政策的反應和反饋而對政策做出相應的調整或修正。這些不同方式呈現的對政策的看法及反應，有些可能是預料之中，已經在執行預案中考慮到的；有些可能是預料之外的，包括意外之喜；有些可能是政策制定者希望看到的結果或場面；有些則可能出現完全沒有想到的極端的不利局面。

公共政策的傳播方式和手法，將在某種程度上決定政策執行會造成什麼樣的影響。對於那些雖然不令人愉快但是仍屬於預案意料之中的社會反應，可以通過傳播方式的調整達到改善的結果，讓政策更容易被民眾接受，降低可能的牴觸心理；也有可能需要針對傳播過程中獲得的反饋，對原有的政策進行微調。

與此同時，公共政策的發佈或執行，往往也會出現意想不到而反響強烈的負面結果。這種情況的出現，有可能與政策的傳播方式有關，有可能與政治人物或政策發佈者的表達效果有關，民眾對此的反應方式包括直接詢問、反饋乃至質疑、批評，或是借助媒體表達不滿，以及通過互聯網或社交媒體強烈抨擊，產生發酵效應。這種結果因為無法預料，也難以控制，因此當能量不斷積累，就可能在引起當局注意和重視的同時，也已經對政策本身的執行造成傷害，從而需要更高的政策說明和傳播技巧，甚至需要對政策本身進行重大調整和改變。

如果某一項政策可能會對公共利益產生影響，而政府又需要得到受影響對象的理解和支持，新加坡政府經常採取的一種方式是組成一個委員會，成員來自可能受政策影響或者與相關政策具有一定利益關係的機構或團體、社團、業界，以及意見領袖等。這樣的委員會是由政府負責委任成立，主席通常是由具有聲望、經驗豐富的專業人士、企業家、商界領袖或公共團體領袖出任，也包括前高級公務員或前政治人物。他們負責對相關政策進行研究，提出政策建議，政府部門則對最終形成的建議書採取全面接受、部分接受、修改後接受等多種處理方式。

在委員會進行收集意見反饋、綜合各方觀點的過程中，利益相關者會參與表達意見，對政策可能產生的變化或新的政策能夠有所準備，也不會在事後形成批評意見，在各種意見和建議的交流與交鋒中，政策制定者能夠盡可能地顧及社會絕大多數人的利益，公眾也有充分的時間和心理準備來接受即將到來的政策變化，從而對這一政策本身進行支持，或者至少不至於製造強烈的反對聲浪。

因此，公共政策在制定之前的公眾咨詢和利益相關者的參與，包括與有影響力的輿論製造者進行對話協商，能夠為後期的政策傳播奠定有效的基礎，尤其是在新一代的公民更有參與意識、要求和期望值更高、更可以暢所欲言的情況下，讓他們形成已經主動參與了社會治理和政策制定過程的印象，是非常重要的。

五、公共政策傳播重要性的不同階段

公共政策的傳播，在新加坡政府治理和公共服務的不同階段，所處的地位和重要性也有所差異。從1965年獨立，至20世紀70年代，這期間，新加坡面臨基本的生存挑戰，就業、教育、住房、交通、國防等都屬於緊迫建設的領域。為盡快使政策生效，達到經濟快速增長的目的，李光耀領導的政府對於公共政策的傳播，主要目的在於讓民眾知曉，但是事先的咨詢參與和事後的精細傳播，以及及時根據民眾的意見、反饋進行調整，則不是主要考慮的因素。

20世紀90年代，吳作棟等第二代領導人接班施政，政治過渡同樣意味著政治治理方式的改變和調整，「協商式」的執政風格帶動政策設計與實施方法的修改，以依賴傳統媒體平台和實際的人際互動為主的公共政策傳播與民眾的反饋互動關係日趨密切。

2004年之後，李顯龍作為新加坡第三代領導人接班，隨著互聯網平台和自媒體的興起，公眾對於公共政策的參與要求不斷增加，表達平台愈加多元，公共政策的傳播策略成功與否直接影響到政策的實施效果或政府的政治代價的大小，虛擬空間的議論和評價有可能形成聲勢，甚至發揮巨大的動員能力，影響政策被接受的程度，從而推動政策的進一步修改、調整甚至終止。因此，新加坡政府對於公共政策的傳播策略、方式、節奏有了更多預案和相應的準備，甚至在組織架構上，設立全新的職位來把握互聯網時代的公共政策傳播。

從執政者的角度看，公共政策在政策問題形成、議程建構、具體方案的調整與修正、政策的執行與監督、效果評價與反饋等不同階段，都在不同程度上與傳播媒體產生互動，因此，需要從全面宏觀的角度，考慮這些階段的傳播策略。

要想達到「善治」的效果，推動政策的良好實施，當政者就必須思考如何借助傳播媒體的輿論影響力，通過善用媒體平台，實現有效互動，促進政策的完善及順利執行，繼而取得更好的政治支持。

有學者將傳播媒體列為「政策過程的行動主體」之一，「大眾媒體是國家和社會之間的關鍵連接，這一角色使得他們能夠強烈影響著政府和社會在公共問題及其解決方案方面的偏好。但與此同時，他們在政策過程中的作用又是零散的……他們是消極報道者和積極分析者角色的結合，同時又是解決方案的鼓吹者。新聞節目不僅僅是報道問題，而且經常竭盡全力探究問題的其他方面，勾畫出問題的性質和範圍，有時還會提出解決方案的建議。因此，大眾媒體在議程設定中的角色是具有特殊重要意義的」。

六、公共政策的「試探」傳播策略

對於某些特定的政策，如果政府並不能完全確定公眾會有怎麼樣的反應，也不願意貿然實施，或是希望讓公眾具有一定的心理準備和預期，新加坡政府往往會借助媒體的公共傳播功能，進行「試探性」的傳播，以檢視公眾的反應。同時，由於「放風者」為政府部門的首長——部長或政務部長，以「正在探討可能性」的方式對媒體介紹，將初步的政策意向和構思方向通過公共傳媒平台推向社會公眾。媒體提供的政策參與手段可以讓決策者及時瞭解公眾就此課題的利益要求，掌握社會不同群體對於政策滿意或不滿的癥結所在，因此在媒體報道之後，政府可以借此收集輿論和民間的反應，在此基礎上或調整尚未公佈的政策細節，或堅定發佈政策的信心，甚至如果遭遇強烈反彈而這些反彈意見有其合理性，政府同樣可以改弦更張，甚至收回成議，試探的作用正在於此，進可攻、退可守，並且不會產生不必要的政治代價。

民意的收集包括基層組織收集、政府部門與民眾直接對話以及通過不同的媒介平台等。作為公民，由於背景、收入、教育程度、價值觀念、利益趨向等方面的差異，在特定政策議題上，很容易出現以個體為依歸、分散而模糊甚至情緒化的表達，通過基層組織或直接對話的途徑收集的民眾意見，就可以達到讓政府部門充分瞭解民間存在的各種各樣的意見甚至極端觀點的目的。通過公共媒體平台收集的民意更為重要，主要在於媒體內部的編輯生產機制，能夠有效地將各種不同的個體意見進行綜合與歸納，並結合媒體自身對社會現象的認知，判斷其中的代表性和普遍性，刪除偏激成分，將收集到的個體民意轉化成為一種帶有一定代表價值的觀念或說法，繼而形成對決策者的某種政策要求。

在新加坡政府的觀念中，公共部門的治理就是「政府和社會中的其他利益相關者一起，運用其權力和影響力去提升社會的公共福利和國家長遠利益的方式」。由於國土面積狹小、自然資源匱乏、人口規模有限，新加坡的現實國情決定了公共部門的治理策略，即通過政府主導治理以實現經濟的發展。

只要與新加坡的長遠發展目標相符合，無論來自何種制度，不管是殖民政府遺留下來或是其他國家正在實施的，新加坡政府都會加以採用，高度理性、去意識形態、注重實用，這就是新加坡的公共治理原則。選擇或放棄某種解決方案的判斷標準就是看是否符合新加坡長遠戰略目標，哪怕在當時並非屬於政治上最有利或是公眾接受度最高的，新加坡政府都會堅持去做。當然，在這樣的情況下，就提高了公共政策的傳播與溝通的難度。

1965年新加坡獨立後成長起來的新一代新加坡人已經和上一代的期待值相距甚遠，對信息、對權威、對政府與民眾的關係、表達空間、參與公共政策都有不一樣的方式，也因此對新加坡政府部門的政策制定過程、決策方式和發佈渠道提出了新的需求。由此而產生的需求，又將導致新加坡政府部門必須相應地調整和改變思維模式、治理方式和原則、政策制定及問題解決過程。

與早期政策決策過程相對更為直截了當、更為明晰也更為果斷相比，2000年之後，新加坡社會日益複雜的社會問題和經濟規劃需要對政策的選擇、判斷、決策以及產生的影響進行更為細緻和多重的評估。一方面是新加坡基於全球化以及國際化的城市國家定位，必須對外部環境、公共政策的影響做出複雜而艱巨的評判；另一方面是國內民情、社會組成、問題演變的複雜性日益增加，新加坡政府逐漸發現，單單依賴某一個政府部門，很難解決和妥善處理，因此需要跨部門、跨機構的綜合解決方案，從而進一步增加了公共政策制定和決策過程以及傳播過程的難度。

20世紀80年代是新加坡經濟起飛的年代，基本上是由政府部門和機構負責實施所有的經濟規劃、戰略決策和社會問題解決策略。但隨著經濟領域日益需要包含更多的利益相關者，比如工商界代表、工會領袖，政策制定者必須傾聽非政府內部的專業人士的意見，從而獲得更有效的政策。從經濟領域的政策延伸到政治和社會、文化領域，公共政策的制定者也必須包含更多的利益相關者，包括公民團體、非政府組織、意見領袖，否則很容易在公共輿論和政策的傳播過程中遭遇到意想不到的反響，造成被動局面。

新加坡早期民眾在嚴刑峻法、專注發展的社會發展軌道中，相對形成了順從、溫和、尊重權威，並認同行動黨政府以追求經濟發展為政策重心的國民性格，隨著教育水平的不斷提高、社會意識的不斷增強、權利概念的不斷深化、富裕程度的不斷上升，民眾期望有更高程度的政治開放和社會開明。對於「經濟發展是硬道理」，民眾發現經濟發展並不是解決所有問題的靈丹妙藥，並開始更多地質疑是否有必要為經濟增長犧牲公平以及對弱勢群體的照顧。在這種變化面前，公共政策的合理性、有效性、公平性都會受到民眾的檢驗與質疑，繼而為政府部門的公共政策傳播帶來挑戰。

新加坡政府歷來以務實主義、實用主義聞名，而不是建立在意識形態層面的考量，因此最為注重政策的有效性及其實施後的效果。由於並非基於意識形態基礎而制定政策，政治領導人的注意力得以集中於國家治理課題，並可以不必完全受短期政治影響去制定長遠政策，規劃長遠利益。長期執政的現實和未來可能繼續執政的預期，有助於行動黨政府繼續在理性的基礎上進行決策的政治判斷，而與執政黨平行的公共服務系統也沒有因為執政黨和政治人物更換而需要調整適應的壓力，同樣可以從長遠的角度、以理性的基礎而非純粹政治性的基礎去考慮問題。當然，政治影響尤其是以選舉制度為基礎的政府運作，還是會使公共部門和公務員在執行政策的過程中具有政治影響的意識。不過，在新加坡，公共服務系統仍然能夠做到不以政治考慮為絕對基礎進行運作和履行職能。

因此，在決策過程中不需要或沒有被意識形態所制約，這對新加坡政府部門來說，已經成為與其他一些國家相比時的一個特殊優勢。決策者或公共服務部門能夠採取理性的立場去評估所有的可能或備選方案，按照這些方案的價值來決定如何選擇。

公共政策在向民眾傳播和說明的過程中，民眾自然而然地會基於自身利益進行實際評估，並且在符合自身利益與否上做出對政府的支持或反對的判斷。與此同時，長期以來，對於新加坡公共政策基於理性和長遠考慮的認知，也使民眾在衡量、評估公共政策時，能夠理解相關政策的背景與用意，盡可能地從長遠角度來考慮和接受。這是新加坡公共政策在傳播時的有利說服因素。

政策制定和政策實施是實現治理的平台，再精心策劃、深思熟慮的政策，仍然需要在實施、落實和執行的階段加以檢驗，才能夠確保政府治理的有效實現。在這個過程中，公共政策如何傳播？以什麼方式或手段傳播？以什麼姿態發佈或說明政策？突出或強調政策的哪些要點？如何找準民眾的關注點？如何借助和發揮不同媒體傳播平台的特性與差異？這些需要考量的因素將直接或間接地影響民眾對公共政策的接受和理解程度、反對或支持的聲量大小，從而決定公共政策能否有效地實現，並轉化為對政府的理解與支持。

第四節 「政策營銷」的制度建設：新聞官制度

一、新聞官負責「政策營銷」

政策從醞釀、形成到議程確立、發佈實施，其中大致包括兩種途徑：一是經由政府職能部門的組織體系，也就是公共服務系統的公務員對社會議題和相關信息進行獨立性的分析與處理，繼而提出政策的具體方案，決策主要在政府內部進行；二是公眾充分參與，通過媒體、公共輿論平台或公開對話等方式，吸納公眾意見以輔助政府制定政策。根據不同的需要，政府部門可能兩種途徑結合進行，並有所側重。

無論採用何種途徑，公共政策都需要最終和民眾見面，並爭取最大程度的認可與支持。如何說明、表達政策？採用何種策略？時機如何把握？如何向政治人物提出合適的建議和平台？就需要從機制上和制度上，由專業團隊進行設計與構思，並以有效的方式不斷接觸社會和民意，以最恰當的策略傳播公共政策。

新加坡政府推出的是整體政府（Whole of Government, WOG）公共傳播的理念。每一個政府部門無法單獨存在，公眾視角里的每一個政府部門都體現新加坡政府整體的施政表現，因此，從公共政策的傳播角度，也必須建立一個整體的概念。

主導公共傳播的是新加坡通訊及新聞部（Ministry of Communi-cations and Information）。該部在論述自身在公共傳播中的角色時說：「隨著公眾教育程度不斷提高，對全球視角接觸越來越多，公眾對政府的期待值也在提高。越來越多的人希望在政策的制定中有更大的發言權。他們有不同的利益，我們再也不能按照單一的『公眾民意』來思考政策，因為存在不同的『公眾』。對於政府溝通者的挑戰是有效地接觸到不同的目標受眾，並設法接近這些多元化的思想。」

「由於跨部門的議題將越來越多，從事公眾溝通的公務員必須借助傳統和社交媒體，採取綜合的、多機構以及多管齊下的方式。通訊及新聞部在打造『整體政府』溝通方面扮演重要的角色。這意味著我們必須能夠解釋問題，形成意見，為給新加坡和新加坡人民帶來利益的方案爭取支持。這也意味著需要加大公眾溝通的努力，解釋政策決定背後的理由和局限。期望的結果是建立一個有凝聚力、有連接力和強大的新加坡，讓民眾願意走到一起，打造共同的目標」。

在協助政府部門推廣公共政策的組織架構中，新加坡政府設立了一個特殊職位——新聞官（Information Officer），隸屬通訊及新聞部，除了在通訊及新聞部這一「中央傳播神經中樞」內擔任職務外，也將被委派到不同的政府部門。

新聞官的資質通常都要與傳播專業有關，畢業自傳播專業或政治科學專業的大學畢業生比較受歡迎，從其他職位轉行者則需要至少有5年在公關、媒體關係、廣播、營銷或新聞方面的工作經驗。個人才能方面，新聞官也要具有以下能力：

「具有較強的文字與口頭溝通能力，要以人為本，有能力培養人際關係和網絡；政治上敏銳，處理複雜問題時能夠看到全景，對時事、政治、社會問題和新媒體有濃厚的興趣，解決問題時能夠樂於採取創意途徑，制定和發展策略，讓政府政策能夠與公眾以及更廣的全球社會進行有效溝通。參與公眾咨詢，以瞭解基層民意，公眾看法和印象、觀點。培養與本地和外國媒體記者的網絡與關係。與本地和外國媒體密切聯繫，讓他們隨時瞭解政府的最新政策和決定。制定並實施建國戰略，當國家遭遇危機時將所有新加坡人團結在一起。通過多種渠道、出版物和網絡平台，提升外國輿論對新加坡作為文化與商業的全球化城市的印象。」

根據2014年3月新加坡通訊及新聞部招聘新聞官的廣告，對新聞官的角色和任務具體定位如下：「新加坡政府的信息服務是富有挑戰性的職業，作為政府的專業溝通人士，新聞官的角色是協助政府在越來越具挑戰性的傳播環境中將政策傳達給公眾。作為信息服務的一分子，新聞官將參與一系列的公共傳播工作，包括戰略溝通、制訂和執行整體政府層面的傳播計劃，以及媒體管理和公眾咨詢。新聞官也將參與制定電子化公共參與政策，充分利用新技術以更好地接觸公眾。」

「新聞官一旦求職成功，將服務於通訊及新聞部或被調派到其他政府機關的傳播部門工作。」

那麼，申請成為新聞官，需要具備什麼樣的條件？

招聘廣告中如此要求：「大學學位，最好是政治科學、傳播學或相關領域；至少在公共關係、傳播或新聞及相關領域具有兩年的工作經驗；具有高度的社會與政治敏感度，較強的人際交往與寫作能力以及領導能力；有能力應付多重任務及良好的項目管理能力；對公共傳播、新媒體以及時事抱有強烈的興趣；熟練掌握新媒體工具、平台和趨勢將獲優先考慮。」

除了公開招聘之外，為了吸引人才，新加坡新聞、通訊及藝術部（當時的名稱）2008年開始首次頒發新聞官獎學金，當年共有6人獲得，體現出新加坡政府愈加重視新聞管理，著手為新聞官這個領域擴大人才庫，並建造一個穩定的輸入管道。新聞官獎學金得主可以在新加坡本地大學或美國、英國、澳大利亞以及中國的頂尖大學留學。學業結束後，本地獎學金得主需要服務4年，在中國大學留學者則須服務5年，在美、英、澳三國留學者則須服務6年。新加坡公民或準備申請公民權的永久居民都可以申請。

在開始頒發獎學金的2008年，新聞官總數達到105名，其中有34人在16個其他政府部門從事公關工作，包括參與傳播管理，為主要的國內事務進行宣傳，以及在政策制定前後與公眾溝通等。其他政府部門對於新聞官的需求量也在不斷增加，在與民眾溝通時，新聞官的角色越來越重要，以便能用更好的方式向公眾解釋政府所做的事情。

年輕的新聞官一般首先在通訊及新聞部工作，接受正式的專業培訓和在職培訓，並在部裡的不同部門和機構輪換體驗，或者在其他政府部門機構的傳播部工作。經驗豐富的新聞官則有機會被派到這些政府機構負責傳播的部門，或是擔任部長的新聞秘書。

二、「整體政府」的傳播策略

除了新聞官作為政府內部負責溝通傳播的專業人士，公務員在制定政策時就已經需要直接瞭解民情，才可以準確而富有針對性地制定政策，否則所謂的公共政策將成為無本之木，或者華而不實，或者脫離現實，甚至激起反彈。接觸民意、瞭解社會的方式有許多種，其中一個重要的渠道就是媒體，公務員要善於通過媒體瞭解傳播規律，才能夠在政策的吸納、思考、制定、實施的不同環節中將傳播的功能發揮到充分的水平。

作為主導傳播、協助制定政府傳播策略的通訊及新聞部，該部部長雅國2011年就在國會裡宣佈，政府認為社交媒體是個直接與公眾及利益組織溝通的寶貴平台，需要提高公務員對社交媒體的認識及運用能力，加強政府與國人的溝通。除了投入資源來增強公務員使用社交媒體的能力，該部也將不同政府部門的社交媒體使用者組織起來，以在公共部門分享如何善用互聯網和社交媒體。因為新一代的新加坡人教育程度提高，更勇於發言，新加坡的年輕人喜歡使用社交媒體，希望呈現多元觀點，新加坡政府必須與時俱進，溝通方式及風格都需改變。新聞通訊及藝術部將以「整體政府」的方式來使用不同平台加強與公眾的溝通，並在制定新政策時廣納民意。

目前，許多新加坡的政府部門已在廣泛使用社交媒體，如臉譜（Facebook）、推特（Twitter）、博客及YouTube等。截至2012年年底，新加坡政府各部門設立了229個Facebook頁面、92個YouTube頻道、86個Twitter賬戶、20個博客，以及59個手機應用。開設的數量已經不少，但溝通的素質、效果要比所使用的平台多寡更為重要。社交媒體不僅是為了讓用戶擁有可輕易獲取的即時內容及資訊，還包括它的社交功能，可以進行雙向溝通，政府不同部門得以獲得直接的民意反饋。

為了讓更多新加坡人知道政府在使用哪些社交媒體，吸引更多人加入，通訊及新聞部還推出政府的社交媒體指南，方便新加坡民眾查詢想要聯繫的政府機構。

三、新聞秘書協調高層傳播策略

除分佈在各個政府部門的新聞官之外，新加坡重要的政治職務擔任者，包括總理、副總理和各部的部長，都有專人擔任新聞秘書的工作。

那麼，新聞秘書的職責是什麼？

與一些西方國家領導人的新聞秘書職責類似，他首先是媒體與政治職務擔任者打交道的首要渠道，扮演媒體專訪聯繫、安排、內容協調、溝通的角色。

他同時也是發言人，對外發言、對媒體的正式詢問做出回應，代表部長、副總理、總理向媒體發佈對某一課題或政策的立場。比如對一些引起熱議的社會議題的看法，必要時新聞秘書會向媒體發佈聲明。比如領導人出國訪問，會談結束之後，新聞秘書也會負責向外界提供官方版本的會談介紹。

同時，新聞秘書也會參與部分政策的制定與討論，並從傳播的角度提供意見，如何將決策信息和政策準確而有效地傳達給媒體和公眾。他們將向官員提出處理媒體關係方面的建議，並預測媒體對公共政策的可能反應及提出對策。另一方面，對一些需要領導人對外公開演講、致辭的文稿，新聞秘書也負責監督、協調、執筆或指導演講稿的撰寫，最終確保領導人的演講既準確表達政策觀點，同時又能夠滿足有效傳播的要素。對一些重要的字眼，如可能引起公眾的疑惑、誤解或情緒，進行仔細推敲、斟酌，同樣是新聞秘書重要的工作。

除對上承擔顧問、咨詢、執筆等工作外，新聞秘書還要負責組織部門內部的交流與信息溝通，並負責同部門的新聞發佈相關工作，評估公共政策傳播效果及優點、不足之處，定期進行新聞摘編和輿情分析，為上司提供外界的輿論及可能影響。此外，由於新加坡是一級政府，各部門的決策將產生聯動效應，直接影響全國其他領域，各部門之間的政策協調就顯得格外重要。在國會會議、每年一度的財政預算案公佈、總理國慶群眾大會演講等一些重大事項之後，往往各部門都將進行相關的政策調整或改變的宣佈，這時，各部門就需要就信息發佈、政策公佈的順序和時間進行協調，避免過度集中而撞車，影響政策的傳播效果。比如，新加坡總理每年都會在8月的國慶月舉行群眾大會演講，這是新加坡最重要的年度政治演講（本書在後面的章節將詳細介紹），闡述總理對國家政策、社會走向、民間議題等方方面面的看法，之後各相關部門就會逐一針對政策調整進行宣佈。因此尤其需要事先協調，避免新聞衝突，大家爭著「搶頭條」，反而削弱了政策的傳播效果。

為進一步提升公共政策的傳播效果，新加坡政府還專門在2013年設立了首席公共溝通司長的新職，負責領導約180名遍佈政府部門和法定機構的信息服務官，加強政府的公共溝通網絡。職責包括協調公共傳播、開發新能力，為各階層的公眾量身定制不同的信息呈現方式。首席公共溝通司長及團隊還需要協助政府延伸網上的觸角，讓政府的視頻和錄音片段可以在互聯網廣泛流傳。

作為領導人的新聞秘書，要具備什麼樣的素質？

吳作棟擔任新加坡總理期間，王景榮曾擔任他的新聞秘書。王景榮在離職就任東盟（亞細安）秘書長之時，接受《聯合早報》專訪，這份報道這麼介紹王景榮：「在傳媒圈子裡，只要提起吳作棟總理的新聞秘書王景榮，認識他的記者臉上都會泛起笑容。他是極具親和力的新聞秘書，吳總理出席的場合，他總會在總理抵達前十分鐘到場。只要是他見過面的記者，都能叫得出他們的名字。有記者形容他就像是一隻『可愛的巨型玩具熊』。」

隨同吳作棟出國訪問期間，作為新聞秘書的王景榮會通知協調記者的採訪安排，「若有空檔，他也喜歡和記者聊天，用他生動的語言，『有限度』地讓記者分享一些有趣的『內幕』消息，讓記者緊繃的神經鬆弛不少」。

王景榮在擔任吳作棟總理的新聞秘書之前是外交部的高級外交官，先後在新加坡駐沙特阿拉伯、馬來西亞、美國和印度的大使館或最高專員公署任職，也擔任過大使。他也曾擔任新加坡外交部長的新聞秘書兼外交部發言人。

根據這份專訪介紹的信息，王景榮從1998年起擔任吳作棟的新聞秘書。在處理關於吳作棟的傳播事務時，王景榮採取傳統和保守的作風。「他是一國總理，即使他不挑剔，我們也應該把事情做到最好。總理是一位很願意通融別人的人，即使再忙，也會盡量接受別人的邀請。有時我們得找理由幫他挪後一些活動。」

一些新聞官喜歡操縱政治人物的言談舉止，以圖塑造更完美的公眾形象，王景榮對此卻有不同的看法。「我們希望讓總理表達出他的真性情，所以不會安排他做一些不符合他性格的舉動。」

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第二章 輿論關係：媒體組織與傳播架構

「新加坡報章不能因為其他國家的新聞機構採納了對抗性的角色而這樣做。這不等於說我要新加坡報章成為政府的喉舌。」「你們對新加坡人的最佳服務，就是準確地報道、清楚地分析，以及從新加坡人的角度、為新加坡人明智地詮釋事件與事態的發展；澄清問題，清楚地說明各項選擇，因為在這個複雜的世界裡，每一個解決方案都要付出代價。」

——新加坡時任總理吳作棟談報紙與政府關係，1995年。

第一節 新加坡媒體發展狀況

一、新加坡媒體業的基本狀況

根據新加坡媒體發展局的分類，新加坡媒體行業包括7個領域，分別為：動畫、廣播、電影、遊戲、互動數碼媒體、音樂，以及出版。到2011年，媒體行業從業人員為74，100人。其中出版業超過650個機構，出版包括書籍、雜誌、報紙等。

但是，從事新聞傳播、媒體經營業務的主要集中在兩大新聞傳播集團，分別是新加坡報業控股有限公司（簡稱新加坡報業控股，Singapore Press Holdings）和新加坡傳媒集團（簡稱新傳媒）。

在第一級股市上市的新加坡報業控股成立於1984年，是東南亞頂尖的媒體機構，以英文、華文、馬來文、泰米爾文四種官方語言在新加坡出版19份報章，其中9份為日報。享譽區域的英文《海峽時報》和華文《聯合早報》是最主要的兩份旗艦報紙。新加坡平均每天有305萬人，或76%的15歲以上人口閱讀報業控股旗下的新聞刊物。報業控股也在新加坡和區域市場出版並發行超100份不同類型的雜誌期刊，內容從日常生活到科技訊息，涵蓋廣泛，滿足不同類別讀者的口味。

除了印刷出版業務，報業控股旗下報章的新聞網站平均每個月的頁面瀏覽量超過4億，獨立瀏覽訪客超過2000萬。除了聯合早報網、海峽時報網等報紙的新聞網站之外，報業控股網絡業務還包括綜合門戶亞洲網，提供線上產品、服務和求職信息的網絡平台「ST701」搜索引擎、分別提供求職、房產、汽車交易和分類廣告新聞的網站STJobs、STProperty、STCars和STClassifieds。以及社交媒體網站「Stomp」、雙語新聞和互動網站「omy」及提供免費互動網絡電視服務及隨需錄像服務的RazorTV等。

廣播電視方面，報業控股擁有新傳媒電視公司20%股權，經營新加坡免費電視第5、8和優頻道。報業控股在新傳媒出版也擁有40%的股權，出版新加坡免費英文報《今日報》。此外，報業控股擁有自己的中文電台UFM 100.3和兩家英文電台Kiss 92、HOT FM 91.3。

新傳媒集團的業務同樣多元化，遍及電視、廣播、報紙、雜誌、電影、數碼和戶外媒體，也是全面的媒體平台。

從1936年開始的廣播業務，到1963年首次播放電視節目，以及現今的跨媒體經營平台，新傳媒目前擁有超過50種橫跨四種主要語言：英語、華語、馬來語和泰米爾語的品牌及產品。

新傳媒的數碼經營除了網上電視點播與高清電視，還有網上分類廣告以及互動電視服務。新傳媒在亞洲區域也會通過聯合攝制娛樂節目及電影、雜誌發行等，將觸角伸展到國外。英語新聞台、亞洲新聞台，目前也已經在多個國家落地，成為新加坡聲音的窗口之一。

新傳媒共有7個電視頻道，分別為8頻道、優頻道、5頻道、朝陽頻道（Suria）、春天頻道（Vasantham）、亞洲新聞台和奧多頻道（OKTO）。其中8頻道、5頻道、朝陽頻道和春天頻道為高清播出，亞洲新聞台、優頻道和奧多頻道將在2016年之前提升到高清。

這7個頻道的設立，充分體現了新加坡多元社會和族群的特徵，服務不同的族群和觀眾。

8頻道是全天候播放新聞與娛樂節目的華語頻道，以本地製作與海外節目吸引觀眾。在新加坡電視頻道中，8頻道是最多人觀賞的頻道。另一個華語電視優頻道主要定位為迎合專業人士和網絡時代年輕人的需求，提供具有創意的本地製作以及本區域最受歡迎的節目。

5頻道是英語頻道，播放適合全家觀賞的娛樂及生活時尚節目，包括海外得獎作品及電影。

亞洲新聞台是新加坡唯一具有區域影響力的電視新聞頻道，為英語觀眾提供最新的世界動態、新聞與時事節目。

奧多頻道是為兒童、青少年與喜愛紀錄片、藝術以及生活時尚節目的人士而設的頻道。除了播放兒童節目和年輕一代所喜愛的節目外，奧多頻道也滿足本地藝術愛好者的需要，播放藝術節目。除此之外，觀眾自己錄製的短片也能通過該頻道播出。

朝陽頻道是馬來語電視頻道，主要為新加坡馬來族群服務，所選播的節目充分體現了新加坡馬來族群的生活。

春天頻道是以播放泰米爾語和寶萊塢電影為主的頻道，服務新加坡印度族群。

新傳媒擁有13家電台，包括新聞、資訊以及生活、音樂等，同樣包括英語、華語、馬來語和泰米爾語四種語言。

新傳媒也出版英文《今日報》和多份期刊。《今日報》為綜合性日報，走免費報模式，免費派發給公眾，以對熱門課題的評論見長。

不難發現，新加坡電視和電台頻道的設置，除了滿足不同族群的文化需求之外，也能夠在必要的時候，既以共同語言英語平台向所有民眾發佈和傳播政策，也以各族群習慣的語言媒體介紹和傳播公共政策，並能夠通過不同的側重點，突出不同族群關注的課題和政策的層面。

新加坡的媒體對新加坡公眾具有深厚的影響力，因此是重要的政策傳播平台。根據2013年11月尼爾森（Nielsen）媒體調查公司公佈的調查報告，英文《海峽時報》是最受歡迎的新加坡報章，以33.6%的滲透率居冠，雖然報章的滲透率下滑，但其電子報的滲透率卻有所增長，協助穩定了該報的整體滲透率。這份報告是尼爾森媒體調查公司從2012年7月至2013年6月訪問4073名滿15歲的新加坡公民或永久居民，按年齡、性別和種族分佈以代表409萬人，從而總結出的媒體使用報告。

《聯合早報》與英文免費報《今日報》兩者結合紙媒以及電子版的滲透率極為接近，《聯合早報》的滲透率為14.4%，讀者人數達591，000人；《今日報》的滲透率則為14.3%，讀者人數585，000人。

新加坡報業控股旗下的兩份晚間華文報《新明日報》和《聯合晚報》，滲透率相對保持平穩，分別在11.4%和9.6%。另外一份雙語報《我報》的滲透率為6.4%。

娛樂雜誌方面，《i週刊》和《優1周》繼續佔有最大市場，滲透率分別為4.4%和3.6%。

網絡使用方面，新加坡的每日網絡使用率達70%，每月網絡使用率也達74.2%。

每天收看電視的新加坡人佔全國人口的70.8%。8頻道繼續以43.7%居冠；優頻道以22.8%排名第二；5頻道和亞洲新聞台的滲透率維持在22.4%和17.2%。不過，這些頻道的滲透率都呈現下跌趨勢。

電台的收聽率保持穩定，華語電台之冠由YES 93.3頻道蟬聯，Love 97.2頻道和95.8城市頻道緊跟其後，排在之後的是100.3頻道和88.3頻道。

二、傳統媒體與新媒體各有千秋

網絡平台成為人們獲取信息的主要平台，已經是全球性的現象。

根據新加坡媒體發展局2014年年初公佈的《媒體消費者體驗調查報告》（Media Consumer Experience Study），新加坡人通過網絡來獲取新聞的比值，從2012年的22%增至2013年的66%。這項調查也公佈了另一個令傳統媒體頗感欣慰的數據：通過報紙來獲取新加坡本地新聞的人，從2011年的73%增至2013年的85%。

而且，新加坡人對當地的媒體服務整體上感到滿意。就媒體內容素質而言，新加坡人最滿意的是星和（StarHub）付費電視節目和新加坡本地報章的內容。在與新加坡本地相關新聞的信息來源方面，免付費電視和當地報章仍是新加坡人的首選。

2013年9月，市場調查機構尼爾森（Nielsen）發佈的另一項調查則顯示，傳統媒體仍然是消費者最為信賴的廣告媒介之一，66%的新加坡讀者相信報紙廣告，62%信任雜誌廣告，而這兩種傳統平台的全球平均信賴度分別為61%和60%。

這是一個令世界很多城市或地區的媒體都感到羨慕的調查結果。一方面，傳統媒體尤其是報紙，仍然是當地居民獲取信息的首選，另一方面則是報章等傳統媒體提供的內容獲得讀者的認可，享有較高的滿意度。這顯示了在全球來源開放性信息競爭的條件之下，傳統媒體對於新加坡人接收和傳播信息的價值，以及其內容製作的質量。這也使得傳統媒體繼續成為公共政策傳播和溝通的重要平台。

為確保調查的公正和客觀，新加坡媒體發展局《媒體消費者體驗調查報告》委任的是獨立咨詢公司，用了兩個多月的時間，面對面訪問，向1742名15歲以上的媒體用戶瞭解他們對不同媒體平台的滿意程度，調查範圍包括內容素質、內容選擇、接收清晰度和服務的可靠程度。調查的每道問題有7個答案選項，從不滿意（0分）至非常滿意（100分），結果顯示，新加坡人的整體滿意度指數達到76.1%。

新加坡傳統媒體仍然能夠獲得相當高的滿意指數，顯示其擁有較高的可信度，與網絡新聞的即時性相比，傳統媒體勝在更全面和具有宏觀性，而這一點對於公共政策的傳播來說，尤為重要。因為公共政策得以被有效接受，需要全面、宏觀的平台，讓民眾心平氣和地瞭解全貌，傳統媒體可以充分地做到這一點，而不是網絡即時新聞所容易產生的片面、武斷的判斷，繼而製造對公共政策傳播和實施意想不到的場面和反應。

第二節 新加坡媒體與政府的關係

一、媒體與政府關係背後的社會特性

要考察新加坡媒體與政府的關係、媒體對特定課題的報道方式，不能離開新加坡的歷史發展、政治制度以及社會構成。

從歷史的角度看，新加坡經歷過殖民地、民選政府、自治政府才實現獨立，在不同的政治形態下，政府與媒體之間有著不同的關係。在殖民地時代，政府與報章之間的關係惡劣，對抗是常態。因為不同語言的報章並沒有建立起新加坡的國家意識，而是以各自族群的祖國作為效忠對象。

比如，1923年8月，新加坡華人社群領袖陳嘉庚創辦《南洋商報》。當時，陳嘉庚的業務突飛猛進，所屬工廠可以印刷各類產品的標頭紙、包裝盒等，而辦報紙可以節省促銷產品的廣告費，所以一舉兩得。1929年，另一位華人社群領袖胡文虎創辦《星洲日報》，這兩份報紙都吸引了不少從中國南下的知識分子加入，成為中堅力量，並且以中國作為效忠的對象，當時有關中國新聞的版面取名為「祖國要聞」。

新加坡華文報的歷史是新加坡移民和教育史的折射。華文教育、宗鄉會館、華文報歷來被視為海外華人社會的三大支柱。早期許多華人漂洋過海到南洋，但是英殖民地政府並沒有照顧他們的利益或是為他們的子女提供教育。重視教育是華人社會的傳統，當時不少華人社群領袖傾力創辦華人學校，並從中國聘請教師來任教。華文報紙也應運而生，並且同華人社群一起成長。這也使得華文報、華文教育形成共生關係，並在殖民地時代保持獨立的風格，也沒有為政府傳播政策的責任或義務。

其他語言的報章也是類似的情況，服務於彼此的社群。因為國家意識尚未形成，所以各語言報章自然而然地多以所屬族群利益為重，或以原籍國為效忠對象。報紙也是一門生意，業主的商業利益高於國家或社會利益。對於新加坡主體來說，當時也沒有限制外資進入新加坡媒體領域，那些短暫居住的外國僑民都可以直接或間接地控制或影響新加坡報章，殖民政府也不以為忤。直到後期才逐漸引入相關法律，包括在1948年時推出《印刷館法令》（Printing Presses Ordinance）賦予政府可以隨時撤銷報章出版准證的權力，但基本上對報紙內部的運營還是採取不干預的態度。

人民行動黨執政之後，經過多年的政權鞏固和建國的努力，需要改變對媒體的管理，以便其符合自身對國家建構的目標。因此採取了一系列的行動，對媒體加以規範。1971年5月2日，新加坡內政部以「頌揚共產主義，操弄種族議題和在語言文化上激發沙文主義情緒」的罪名，在內部安全法令之下逮捕包括總編輯、社論主筆在內的《南洋商報》四名重要人物。兩星期後，英文報章《東方太陽報》（Eastern Sun）被關閉。5月28日，另一家英文報《新加坡先驅報》（Singapore Herald）也同樣被關閉。

經過這番整肅之後，新加坡政府開始在20世紀70到80年代進行大規模的法律制定和報業公司整合，以管制媒體，並改變一些惡性競爭的局面。最重要的媒體管製法令《報章與印刷館法令》（Newspaper and Printing Presses Act）在1975年1月1日生效，所有報章出版公司在法令規定下改為公共公司，不再像以前一樣由家族持有。《報章與印刷館法令》是目前管制新加坡報章控制權和業務的最重要法律，對報館的股份結構、管理層、出版及發行等做出了種種明確的規定。

二、政府通過法律管制媒體

廣播和互聯網管理方面，新加坡是推廣互聯網最早和互聯網普及率最高的國家之一。從互聯網運作伊始，新加坡就制定了相應的法律管理制度，並由專門機構監管互聯網行業。1985年，新加坡通過《廣播機構法》（Broadcasting Corporation Act）和《廣播電視法》（Broadcasting and Television Act），1994年以《廣播局法令》（Broadcasting Authority Act）取而代之，1996年再次修訂，發佈《廣播法》（Broadcasting Act），並在同年頒布《互聯網操作規則》。互聯網是屬於廣播法令管制下的服務，《廣播法》規定了互聯網管理的主體範圍和分類許可制度，《互聯網操作規則》則明確規定互聯網服務提供者和內容提供商應承擔的內容審查或配合政府要求的責任。這兩部法規是新加坡互聯網管理的基礎性法規。根據法規，威脅公共安全和國家防務、煽動和誤導部分或全體公眾、影響種族和宗教和諧以及宣揚色情暴力等內容，在法令管轄下的網站都禁止播發。

互聯網業務最早由新加坡廣播管理局管理，2003年1月，新加坡廣播管理局、電影與出版物管理局和新加坡電影委員會合併成為新加坡媒體發展局。從此，新加坡媒體發展局替代新加坡廣播管理局，成為互聯網的主管機構。

從《報章與印刷館法令》制定的細化內則，可以清楚地瞭解新加坡政府對媒體的管制方式，以及基於相關法律法規基礎之上建立起的政府與媒體關係。

比如，法令規定，報紙必須有負責主管新聞領域的部長發出的准證才能出版，准證必須每年更新。報紙的總編輯人選必須獲得新聞、通訊及藝術部長批准，報章出版公司的董事必須是新加坡公民。

對於報章出版公司的股份也有明確的規定，即分為兩類：管理股和普通股。管理股占總股份的百分之一，只能發給那些獲得部長批准的新加坡公民或機構，在有關委任或開除任何董事或報館職員的投票表決中，每份管理股擁有200票的表決權。法令對於股權有可能被個人機構控制的情況也做了明確規定：任何人或機構不得擁有公司超過5%的股權。任何人或機構也都不能成為公司的「12%控制者」（12%controller），比如與有親屬關係或合夥關係的人共同擁有12%以上的股權；甚至「間接控制者」（indirect controller）也不允許超過12%的股權，間接控制者的定義是：任何人（公司董事及管理股東除外），無論是單獨或與他人合夥，無論是否擁有股權或投票權，能夠使公司董事根據其指示或期望行事，或能夠決定報館政策。

《報章與印刷館法令》也規定任何人都不能在獲得或更新報紙出版准證後，在沒有事先得到主管新聞的部長批准下，為報紙接受外來資金，包括居住在新加坡的非公民的資金。

制定新法律管制報章之後，新加坡政府就開始推動對報業公司進行大整合。1983年，《南洋商報》與《星洲日報》合併，《聯合早報》誕生。1984年，華文報與英文報公司合併，成立新加坡報業控股集團，也就是目前新加坡唯一的報業集團，出版四種語言的報章。

新加坡政府對媒體的管理，除了《報章與印刷館法令》《廣播法》等明文規定的法律條文之外，政府與媒體之間還有並非明文規定的「遊戲規則」和一些界限，擔任新加坡最大華文報章《聯合早報》總編輯18年的林任君曾撰文分析，這些「遊戲規則」包括報章可以享有新聞自由必須受到社會責任的約束；報章必須清楚自身的角色是營造共識、促進發展，而不是挑起對抗，破壞穩定；報章可以批評政府，但必須給予政府「答覆權」。

媒體需要遵守的不准逾越的「界限」，包括不准玩弄種族、語文、宗教等敏感課題，不得挑起這方面的矛盾和衝突。在報道軍事、外交等課題時必須照顧國家的利益及立場等。

但是，與很多國家不同的是，新加坡政府並不對媒體採取事先的新聞檢查，政府不檢查報章內容，不阻止報章刊登負面新聞或言論。媒體在報道相關政策時，就按照法律和規則的框架進行。報章積極支持政府的政策，但也認真反映民意，並提供建設性的批評。

媒體不與政府對抗，不挑戰政府的權威，但也不做執政黨的喉舌。

新加坡政府與媒體關係架構下最為重要的是，「監督」政府不是媒體的任務。政府是民選政府，官員瀆職、腐敗等應由獨立的司法、反貪部門執行，依法進行，媒體不以「監督」政府作為第四權的天職並享有超越法律的權利。媒體不能超越或代行司法功能，進行輿論審判，並進而侵犯當事人的合法權益或隱私。

因為，除了媒體不以日夜監督政府為職責外，外部社會已有的各種法律，能夠同樣直接或間接地約束媒體行為，比如《誹謗法令》《煽動法令》《內部安全法令》《官方機密法令》等，這些規範社會行為規則的法律與專門針對媒體的法律法規結合在一起，就對新加坡的媒體作業、內容生產、內容傳播產生相對應的影響，進而規範和約束媒體的行為。

三、媒體與政府良性互動：負責任的新聞自由

整體來說，新加坡媒體與政府一直保持著比較良好的關係。之所以能夠形成如此的現狀，包括多方面的原因，法律約束媒體的作業和生產，也同樣約束政府官員，每一個人在法律面前都是平等的，媒體沒有特權，政府高官和公務員同樣沒有。新聞從業員除了具有高度的新聞專業和自律精神，同樣必須符合相關法律在新加坡建立起的整體規範的要求。

因此，很多國家的媒體必須扮演監督、批判的角色，一方面是因為媒體的定位，另一方面很大的原因是當地政府往往存有弊端，社會更依賴媒體站在政府的對立面進行監督。而新加坡的政府在廉潔、高效、公正等方面有口皆碑，具有很高的信譽，也因此在新加坡民眾之間建立起公信力。政治領袖對問題開誠佈公、充分與民眾溝通，而新加坡社會整體上的法律制度、行政系統和司法過程高度透明，有效地實現對社會每一個環節的依法管理。

與此同時，新加坡的政府領導人尊重和信任報章的領導人，彼此之間保持著良好的工作關係。政府各級官員不時向報人吹風，提供新聞事件的背景和解釋政策動機及要點等。總體來說，新加坡報章的領導與政府對許多重大的問題取得高度的共識。

在法律條文規範、媒體集團經營、政府媒體關係等因素的影響下，新加坡形成了與西方媒體為主的敵對新聞模式和東方一些國家的指令新聞模式都不一樣的新聞模式，新加坡報業控股華文報集團總編輯、《聯合早報》前總編輯林任君將其概括為「負責任的新聞自由」，一方面，新聞自由確保公共信息流通、準確、可靠、透明，既有利於經濟發展，也有助於提高公眾瞭解重大的國家社會課題，發揮社會公器的效用，獨立並積極地維護民主法治和公平正義。與此同時，媒體受到約束和規範，不會濫權渲染而製造社會敏感議題，繼而對整體社會利益造成損害，能夠提高社會凝聚力，促進國家的安定和社會的和諧。

由於採取了「負責任的新聞自由」的新聞模式，新加坡的媒體在與政府維持良好關係的同時，也在讀者心目中維持了很高的可信度。

1995年7月15日，新加坡時任總理吳作棟在慶祝新加坡最大的英文報紙《海峽時報》成立150週年晚宴上，發表了題為《新加坡報章——好政府和好社會良性循環的一部分》的演講。在場的出席者以新聞從業員為主。吳作棟在談報紙與政府關係時做了以下表述：「新加坡報章不能因為其他國家的新聞機構採納了對抗性的角色而這樣做。這不等於說我要新加坡報章成為政府的喉舌」；「你們對新加坡人的最佳服務，就是準確地報道，清楚地分析，以及從新加坡人的角度、為新加坡人明智地詮釋事件與事態的發展；澄清問題，清楚地說明各項選擇，因為在這個複雜的世界裡，每一個解決方案都要付出代價」；「報章的任務是促進共識，而不是挑起對抗；是促進建國，而不是損害社會組織」。

林任君則認為，今天新加坡的報人已經不只是消極地接受《報章與印刷館法令》《誹謗法》《官方機密法令》等法令、界限或規則而已，而是已經更進一步，和政府在許多重大的問題上取得高度的共識，積極和主動地採取與政府合作的態度，在提高社會凝聚力、協助政府達到政策目標，從而促進國家和人民的整體利益等方面發揮了巨大的作用，成為有利於新加坡經濟發展的一個重要的社會基礎設施。

四、高效溝通機制推動政策傳播

新加坡經過建國數十年的發展所形成的媒體與政府的關係，在雙方互動、政策傳播模式等方面已經形成了一套行之有效的操作路徑。

為了使媒體更清楚政府政策的規劃，確保媒體在傳播信息、解讀政策、分析影響時，能夠讓受眾也就是政府需要服務的對象——民眾——準確地瞭解政府的政策目的、效果，新加坡政府部門與媒體間建立了高效的溝通機制，頗具代表性的就是吹風會，由主管相關政策的高級官員向媒體通報情況，對政策加以說明。政府高層領導人，比如總理、副總理或內閣部長也經常通過聚餐、座談、對話等形式，與媒體高層、專線記者進行交流，介紹政府在一些政策議題或熱點課題上的立場與看法，甚至坦誠分享政策制定過程中存在的顧慮和特別考量。

這一通報、吹風或溝通機制，至少在兩個層面達到了良好的政策傳播效果。第一，媒體從高管、部門負責人到專線記者可以深入瞭解政府制定政策的出發點，避免在報道和解讀、評論政府政策的時候，以外行人或一知半解的角度切入，而這種片面的解讀和評論，一旦借助媒體的公共輿論平台放大，將會對政策實施和接受度造成負面效應。第二，從政府的角度來看，媒體除了履行公共意見代言渠道的角色之外，媒體人本身其實也是民意的組成部分。政府制定政策是否可能引起不同的聲音、不同的意見是否有其合理性、是否反映政策出現無法兼顧的缺陷等，政府部門都可以在與媒體進行吹風、溝通的過程中，獲得直接而特別的反饋，從而決定是否有必要對政策進行微調或相應的修正。

如果媒體人在通報或吹風的過程中，對某一課題窮追不捨，對某一課題疑惑不解，或是對某一課題不以為意，往往意味著民眾有可能有類似的反應，政府部門就需要思考政策推行過程中民眾的反應，從而制定相關的預案或應對機制。

政府部門與媒體建立有效的溝通機制，媒體可以減少對政府誤讀、誤判、誤分析的可能，政府則實現政策的有效傳播與表達，在信息的自由傳遞與生產過程中，媒體將政府政策的相關信息能夠盡可能完整地呈現在民眾面前，由民眾進行識別與判斷。政府也借此實現開放度和透明度。

新加坡總理李顯龍曾在2013年《聯合早報》舉辦的國是論壇上談及媒體在政策傳播方面的重要作用。他舉例說，《聯合早報》在政策傳播方面做得很好，每年的財政預算案和總理國慶群眾大會演講，《早報》必須在最快的時間把重點發言整理出來，翻譯、徵求各界人士的反應，然後在有限的版位空間解釋清楚，讓讀者瞭解政府新方針或新政策對他們的影響，讓他很佩服這些記者。「報道的方式重要，因為它可以影響讀者的看法，甚至左右群眾的反應，尤其是敏感問題或是容易情緒化的課題上，平衡的報道是維護新加坡社會和諧的重要部分。」

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第三章 柔性傳播力：政策傳播與接觸民眾

「新加坡人都喜歡參加幸運抽獎，如果讓定時繳納保健儲蓄的自雇者和散工都有機會參加抽獎、贏得獎品，每個人都會開心。我們不是要鼓吹賭博，但是以抽獎為獎勵，從中得到一些樂趣也無傷大雅。」

——為鼓勵自雇者和散工加入公積金儲蓄計劃，並繳納保健儲蓄以享有就業獎勵津貼，新加坡總理李顯龍宣佈政府將舉行「繳納保健儲蓄抽獎」。

第一節 政策制定：公務員扎根收集民情

一、細緻設計政策實施過程

如何讓一項照顧民生的政策獲得好的反應？如果是簡單地發放津貼、提供援助，是最直接的。但如果這一政策承載多項功能，既為普通民眾帶來實惠，又能夠協助社會整體提升生產力或競爭力，就一定需要細緻而有效的政策研究、制定、宣傳和執行、反饋的過程。像這樣的政策，往往細節可能比較複雜，民眾未必能夠充分瞭解。

為了推行政策，政府甚至不惜以「幸運抽獎」的方式作為鼓勵的手段，你能想像得到嗎？但以這樣的方式，恰恰能激起民眾的好奇心和參與感，對受到政策惠及的社會底層民眾來說，單純地講解政策未必能夠完全讓他們清楚來龍去脈和其中的關鍵要點，但是用一種能夠激發他們興趣的手段，往往會有意外的收穫。

以2006年新加坡對外公佈的就業獎勵花紅制度為例，就可以觀察到新加坡政府對於民生政策的細緻設計和實施過程的精心安排，以及為鼓勵民眾參與而打破思維界限、盡顯創意的政策實施手法。

雖然該政策是在2006年年初公佈詳情，但是在政府內部，早就按部就班地規劃了步驟：

2004年年底：公務員成立探討「打工窮人」的戰略課題小組；

2005年年初：新加坡財政部成立「脆弱工人」研究小組，到紐約、威斯康星和香港考察；

2005年6月：低薪工友部長級委員會成立，由人力部長黃永宏領導。成員涉及不同部門的負責人，包括總理公署部長兼全國職工總會秘書長林瑞生、社青體部長維文、衛生部政務部長王志豪、財政部政務部長陳惠華、教育部政務部長顏金勇、國家發展部政務次長孟理齊博士和職總助理秘書長哈莉瑪；

2005年11月：政府宣佈將實行就業獎勵計劃；

2006年1月：協助低薪工人報告書出爐；

2006年2月：財政部長公佈財政預算案並宣佈就業獎勵花紅詳情；

2006年5月：首次分發就業獎勵花紅；

2007年1月：政府宣佈就業獎勵花紅為長期措施；

2007年2月：財政預算案宣佈就業入息補助計劃（Workfare Income Supplement Scheme）。

從2007年起，就業獎勵花紅計劃正式成為新加坡社會安全網的第四根支柱，為願意工作的低薪員工與家庭提供長期的援助配套，以增加他們的收入。這對最初只計劃實行兩年獎勵計劃的新加坡政府來說，是個重大的政策改變。

歷時兩年多的策劃與實施，最終形成了「就業獎勵花紅」的專項政策。根據新加坡政府2006年時公佈的計劃，月收入低於1200新元的30萬名40歲以上的低薪工人在未來兩年裡將獲得總數10億新元的援助，稱為就業獎勵花紅。

就業獎勵花紅數額是以工人的收入為依據，收入越低，得到的花紅津貼就越多，月薪不超過900新元者可獲得相等於一個月收入的花紅，而月薪介於901新元到1200新元者可獲得半個月的花紅。

這一計劃最符合新加坡制度理念的地方在於，為鼓勵工人自力更生，要領取就業獎勵花紅必須符合一個條件，即受惠工人必須至少就業6個月。新加坡一直避免成為福利社會，造成部分人依賴公共資源而成為社會負擔，因此設立就業獎勵原則，政府將協助和獎勵願意找工作和繼續工作的人，而不會推行以需求為依據的福利制度。

在制定和傳播這一政策中，新加坡政府非常注重策略，以及思考如何達到最佳的效果。

在政策的形成方式上，新加坡政府探討照顧低薪工人政策的方式是成立一個部長級委員會，由當時的人力部長兼國防部第二部長黃永宏擔任主席，最終形成52頁的報告書，以建議的方式提交內閣，內閣經過討論批准後，就通過財政預算案具體規劃和實施。參與者都是政府不同部門的部長或政務部長，擴大了部門參與者的範圍，使其充分吸納多方利益相關者的意見，而非單一政府部門自上而下的單向決策。

在政策的形成過程中，公務員或政務官在充分收集民情的基礎上，扮演了主要角色。

新加坡的公共部門如何收集民意、聆聽小市民的心聲呢？

多年以來，新加坡政府一直派遣頂尖的公務行政人員到基層組織工作，例如人民協會、社區發展理事會等，他們在那裡大約工作兩年，聆聽民眾的心聲和各類投訴，從中瞭解如何幫助小市民，積累大量在基層的工作經驗，以及熟悉民生議題的主要牽涉範圍。即便貴為總理，也積極保持與廣大小市民的聯繫。前總理吳作棟曾經如此介紹自己和基層聯繫的方式，主要是通過自身選區的基層領袖瞭解民情。他會定時和他們見面，碰面時花一兩個小時聊天，也定期以小組形式，邀請他們共進午餐。因為彼此關係非常熟絡，基層領袖會很坦誠地說出一些事，也反映一般市民所關心的課題。另一途徑是定期和議員們聚會，邀請議員共進午餐，然後問他們選民有些什麼樣的問題？議員們就會拿出他們接見選民時的各種案例。

在亞洲金融危機之後，區域經濟和全球經濟開始復甦，但是新加坡國內的基尼係數有逐漸攀升的現象，低薪員工收入停滯，有些人並沒有從經濟增長中受惠，這喻示著社會的貧富差距日漸擴大。

二、訪談低薪家庭獲取第一手資訊

2004年新加坡人力部等部門成立專門探討「打工窮人」課題的戰略課題小組，著重探討如何調整政策及各種措施，幫助收入屬於最低的20%（即月收入不超過1200新元）的低薪家庭。小組成員來自多個政府部門，包括人力部、財政部、內政部、社青體部、人協、社區發展理事會等，約15人，其中有不少是年輕獎學金得主和行政官員，他們都是自願參加。

除研究科學數據外，這批公務員也通過社區組織、人民協會和社青體部尋找低薪家庭進行小組討論和接受訪問，對像主要是低薪工人和家庭，也包括社工、小販、前囚犯、年長者、低薪公務員等，總數近150人。訪問時間大多在晚上，每次大約兩三個小時。小組成員有的直接用方言和受訪者談，有的則在社工的幫助下與受訪者溝通。這批小組成員也同時到一些實行福利制度的城市考察，以制定符合國情的援助措施。

這些訪談不僅讓公務員瞭解到基層的情況，而且更進一步讓他們實際瞭解到民眾的問題到底是哪些，這些細節必須通過交談才能獲知，而且都是每天發生和面對的問題。這對公務員制定政策來說，提供了鮮活而具體的案例，能夠直接瞭解到可能產生的政策會帶來什麼樣的具體影響。

最為重要的是，當政策發佈之後，需要向更廣大的社群和公眾解釋、傳播政策的理念和想法時，他們都能夠言之有物，非常具體地引述人物的故事和經歷，來驗證和支撐自身的政策表達和論述。

在策略小組確認民間存在的問題以及設想提供某種形式的收入補助之外，財政部在2005年年初成立「脆弱工人」研究小組，出國考察和學習其他城市的福利制度運作模式。考察團除了同當地官員交流外，更著重於到福利中心實地瞭解運作的情況，同受惠者、社工和學者交談。他們從中得到很重要的信息和收穫就是福利制度必須是個綜合性的配套，不能單給經濟上的援助，而應該和其他援助配套融合在一起。

這批公務員達成共識，就業獎勵計劃不單是就業獎勵花紅或就業入息補助，而是綜合教育、住屋、社會援助、重新改造工作及培訓等元素相輔相成，才能從長遠上最有效地幫助低薪員工。

隨著低薪工友部長級委員會的成立，有關就業獎勵配套的具體細節和會議立即緊鑼密鼓地展開。委員會只有短短6個月時間推出全盤的就業獎勵計劃，要敲定諸多細節和相關條規，時間非常緊迫。但有了前期的充分調研與信息收集，政策細節就具備了充分而堅實的基礎。

第二節 柔性傳播：公務員展開大規模政策宣傳活動

就業獎勵計劃推行之後，第一年就有超過34萬人領取總額約1億5700萬新元的就業花紅。低薪工人大多屬於社會的底層，要大規模接觸並非易事。除借助傳統媒體細緻而頻繁地介紹就業獎勵花紅的計劃外，公務員也少有地展開大規模的宣傳活動，包括在超過100多個民眾俱樂部設立詢問站，協助民眾申請就業獎勵花紅。此外，充分發揮基層組織的網絡，公務員與基層領袖進行對話，詳細解釋有關條例。不少基層領袖也根據政府所提供的名單，到低薪家庭比較集中居住的一房式和二房式組屋挨家挨戶去提醒人們加入計劃。

就業獎勵計劃需要8億新元至10億新元經費來落實，一半用來獎勵低薪工人繼續保住飯碗、自食其力，另一半資助技能提升、社會服務計劃以及幫助低薪工人的子女接受良好教育。因為資源有限，政府需要集中幫助需要幫助的年長工人，另外較年輕的低薪工人教育程度較高，他們可通過技能的提升以爭取得到更高的工資。

就業獎勵計劃確實是一個能有效幫助低薪工人的計劃，但是數以億計的數額，是從政府宏觀角度的投資與援助，具體到每個個體，又有不同的標準，因此對普通民眾，政府也積極採取柔性的主動措施，廣泛接觸政策的可能獲益者，讓民眾感覺到體貼周到、具有針對性的同時，更讓政策本身獲得良好的實施效果，以及民眾之間互相傳播和稱讚的口碑效應。

因為收到民眾的良好回饋，新加坡政府最終決定使就業獎勵花紅成為長期措施，作為社會安全網的第四支柱，照顧那些年齡在45歲以上、月收入1000新元以下的工人。這樣一來，新加坡政府就能夠長期關注實際工資可能停滯不前的低收入群體，改善他們的生活水平，繼而實現自身的執政理念，並收穫政治支持。

分發就業獎勵花紅的方式很簡單，所有符合條件的受薪工人將自動獲得，自雇者則根據所得稅呈報表格為依據。就業獎勵花紅在2006年推出時推行期為一年，即使在計劃開始時沒有工作，年長失業者仍有一年的時間去找工作。

新加坡政府也時刻關注政策推行後的實施效果和受惠面，並及時進行調整。

新加坡2006年5月首次分發就業獎勵花紅，超過34萬名低薪工人共領取總值1億5700萬新元的花紅。但是領取這筆就業獎勵的工人之中，有10多萬名未繳納公積金。

於是，2007年財政預算案時，新加坡政府推出就業獎勵計劃的提升版——就業入息補助計劃，低薪工人可以減少公積金繳納率，政府則補貼他們的工資和公積金儲蓄。就業獎勵的對象也擴大到35歲以上、每月收入1500新元或以下的工人。之前，就業獎勵花紅是發給滿40歲、平均月收入不超過1200新元的工人。

和之前分發就業獎勵花紅給工人的方式不同的是，大部分的就業獎勵將以公積金的形式分發，所發出的現金與公積金的比例為1:2.5。換言之，新加坡政府每發1元現金給工人，也會將2元5角存入他的公積金戶頭。之前，在發給工人的就業獎勵花紅當中，九成款項存入工人的銀行戶頭或以支票分發，一成的花紅則進入他們的公積金保健儲蓄戶頭。將更大部分的就業獎勵撥入公積金，新加坡政府的用意是協助低薪工人應付未來的需求。

就業入息補助計劃是一項重大的政策改變，是新加坡政府第一次補貼低薪工人的工資。這樣一來，低薪工人可以繳納更少的公積金，增加拿到手的工資現金，僱主可以為低薪工人繳付更少公積金，反過來加強低薪工人受雇能力，政府則將大部分就業獎勵放入員工的公積金戶頭，協助他們儲蓄。

在就業入息補助計劃下，45歲以上、月收入1000新元或以下的工人每年將獲得最多1200新元的補助（相等於年收入的10%—20%），35歲到45歲工人的就業獎勵數額將是45歲以上工人所得的四分之三。

另外一個改變是，就業入息補助計劃的受惠者只要在歷年的6個月內至少工作3個月，或在歷年內至少工作6個月。這樣一來，打零工的從業者或合同制員工，過去無法達到持續就業的條件，如今也有機會獲得獎勵花紅，更多的就業者能夠獲得政府補貼。這一基於民間進一步反饋而修改的政策，反映出新加坡政府善於並且高度重視反饋信息，及時修正政策，及其高效的行政能力。

這項每年耗資約4億新元的就業入息補助計劃能夠讓43萬8000名新加坡人受益。但是，這並不是一個簡單的津貼發放的計劃，而是有著諸多細節限制，又分門別類、不同年齡和收入階層各不一樣的政策。因此，要讓每個人，尤其是受惠者完全瞭解政策的運作細節，實屬高難度動作。

第三節 宏觀高度：總理把政策說透

2007年5月，新加坡總理李顯龍在五一勞動節的集會演講上，再次從政府的角度宏觀說明就業獎勵計劃是如何被仔細地規劃而成。他介紹政府部門已經花了不少心血設計和研究每個細節，包括要讓哪一個年齡層和月收入多少的工人得到這項補助，以及如何確保自雇者和散工也能從中受益。「我們最後決定把重點放在較年長的工人，不是老年人而是較年長者，從35歲就可算是較年長者，45歲就更年長了。這個計劃的主要對像原是月收入少於1000新元者，但為了不遺漏任何人，我們把計劃擴大到月收入1500新元者。至於自雇者和散工，他們必須繳納保健儲蓄。他們必須有所付出，儘管金額不會太多。」

由於細節非常煩瑣，李顯龍也清楚表示這一政策詳情的複雜性，如果把它當成一項考試，多數部長（甚至包括他自己）都會不及格，但是每個細節背後都有個明確的宗旨，那就是幫助低薪工人，鼓勵他們儲蓄並確保他們先付出以滿足條件。

李顯龍也在集會上解釋要求自雇者和散工繳納保健儲蓄，以享有就業獎勵津貼的原因。他說，一名英國專家告訴他，只能通過三個途徑去面對人口老齡化的挑戰，即延長工作生涯、較遲退休；工作時把更多收入撥入養老金、公積金或其他社會保障計劃，也就是領較少的現金回家，或退休後領取較少的養老金。

「這些都是不容易做出的選擇，這也正是為什麼改革養老金在世界各地都是個政治難題。在新加坡，公積金製度為廣大的國人提供了基本的退休收入，我們必須延續和強化這個制度。」

由於政策需要達致的層面是低收入者，這個群體有他們的生活方式和興趣愛好。新加坡政府甚至「投其所好」，採納一位國會議員的建議，為鼓勵自雇者和散工加入公積金儲蓄計劃，並繳納保健儲蓄以享有就業獎勵津貼，舉行「繳納保健儲蓄抽獎」活動。李顯龍在勞動節集會上向工會代表宣佈這個消息時，全場反應熱烈，贏得熱烈掌聲。

對此，李顯龍說：「新加坡人都喜歡參加幸運抽獎，如果讓定時繳納保健儲蓄的自雇者和散工都有機會參加抽獎、贏得獎品，每個人都會開心。我們不是要鼓吹賭博，但是以抽獎為獎勵，從中得到一些樂趣也無傷大雅。」

為讓政策的受惠者充分瞭解、理解並參與相關政策的執行和實施，新加坡政府才會放下身段，不惜以「幸運抽獎」的方式，鼓勵低收入群體加入就業獎勵計劃。由於總理宣佈幸運抽獎，本身就具有強大的話題性和傳播價值，因此迅速地廣為人知，並成為民間談資。

正是這種柔性的傳播方式，使得繳納保健儲蓄這一原本生硬、平淡的政策具備了活力，接了地氣，從而達到政策制定者的初衷和目標。

李顯龍自2004年上任總理以來，公共政策在涉及教育、交通、公積金、醫藥等多個領域都有所調整，推行政策、傳播政策的手法明顯和以往有很多差別。李顯龍在談及公共政策的處理時認為，這不是兩代部長的差別問題，而是時代不同、情況改變了。政府制定政策、實行政策的方法也必須適應新的環境。在現在的環境下，政府必須考慮清楚政策要怎麼調整，才能夠達到目標，才可以避免不想見到的反效果。

李顯龍承認，這不容易辦到。「不管是控制車輛，或醫療保健，或消費稅的調整，你都要問：會有什麼副作用？可以用什麼辦法盡量減少這些副作用，盡量使人民在面對新政策的時候不會誤解、不會恐懼，或者感受到不必要的壓力？這樣實行政策比較不容易。因此我們過去兩三年所推出的政策，都是經過好幾年的思考、策劃和制定。」

在政策推行的過程當中，一方面要尊重民意，注重傳播策略，另一方面也同樣要堅持自身的主張，如果一味討好民意，這樣的公共政策傳播的結果，實際上是會造成更長遠的政治傷害。作為政府，除了聽取民意，更有責任分析、瞭解、解釋問題，設法說服人民，爭取共識，促使國家前進。民眾教育水平日漸提高，對問題更為瞭解，包括問題的本質和問題困難的地方。因此，對於複雜的政策，需要用簡單的語言向民眾解釋，讓其瞭解其中的要害，並願意接受這些政策。在注重民意反應的同時，維持堅強、有主見的領導作風。這是新加坡政府一直努力堅持的方向。

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第四章 剛中有智：如何推行不受歡迎的政策

「這是部長的作風，他的方法。如果他先從3000新元開始，談到最後變成1500新元，我想人民不會接受。因為人們總是希望討論了之後，有一點妥協。所以，如果合理的話，我們可以調整。」

——新加坡總理李顯龍如此分析衛生部部長許文遠推行一項不太受民眾歡迎的公共政策時的策略。

第一節 支付能力調查：五年磨一劍

一、選舉壓力下的政策週期

新加坡人民行動黨雖然是強勢的執政黨，但是每5年就舉行一次的大選，其需要重新獲得選民的委託才能夠繼續執政，而每次選舉對人民行動黨來說，都會是一場必須嚴陣以待、每張選票都要努力爭取的硬戰。

這一選舉模式就產生一個結果：一方面，強勢的執政黨能夠用長期的視角去進行政策規劃，不必事事都受選民短期利益的意志牽制，新加坡得以擺脫民粹和純粹迎合民眾的討好策略；另一方面，選舉的壓力又實際而真切地存在，為應對大選帶來的壓力，政府對政策的規劃和實施往往會形成一個典型的政策週期，重大的新計劃，尤其是可能引起爭議甚至不滿的公共計劃，會選擇在大選之後的頭幾年推出，接著進入鞏固階段。在這個階段裡，政府通常會選擇只對政策做漸進式或輕微的調整。到5年任期即將結束、下屆大選需要舉行時，政府就會檢視是否有哪些方面被忽略，或者有什麼在大選時會成為民眾不滿的焦點或政治定時炸彈，然後有針對性地加以處理。

面對5年一次的選舉壓力，執政黨對於政策的選擇如何決策？考量點是什麼？李顯龍這樣回答：「我們要在5年一次的大選時得到好成績，這是民主制度的基本要求。但是，我們不能說每一件事情、每一項政策，都要依照民眾的喜好做出決定。這樣做肯定會出問題。一般人考慮的是自己和家人的利益，這是自然的，而政府則必須照顧全體人民短期和長遠的利益。當部長的人不應該是只懂得討好人民的好好先生。他們不應該盲從他人的意見。你必須告訴人民，你相信的是什麼，你的立場是什麼。從政的人所做的每一個決定都有負面的影響；任何一個選擇都有好的一面和壞的一面，你必須找出哪個選擇的壞處最少，好處最多。這不只是加減乘除的問題，而是一個判斷，一個抉擇。你的決定可能在短期內不被民眾接受，但是你要覺得這是比較妥當的長遠之計。」

雖然政府需要堅定地站在維護國家長遠的方向的角度制定政策，但5年任期裡還是可以形成明確的政策週期，尤其對一些具有複雜性或爭議性的政策，甚至是不受歡迎的政策，對執政者來說，其政治智慧就是避開敏感期或高壓期，從獲取執政權之初的逆流而上，到修飾完善、鞏固加強，再到彌補示好，充分利用民眾在不同階段對政策具有不同感知度的時間差，最終實現政策的有效推行。

有些高度複雜的政策，更需要從超越一屆任期的更長遠角度去規劃，明確了長期目標，然後逐步推行，通過充分的公共政策說明和闡釋，逐漸讓公眾瞭解、理解、接受。

二、「支付能力調查」的背景

新加坡在2009年1月開始實施的「支付能力調查」制度就是一項不受多數新加坡人歡迎的政策，由於中等收入和高收入者享受的醫藥津貼將因此減少，必然會引起這些群體的不滿。新加坡政府推行這項政策，花費了5年時間去醞釀，經歷了一次大選中的議題擱置，然後繼續努力推動，在過程中善加利用傳播的功能，最終達到大部分民眾的理解和接受。

眾所周知，新加坡擁有高水準的醫療服務，但醫藥價格同樣不菲，不過，新加坡民眾可以選擇不同的服務從而享受政府的醫藥津貼。比如病房分為A、B、C不同等級，最低的C級病人獲得最高的醫藥津貼，高達80%。B2級病人可以獲得65%的津貼。

以前新加坡衛生部是以病人所住的病房等級作為支出津貼的根據，完全不考慮病人的經濟能力。換句話說，住進C級病房的病人，不論是貧是富，都同樣可享有80%的津貼。在這種情況下，由於醫療服務是公共服務，允許民眾自己選擇不同等級的醫療服務及其相應的津貼標準，那麼收入較高的人有可能去選擇低收費、高津貼的醫療服務，這是他們的權利，卻可能製造某種程度的資源分配不公。

根據新加坡衛生部發表的調查報告，2002財政年，近40%的高收入有錢病人選擇使用受津貼（即B2級和C級）的醫療服務。最高20%的家庭人均收入為每月約4000新元，這批人中每10人就有1人使用C級的住院醫療服務，並有超過25%使用B2級住院服務。而在專科門診和日間手術方面，這個最高收入層的新加坡人中，有超過30%使用受津貼的服務。

這就出現了一個奇怪的社會現象。受津貼的醫療服務應該是針對收入較低的病人，以確保真正需要經濟援助的低收入者獲得醫藥津貼。但事實卻是「有錢人」同樣在大量地享用醫藥津貼，這必然將擠佔有限的醫療資源。當時政府國會衛生委員會主席梁莉莉議員就公開對媒體表達了這種憂慮。

但是，選擇何種病房服務的確是個人的權利，即便他屬於一般人認為的高收入階層。尤其對那些慢性病患者來說，他們需要長期醫療照顧，因此即使有經濟能力，也會考慮到長期的醫藥費負擔，而寧願「降級」，選擇B2級或C級的服務。對廣大中上層收入者來說，未來的醫療和養老問題也是普遍擔憂的，選擇較高的醫藥津貼是自然而然的選擇。

在這種情況下，一個名為「支付能力調查」，即按照病人的經濟能力來決定住院津貼數額的制度，就成為新加坡政府開始研究、準備採納的新型醫藥政策。最終花費了5年時間、跨兩屆政府才終於實施。由於醫藥政策涉及每個人的切身利益，向來牽一髮而動全身。這一政策從醞釀、討論、激發民眾參與到政策細化、落實，新加坡政府都充分發揮傳播的作用，讓民眾自始至終都具有相應的心理準備，並且形成參與意識，有效地推動政策實施。

第二節 測試「風向球」：完成議程設置

一、政策命名是傳播要義

政策的命名、定位十分重要，甚至可以說在一開始就決定了政策是否可行、能否繼續下去。這是議程設置的傳播規律在發揮作用。在傳播伊始，民眾對於政策的名稱就會產生基本和下意識的判斷，然後圍繞名稱進行討論。「支付能力調查」本質上其實是一種涉及醫藥津貼制度的改革措施。如果對外描述該政策時，使用「醫藥津貼制度改革」這樣的字眼，極容易觸動民眾敏感的神經，直接產生不必要的聯想，認為是一種全面性的醫藥津貼下調，繼而激發出牴觸的情緒，最終混淆政策的焦點，阻礙政策的實施。

2004年2月，新加坡副總理、財政部長李顯龍在宣佈2004財政年度的財政預算時，先說明全國醫藥津貼的現狀為醫療保健開銷總額有三分之一是由政府提供，表明如果繼續這樣支出保健津貼，會出現兩種情況：要麼政府在醫療保健開銷上必須花得更多，也就是說稅務會增加；要麼政府必須降低為所有新加坡人所提供的醫療服務素質。這兩種都不理想。因此，衛生部已經著手探討要如何通過支付能力調查來鑒定病人的經濟能力，再決定給予的津貼，以確保最需要援助的新加坡人能獲得最多的津貼。

其實在預算案之前數周，負責聯繫民情的民意處理組已提出了根據病人的經濟情況來決定醫藥津貼多寡的建議，但是並沒有引起太多關注。政策的先聲，還是需要政府的正式表述。李顯龍也巧妙地在預算案中表示，這項建議其實是來自「民意處理組」，並肯定這是較有效率和公平的做法，因為它將能幫助政府把津貼使用在最需要的人身上，並且能充分利用醫療保健預算。

二、議程設置催化民意熱議

通過預算案提出議題並加以說明，新加坡政府有效地完成了「如何使醫藥津貼更合理」的議程設置，在預算案公佈之後，迅速成為新加坡社會熱烈討論的議題之一。民眾通過傳統媒體的讀者來函、網上論壇、公開對話表達意見，媒體也通過社論、評論、專家訪談、民眾反應等方式展示不同的觀點。一些公開活動、講座、論壇等，也都紛紛熱議這一可能調整的新政策。

幾天之後，新加坡時任衛生部代部長許文遠在出席一場公開活動之後接受記者採訪，介紹他的初步構思：一個收入較高的新加坡人如果住進C級病房，可能得支付介於C和B2級病房的醫藥費，而如果住進B2級病房，則支付介於B2和B1級病房的收費，而不會享有C和B2級病房的全數津貼。因此，落實以病人的經濟能力來決定住院津貼數額的政策後，較富有的新加坡人還是可以繼續選擇B2或C級病房就醫，不過，他們得準備承擔較高一點的醫藥費。

如此一來，衛生部就能利用省下來的這些津貼，來幫助真正低收入的新加坡人。許文遠認為，新加坡人普遍都應能接受這樣的做法是較公平的，以確保各階層的新加坡人，都有能力負擔醫療開銷。

這種「按支付能力」來決定享受津貼標準的政策，頗有些「劫富濟貧」的意味，富人多付，窮人少付，看起來是公平原則，道德上可以佔據制高點，但其中涉及社會管理的一些原則性問題和實施的具體問題，並不那麼簡單。當政府硬性規定按收入標準使用某級醫療服務後，其他的公共資源是否也按照同樣標準使用？富豪出行不可以乘坐巴士？或需要支付更高車費？有錢就是原罪？較富有的公民有沒有選擇醫療服務的自由？以及如何公平合理地決定收入水平和支付能力？如何界定退休人士的收入狀況？有些人看似富有，和子女家人住在豪宅之中，但實際沒有收入，並沒有能力負擔高額醫藥費。有些是慢性病，長期的醫療開銷需要更多的醫藥津貼。因此，這一政策初步概念提出之後，反應不一。

這種反應不一，恰恰是新加坡政府公開提出議題討論的目的。許文遠先安撫人心，劃定醫藥津貼改革的範圍，表示衛生部只會在C和B2級病房落實支付能力調查政策，B1和A級病房將不受影響。

他還表示，並不急於推行這項政策，而是希望在之後的幾個月裡，能夠廣泛聽取新加坡人的意見和看法。他鼓勵民眾能夠利用報章和互聯網，提出自己的看法。

民眾的多元反應，一方面讓政府得以瞭解民眾對這一課題的看法，從而有針對性地進行解釋和回應；另一方面，民眾之間也完成了對這一課題的互相教育和互相提醒，思考自己沒有顧及的層面，完善自身對這一課題的認識。

比如在一場醫藥研討會上，支付能力調查就成為會上熱烈討論的話題，一名與會者認為，以病人經濟能力來決定住院津貼，對較富有的新加坡人不公平。他比喻說：「即使是搭乘飛機，有錢人也有權利選擇經濟艙，並且不會因此而支付更多錢。」這種形象易懂並具有說服力的表述，就需要政府從另外一面去很好地解釋說明。也有發言者擔心，單是落實「支付能力調查」計劃方面，是否就會造成有關的行政開支大增。有些國家因在醫療行政方面的龐大開支，無形中促使醫療成本上漲。這也為普通民眾思考醫藥津貼本身的議題，提供了更專業、更深遠的思維面向。出席這場研討會的衛生部政務部長巴拉吉最後發言保證，衛生部在落實支付能力調查的過程中，將避免造成有關的行政開支上漲。

媒體在形成公眾對「支付能力調查」這一新的醫藥政策的印象和觀念中，扮演了重要角色。當政府有效地完成議程設置之後，媒體基於公眾利益和話題的熱烈程度，自然地投入了相當的資源關注這一課題。在各方支持實行「支付能力調查」的意見形成主流看法之後，也很容易形成「沉默的螺旋」，使得支持的看法佔據優勢地位，繼而形成有利於推動該項政策的輿論。

在對私人醫療業者的訪問中，新加坡主要的私人醫療業者普遍持支持態度，認為這將有助於避免新加坡醫療成本高漲，對發展新加坡成為國際中心大有裨益。

一些公眾也在報紙上發表文章，談對支付能力調查的看法。比如一位讀者在《聯合晚報》撰文，先肯定這一政策體現全新的思維方式，十分支持。繼而提出調查要做到最符合實際情況、最貼切地反映病人的實際支付能力。這樣一來，無論享受到的津貼多或寡，人們都會因公平而心甘情願，心裡感激。最後建議根據個人報稅方式劃定一個百分比，區別出最富有和最貧窮的上下20%（或其他比例）來決定該享有多少個百分比的津貼，既合理有效，統計起來也方便。對那些年長無收入者，調查後一次頒發給他們某種享有最高津貼的證書。

三、質疑和批評同步浮現

與此同時，對這一政策的質疑和批評同樣佔據輿論的重要地位。2004年3月，新加坡國會撥款委員會辯論衛生部開支預算時，不少議員針對支付能力調查制度發表意見，媒體對議員的言論則詳細報道，將這一政策可能涉及的影響更全面深入地呈現給公眾。有議員擔心有多重負擔的中等收入階層由於津貼減少，將負擔加重，變得更為吃力。有官委議員直接質問：「93%的所得稅是由少數最高收入的新加坡人繳付，為何他們不能享有受津貼的醫療服務？」同時，有議員認為以家庭人均收入來決定津貼多少，對小家庭不公平。無論家庭成員多少，每個家庭都有一些開銷是固定的，因此不應以家庭人均收入為鑒定準則。

有議員說，就醫或住院不是度假，病人是因為生病才需要住院而不是他想住院。只根據收入水平來作為衡量支付住院費用標準的做法，就像是在「懲罰」那些已經繳付較高所得稅的人士。也有議員在國會提出10個不贊成只根據人們的收入水平作為衡量病人享有住院津貼多少的理由，要求政府設立一個委員會，認真研究衛生部在公共醫院落實支付能力調查制度的利與弊之後，才決定是否要落實這個制度。這位議員鏗鏘有力地說：「如果衛生部長不能說服國會議員們，那麼又怎麼能夠說服公眾呢？」

時任新加坡總理吳作棟也接受媒體專訪，直言不諱地談起諸多議題，承認「朝向落實支付能力調查制度的確是一項不受多數新加坡人歡迎的政策」。但吳作棟也明確指出：「如果你讓那些可以負擔得起的國人，享有龐大的津貼，那麼那些處在低下層的國人就會獲得很少」，「那些中等收入者，他們會獲得一些津貼，不過，必須比窮人較少。他們會不高興，所以我們要解釋，告訴他們說，他們是有得到援助的，只不過幅度較小。我們會提供訓練，在他們的身上投資，讓他們不斷提升，而不是向下滑。當有預算盈餘時，他們也會分到好處，只不過，這好處會比那些低階層的人來得少。」

民意處理組連同醫療保健民意團和衛生部接著在2004年4月首次舉行有關支付能力調查的對話會，向民眾收集意見，探討如何有效地在公共醫院實施支付能力調查制度。

分別舉行的兩場支付能力調查對話會，第一場以低收入者為對象，與會者有21名，大多是月薪不超過1500新元的低收入民眾。是否應以病人所擁有的資產作為津貼數額多寡的依據，成了低收入者關注的課題之一。另一場則邀請了中等和高收入者發表意見，他們認為支付能力不應只以家庭人均收入為根據，而是應該從多方面來判斷病人所能享有的津貼，以確保公平。

出席者因為自身處於受政策影響的階層，因此都積極發言，並以自身的實例與政策進行對照，其中一名出席者說，既然住在有地住宅的病人有能力支付房地產稅就應該也讓他承擔更多住院費。其中一名60歲的與會者就形容自己雖然住在私人住宅，每月賺取幾千元的收入，但他目前必須供孩子念碩士課程，以及承擔其他的家庭費用，自己的經濟負擔比「住在二房式組屋的居民更重」。

也有公眾在報章發表文章，批評「支付能力調查」讓國民被貼上另類標籤，「區分了國人而分化了國人」。經濟好景，預算慷慨點；國庫吃緊，削減津貼但收費一律，貧困者另行援助，問題不是全面解決了嗎？「政府的治國思維不能太理性化。管理國家就是管理人，政策應人性化，尤其是教育及醫療保健政策。」

同時，民眾也表示擔心，支付能力調查涉及的行政費和社會代價，或許會比從中所節省下的費用來得更高。

第三節 大選因素：政策暫時擱置

一、政治壓力下採取迂迴策略

這一不受多數新加坡人歡迎的政策，在2006年5月大選來臨之前明顯有放緩推行的跡象。2006年的大選是李顯龍擔任行動黨秘書長和就任總理以來的第一次大選，選舉成績直接顯示民眾對新領導人的支持程度。

由於民眾、議員都大量表達對支付能力調查制度的質疑、憂慮，使得這一原本就不受大多數民眾歡迎的政策很有可能成為下屆大選的議題，繼而影響行動黨政府的選舉結果，衛生部很快做出了政治決定，暫緩推動這一政策。

2005年3月，衛生部部長許文遠表示，暫時並不急於推行支付能力調查計劃。

2005年4月，衛生部部長許文遠在一場居民對話會中表示，如今較能理解為何高薪者會擔心衛生部落實支付能力調查的制度。高薪階層受到醫藥津貼政策調整的影響，衛生部需要深入探討高薪階層負擔醫藥費的能力，要確定月收入6000新元以上的高薪國人，究竟有沒有能力負擔住院費用。解決的方法並不是為高薪者提供津貼，而是要確保他們有足夠的儲蓄應付醫療需求。「支付能力調查只會使高薪者無法享有B2和C級病房的津貼，而保健儲蓄的使用也是以B2和C級病人作為考量點。換句話說，就算高薪者有足夠的保健儲蓄，也未必能應付A級和私人醫院的開銷。」

2006年3月，衛生部部長許文遠在接受媒體專訪時，再次重申在這一兩年內，並不急於推行支付能力調查計劃，強迫有錢人不可以住C級病房或在住C級病房時支付更高費用。他也做出說明：「我認為支付能力調查，在原則上是對的，但究竟要如何確保推行方法公平，這是讓我裹足不前的原因，因為執行起來並不容易。在執行前需要進行周詳的策劃。」

他舉例說，他最近參與社區分發紅包給貧苦國人的活動時，遇到一個老太太。她的兩個孩子各月收入數千元，家庭每月總收入達15，000新元。她卻可憐兮兮地前來領取那20元的紅包。這個個案顯示了一些國人的家庭總收入看似很高，個人實際上卻沒什麼錢。

由於選舉日期由執政黨確定，因此，執政黨可以在確定大選時間之前，精心梳理自身的政策，哪些能夠獲得民心，哪些可能存在不足需要修正，哪些可能成為反對黨的靶子，需要應對。因為可能引爆成為政治爭議的話題，並使民間的不滿情緒轉化為反對票，行動黨政府明顯在2006年5月大選到來之前，對「支付能力調查」這一政策進行「冷處理」。

不過，由於課題本身就不受民眾歡迎，在競選過程中，這一議題仍然招致反對黨的猛烈攻擊。

在反對黨工人黨舉行的競選群眾大會上，工人黨主席林瑞蓮和秘書長劉程強提出，新加坡人醫藥費負擔日趨沉重，而行動黨政府計劃實行的支付能力調查，讓新加坡人接受評估是否能享有政府的醫藥津貼，忽略了照顧民生的基本需要。林瑞蓮說：「照顧人民的醫療需要是政府的職責。目前政府花在醫藥津貼的錢非常少，只是國內生產總值的不到1%。他們這麼做（實行支付能力調查）是因為不要在人民身上花錢。他們把這個負擔轉移到人民身上，讓大家『Pay and Pay』（付錢又付錢）。」

新加坡民間存在一種調侃的說法，將行動黨的英文簡稱PAP（People』s Action Party）演繹成另外一種解釋Pay and Pay，林瑞蓮就抓住這一點，希望引起選民的共鳴。

她從多方面質疑支付能力調查評估標準的準確性。「行動黨評估你是否有錢，應該住A級還是C級病房，考慮的範圍包括你住幾房式的組屋？住三房式不代表你窮，住五房式也不一定很有錢。你的家庭收入也考慮在內。收入可以是相同的，但是家庭大小卻不一定相同。我們即使有相同收入，但能花的錢會不同。很多人還要奉養不和自己一起住的父母呢。」

由於民眾對支付能力調查的細節並不十分清楚，因此反對黨的質疑和批評比較容易引起大家的共鳴。

許文遠對工人黨的指責做出回應時表示，衛生部將非常慎重地研究支付能力調查，讓越低收入者獲得越多的醫藥津貼，實踐「羅賓漢原則」。他解釋：「推行支付能力調查的目的不是為了剝奪對窮人的照顧，而是為了把更多津貼給最需要津貼的人，也就是那些低收入和需要照顧多重疾病年長家屬的中層家庭。」

「羅賓漢原則」是讓有錢人幫助比較沒有錢的人，也就是越低收入者獲得越多津貼。問題是要怎麼做？如果實施不好，反而會弄巧反拙。許文遠因此解釋說，這不是一個簡單的制度，必須慎重地考量和開展，需要時間咨詢人民的意見，展現透明化的過程。

二、避免選民情緒化地反對

因應選民的反彈和反對黨的攻擊，以及工人黨要求衛生部長在投票日前提供支付能力調查詳情，行動黨政府甚至一度軟化立場，避免針鋒相對，使得還沒有被說服或瞭解清楚的選民因為一知半解而通過選票表達反對意見。

許文遠在選舉後期就表示，過去40年來，政府醫院病房分四級，用意是讓病人可以自行選擇能負擔的病房，進行某種程度的「支付能力調查」。它既然可行，讓許多病人得到津貼，政府也許沒有必要進行更徹底的支付能力調查。他說：「如果能做到徹底、公平又簡單，我就一定做。可是要做到公平和徹底，它是非常麻煩的，需要很多精力和資金。我覺得那就不必了，不如照舊讓人民自己選擇。」因為如果要徹底在政府醫院進行支付能力調查，等於政府需要調查400萬人的戶頭，這會變得非常複雜，行政成本會高過實際利益。「談徹底的支付能力調查，是為了使現有制度更好，可以慢慢研究。過去40年我們都不需要，未來的40年也未必需要。」許文遠重申，要展開全國計劃，不能那麼草率，需要徵求人民和專家的咨詢、反覆研究所有的細節，這樣推出後才不會有問題。

2006年的大選，人民行動黨贏得國會84議席中的82席，反對黨只拿下後港和波東巴西兩個單選區的議席。按前文所述，新加坡政府對政策的規劃和實施往往會形成一個典型的政策週期，重大的新計劃，尤其是可能引起爭議甚至不滿的公共計劃，會選擇在大選之後的頭幾年推出。2006年通過大選鞏固政權之後，行動黨政府也選擇及早推行支付能力調查。

衛生部部長許文遠2007年4月7日明確表示，打算在1年內於公共醫院實行支付能力調查，以決定個別病人應獲多少津貼。調查先針對住院超過5天的病人，可能在1年內推出。

第四節 空中對話：公開回復澄清政策

一、反對的聲音繼續通過公共輿論傳播

《聯合早報》在2006年8月13日做出專題報道，使用療養院過去多年來的詳盡個案，顯示這個制度「知易行難」，揭示其中的潛在問題。媒體也專門進行醫藥費支付能力調查，新加坡療養院自2000年7月便逐步採用這個制度，通過病人家庭收入來決定個別病人所能得到的住院津貼，家庭人均收入少過300新元的病人可獲得最高額75%的住院津貼，家庭人均收入超過1001新元的病人必須支付全額住院費。根據反饋，許多醫藥社工視其為「缺乏彈性」的評估工具，已經使得一些中等收入但需要援助的夾心層，落入社會福利安全網的縫隙之間。對醫藥社工而言，要進行支付能力調查是一項非常煩瑣耗時的工程，要如何確保病人家屬呈上他們的收入憑據，經常讓醫藥社工傷透腦筋。要是少了任何一份資料，申請就不被批准。

而民眾此時的看法呢？

《聯合早報》2006年8月15日刊登調查報告，針對548名新加坡人進行的醫藥調查顯示，過半新加坡人沒信心應付高額醫藥費。65%的人認為兩年內自己應該還可以應付。如果是5年，有信心的人就減少到54%，而對10年後的支付能力仍有信心者只有39%。

根據這項調查，新加坡人對於在公共醫院實行支付能力調查的構想仍舊存在意見分歧，有55%受訪者支持這種按照病人家庭收入決定病房收費的做法，不過持反對意見的人也多達45%。由於不清楚這個制度將會如何實行，也不知道這究竟會如何影響他們的住院醫藥賬單，所以不少受訪者都對這個可能會實行的制度存有相當大的顧慮：有16%的受訪者說他們「非常擔心」，另外也有51%的受訪者表示他們「有點擔心」。

支持政府實行支付能力調查的受訪者理由相近，其中56%認為收費較低的病房本來就應該保留給貧困者，另外43%的支持者則認為有錢人不應該獲得政府津貼。根據調查結果，雖然他們支持這項有助於政府更好分配住院津貼的制度，但是其中卻有61%的人不看好這種做法，認為這無法控制醫藥費不斷上升的問題。

反對實行支付能力調查的受訪者則有不同的顧慮。43%持反對意見的受訪者認為，同住一樣的病房但付費不一樣的做法似乎有失公平；另外也有四分之一的人指出，希望能按照對自己經濟能力的評估來決定住什麼病房。

不贊同實行支付能力調查的受訪者中，有14%的受訪者對於這項制度會如何實行沒有什麼信心，12%則不清楚他們會如何從中受惠，另外還有5%覺得這會侵害他們的隱私，因為他們不想對外洩露他們的收入數額。

那麼，反對意見主要來自哪裡？收入屬於最低30%者所獲得的津貼相信不會因支付能力調查而下調，所以不會對實行這個制度有太大不滿；收入最高的20%不常使用公共醫院的津貼病房，所以同樣不會反對這項制度。被夾在中間的50%的中等收入人群會是對支付能力調查最抗拒的一群，他們住院的醫療費用將直接大受影響。

民眾和政策觀察者一般對支付能力調查有兩大顧慮：要執行這個煩瑣制度的行政費用和時間會不會超出它所能給院方帶來的好處？另外，醫院要以什麼來作為決定病人獲得多少津貼的標準？要是單單以家庭收入作為依據，那麼院方要以多少收入作為截分點？要是以住屋類型為標準也是個問題，因為有些有產業的人未必有高薪或穩定的收入。

針對政府將著手推行支付能力調查制度，反對的聲音繼續通過公共輿論傳播，新加坡政府耐心以對，並希望借助公開的回復表達政府立場，贏得公共輿論的理解和支持。

二、政府對質疑積極回復

2008年1月5日，一位讀者許振群致函《聯合早報》，標題為《質疑公共醫院的支付能力調查政策》，在比較公共醫院可能參照療養院採取支付能力調查的方式之後，提出自身的質疑，一是「病人若患上急症，需要緊急入院醫療」，公共醫院怎能拒絕說「等完成支付能力調查後才可住院，這豈不有失人性！」

該讀者接著質疑如果公共醫院可以採用支付能力調查政策，那麼，教育、住屋和交通等公共設施，也一樣可以採用支付能力調查，向公眾收取費用，賺多付多，賺少付少。因為政府在教育、住屋和交通的津貼開支，不也是一樣巨大嗎？「但這些強民的基礎設施建設所需動用的國庫收入，政府是通過徵稅取得的。假如國家的基礎設施開支，都要人民去共同承擔，那麼，稅務制度就應該免除，否則就是雙重課稅，於理不符。」

面對公眾的質疑，衛生部迅速做出回應，兩天之後，衛生部行政傳播署署長的回復同樣在《聯合早報》上刊登，解釋在醫院進行的調查，會和療養院現行調查法不同，這方面的細節還在探討研究中，需要結合與病人、工會及公眾的咨詢磋商所得的意見。在此期間，衛生部希望媒體不要推測新機制會如何運作，以免誤導或沒必要地引起讀者的擔憂。同時，衛生部保證不會讓任何舉措危及醫療服務，沒有人會受到耽擱而不能及時接受醫療。

1月25日，再有讀者發表評論《支付能力調查違背了一視同仁的大原則》，提出兩點質疑：一是津貼減少對中等收入者造成的衝擊；二是這樣分級別減少津貼的做法，是否會延伸到其他領域（例如教育），而這種做法是否違背公平原則。他認為，以中等收入2330新元為準稍顯過低，並稱朋友都有同感。對於很多公眾對衛生部部長宣佈的細節沒有太過激烈的反對，該作者推想有些人對減少津貼引發的後果還沒有完全瞭解，或低估了方案造成的衝擊。為了確保方案在推出後不會發生怨聲載道的反應，該作者希望衛生部設法讓國人明白方案如何影響他們。

該作者同時認為支付能力調查的做法有違政府在向公民收取公共服務費用時應採取「一視同仁」的原則。他也對對話會中沒有人對這種違反原則的問題提出質詢深感意外。他也擔心會成為延伸到教育、交通、住房等其他領域的先例。如果支付能力調查成功「闖關」，它或許會如同打開了一道「防洪閘門」。

很快，衛生部行政傳播署署長就在3天之後投函報章回復，首先反駁支付能力調查會導致「病人需要負擔的數額大幅增加」，並列舉實例說明並不會如此。對讀者提出的醫院展開支付能力調查可能開啟新原則，並延伸到公共住宅和教育等其他領域，衛生部回復解釋，支付能力調查早就應用於公共住宅和教育領域多年。即使在衛生領域，也並非新的原則。同時表示，衛生部對公眾的關注和擔憂是敏感的，而且已安排一套能清楚明白地應對的方案。媒體可以協助傳播這些正確的解答給讀者，以免他們受到基於錯誤信息的謠言的誤導。

李順福針對衛生部的回復再次撰文，批評衛生部對文章裡提到希望當局考慮把支付能力計算標準提高到中等收入以上隻字不提，再次希望當局能認真考慮此建議。同時也對衛生部所言支付能力調查早就應用於公共住宅和教育領域多年表示不以為然，不能以此類比。

衛生部行政傳播署署長再次在報章回復李順福，稱其引用的數據不具代表性，並指責李順福暗指衛生部之前對他的文章做出的答覆是具誤導性的。

2008年2月9日，《聯合早報》再次刊登讀者鄒萬永的文章《對以「支付能力」收取醫療費之疑慮》，對收入調查如何進行、津貼差異造成的公民等級劃分、對中高收入者的另類打壓等提出疑慮，並認為政府一味提高收費或減少津貼，並非上策。提高醫院的生產力、簡化複雜的行政系統、去掉病房內的非必需品，才可節省開支。

4天之後，衛生部行政傳播署署長在報紙回復該讀者《支付能力調查讓迫切需要者獲得更多津貼》，稱支付能力調查結果不會意味著醫療費將大幅增加。並解釋公共醫院就如公立學校和政府組屋，所提供的服務都是獲得大量津貼的，在這類情況下，應用「支付能力調查」並不為奇，因為這能讓政府把津貼更精準地用於迫切需要津貼的人身上，讓他們比那些較富有者支付較少的費用。同時也對讀者的一些建議表示贊同和認可，表示衛生部正計劃提出一個簡單、自動化的評估方法。

即便是在2008年3月公佈了支付能力調查的詳情之後，很快還是有公眾表示質疑，在《聯合早報》發表文章《新醫藥津貼制度的迷思》，質問幾個問題，包括：一、是否違背了醫藥支付能力調查的宗旨？高收入的病人住院費增加，低收入病人的醫藥費還是維持不變，表面上新制度讓六成的新加坡人得到好處，事實卻並非如此，只是醫藥費沒跟著漲價而已。二、是否變相漲價？既然高收入病人多付的醫藥費未能惠及經濟能力較弱的同胞，對於受影響的人來說，新制度等於是變相漲價。

衛生部在3月12日回復，《支付能力調查幫助低收入者得到津貼》，表示給予高收入者的津貼減少所省下的開支，將用於津貼低收入者。沒有能力支付B2和C級病房收費的病人，可以通過保健基金獲得額外資助。

議程設置完成之後，政府期望公眾和輿論針對相關的議程展開充分的討論，而這一討論是在政府提出一定的框架基礎之上，才符合政府引導政策的方向。在政策討論、辯論的階段，各方觀點紛呈，從不同的角度猜測可能的方案，政府一方面可以充分獲取不同背景的民意，採納一些可能被忽略的細節，但另一方面，一些不切實際的推測、猜想甚至誤導，同樣也會在這個階段出現，對於已經成竹在胸，或是大致方案已經形成的政策制定者來說，就需要避免議題偏離方向，繼而影響最終的政策結果。

正如前面所介紹的一些公眾通過媒體提出的質疑，一方面，衛生部需要迅速反應做出回復，同時也要避免這種質疑的波及面擴大。除了行政傳播署署長親自回復外，衛生部部長許文遠也在同一時間通過媒體表示，知道很多中等收入水平、有沉重經濟負擔的夾心層家庭都擔心住院津貼將大幅減少，對新制度充滿焦慮。他保證要是無法擬定一套公平的制度，將不會推行這項計劃。因此，籲請公眾不要對這套仍在擬議中的制度做出不必要的猜測，衛生部將繼續展開多個對話會，收集意見，商討政策的細節。

許文遠也專門針對公眾在《聯合早報》的質疑，直接做出澄清，不會將療養院的支付能力調查政策搬用到公共醫院。公共醫院將採用較簡易和快捷的支付能力調查制度，確保不會耽誤病人入院的時間。

網絡意見也同樣引起衛生部的重視。新加坡政府決定在公共醫院推出支付能力調查的消息，在網上引起激烈討論。一些網民的意見非常直接，抨擊該政策，認為這是政府為削減醫藥開支使出的一種手段。

這些網絡言論雖然比較分散，但作為一種民意的表達，不僅僅在網絡上反映，而且在民間情緒中普遍存在。政府不能對這樣的批評視而不見，衛生部部長許文遠借助傳統媒體直接針對網上的批評耐心地做出回應和解釋。他籲請公眾在做出任何結論之前，先看清楚擺在眼前的數據。衛生部用於病人津貼的撥款每年都在增加，並未削減撥款。接下來的三五年，撥款還將增加。與此同時，許文遠再次介紹支付能力調查5大原則。

衛生部長的公開澄清和對原則的解釋，獲得了輿論的正面回應。《聯合早報》專門發表社論《從公平分配到令人安心》，指出「由於有關計劃的原則和細節不明，因此很自然地引起公眾諸多疑慮。政府前天所做的說明和澄清，在相當大程度上應該可以令人比較安心」。對於高收入者住低級病房，社論指出「只有在瞭解底細，掌握了這方面的詳細資料之後，我們才能夠做出更精確的判斷。否則，一邊倒地怪罪這些人佔用了低收入病人的病房也是不公平的」。

通過在媒體公開回復公眾的疑問、批評和質疑，一方面展示了政府重視民意回饋的形象，另一方面也有效地解釋了政府的立場、看法和考量因素，在最大層面上爭取了民眾的支持與理解。

第五節 減壓效應：逐步透露政策可能細節

一、讓政策宣佈像減壓閥一樣

複雜的政策在發佈的過程中需要實施循序漸進的原則。新加坡政府也按部就班地對外透露政策的若干細節，同時間接回應民眾的相關顧慮。對外透露的方式可以包括公開的記者會、領導人公開活動的致辭、參加活動時對媒體的談話、對話會等等，只要有媒體記者出席，都會充分借助這樣的平台。有時候，一些公開行程或社區活動未必會引起媒體的採訪興趣，但領導人準備借助活動機會對外發表政策動態，相關部門負責傳播或公共事務的官員就需要提醒媒體，有另外的相關政策進展發佈，以引起媒體前來採訪的興趣。

在逐步透露政策細節過程中，這樣的傳播策略能夠使得民眾和輿論按照政府設定的節奏逐條關注相關議題，而不會四面開花、混淆焦點。就像減壓閥一樣，一點一點地對外釋放，外界也就很容易消化，否則複雜的政策細節會如潮水般蜂擁而至，成為巨大的壓力，難以承受。

衛生部對外減壓式逐步釋放政策細節的方式之一，是通過部長出席對話會。這類對話會，參與者是極具針對性的群體，或是醫務人員，或是基層領袖，而且公開的對話會也是媒體關注的焦點，雖然是數百人規模的對話會，但媒體的詳細報道則能夠擴大傳播的範圍和效應。

2008年1月初，許文遠公開徵求新加坡人對這個課題的意見，在10天之內親自主持了3場大型對話會，分別與社區基層領袖、工會領袖、醫療專業人員等進行詳細的政策交流，參與者超過1000人。通過對話，將政策的構想逐步對外發佈，構成相對完整的政策概念。

許文遠在2008年1月出席為醫療人員舉辦的「2008醫療保健對話會」，在會上首次闡述實行支付能力調查的原則，並透露支付能力調查可能以病人的個人年均收入作為標準，決定他們在住院期間可獲得多少津貼。如果沒有工作，就可能以他們所居住的房屋類型決定津貼的多寡。

許文遠所闡述的5大原則包括：1.讓病人保有選擇病房的自由；2.較高收入者津貼雖然較少，但醫藥費會保持在人們負擔得起的水平；3.鑒定收入的方式必須簡單直接，比如通過稅務局或公積金局查證收入水平；4.會照顧沒有收入的退休者或無業者；5.會靈活處理那些「邊緣個案」，沒有任何病人會因為無法負擔醫藥費而被拒絕治療。

2008年1月13日，許文遠舉行「幫助低收入病人支付醫療費」對話會，與約500名基層領袖見面，聆聽了他們對住院支付能力調查的意見，也發表了自己的看法。現場討論熱烈，有超過20名基層領袖積極發表意見，甚至排隊等著發言。許文遠在會上再次提出一些支付能力調查政策的初步概念，包括家庭主婦和退休人士大多可照舊獲得目前所享有的政府津貼，只有那些住屋年值（Annual Value）屬於全國最高20%的會受支付能力調查影響。中等收入者以漸進式的標準，讓他們能按收入水平，獲得不同比例的住院津貼。高收入者則在入住C級和B2級病房時，最少享有65%和50%的津貼。

二、媒體實現放大器功能

媒體對對話會的內容進行詳細報道，並且挑選多數公眾比較關注的話題，將問答部分的內容刊登出來，實現「放大器」的功能，即便公眾沒有出席現場對話會，也能夠瞭解別人關注的具體課題以及部長如何回應，達到共同分享政策傳播的效果。問題涉及如何公平照顧有殘疾孩童的家庭、收入情況改變怎麼辦、如何靈活處理那些需要「降級」的病例、如何不被高收入者濫用等等，話題具體、回答細緻，通過媒體的公共傳播之後，相當於衛生部部長舉行了一場數十萬人出席的對話會。

在通過3場對話會與1000多人逐步對外發佈支付能力調查的相關政策要點後，衛生部部長許文遠再度通過接受媒體專訪的方式，從全盤角度總結。在2008年1月17日於《聯合早報》刊登的專訪中，許文遠表示，支付能力調查的原則獲得新加坡公眾的認同，衛生部有信心能在1月底之前，對住院津貼的計算方式出台具體的標準。

由於具備了與1000多人對話的民意基礎，許文遠在專訪中闡述政策時，就可以充分以民意為依據，作為論述的強力支撐。包括多數人認為在公共醫院的B2和C級病房進行支付能力調查，是一個合理的政策，對高收入者來說，政府仍會繼續津貼住院費，只是他們需要承擔更多費用，許文遠說具體舉例說明，「當我在對話會提出這個構想，在場也有（高收入的）醫生和律師，並沒有人提出強烈的反對」。

原則既然獲得公眾接受，凝聚了共識，為消除公眾的疑慮，政府就需要加快腳步，制定政策細節，避免錯誤信息誤導或是對不明朗、不確定的政策感到擔憂。政府也承諾，決定支付能力調查的住院津貼計算標準之後，還會繼續與公眾進行對話，說服更多國人接受，消除誤解。

《聯合早報》1月18日的社論《國人對支付能力調查已較放心》，再度提醒政策推行仍然面臨不少挑戰，雖然民眾對支付能力調查原則比較清楚和認同，這並不意味著政策的落實將會非常容易。社論呼籲衛生部在擬定各種政策細節時，寧可多花一點時間，多聽取和參考一些反饋意見，不宜因初步的反應順利而倉促從事。因為，這一政策既影響民生，也影響民心，並沒有倉促出台的必要。

第六節 「給糖哲學」：公共政策傳播手法

一、公共政策也是營銷

市場營銷裡有個經典的「給糖哲學」的案例。到店裡買糖，總喜歡找某一個店員，因為別的店員都先抓一大把，拿去秤，再一顆顆往回扣。而那個受歡迎的店員，每次都抓不足重量，然後一顆顆往上加。其實兩者沒什麼差異，但人們就是喜歡後者。

很多大公司也把「給糖哲學」用到人事管理上。

一個案例是，某家大型公司年終獎金以往最少發兩個月，現在經濟環境不好，不可能再有這樣的好環境，最多只能發一個月，但管理層又擔心這樣的待遇會打擊那些被寵壞了的員工，影響士氣。怎麼處理最好？於是最高管理層授意先放出小道消息：「由於業績不佳，年底要裁員，有些部門可能整個裁掉。」

謠言迅速產生滾雪球效應，員工普遍心情低落、人心惶惶。在一片惶恐之時，總經理忽然正式宣佈：「公司雖然艱苦，但大家曾經同舟共濟，不論多麼艱難，也不能犧牲打拼的同事，只是年終獎金今年很難再發了。」聽說不會裁員，人人心頭大石落地，工作有保障，年終獎金沒有就不算什麼了。

幾天之後，董事長再次召開緊急會議，各部門主管忐忑不安地出席。會議結束之後，公司上下都在傳播好消息：還會有一個月的年終獎金，馬上就會發給全體員工。全公司一片歡呼之聲！

其實這是公司高層的「給糖哲學」的預定方案，通過心理情緒和期待值的掌控和管理，讓員工做出最壞的打算，然後不斷往上增加糖果。最終員工反而感恩不已、士氣大振。

公共政策的營銷也是如此，每個人都有自己的期待值，當他們對政策給自身的影響做好最壞的打算時，任何政策制定者的額外增加的甜頭都會成為驚喜，從而得到民眾的支持。這些都需要施政者從被影響的對象的角度和心理出發，從而能夠展現出更柔和、更容易被接受的政策與作為。甚至可以採用一些策略性的做法，先以討論式的放風，讓民眾做好最壞的準備，然後再進行增量調整，從而獲取最大的政治支持。

在支付能力調查的政策實施過程中，新加坡衛生部就採取了類似「給糖哲學」的公共政策營銷方式。因為該政策直接影響住院津貼，如何劃分中高收入和低收入群體，收入門檻的那道線應該劃在哪裡？就成為最為關鍵的問題。

2008年1月15日，衛生部部長許文遠首次針對如何劃分中高收入和低收入群的問題做出比較明確的表態，他在與250名工會領袖就支付能力調查課題進行對話時提出一個收入標準，即以2330新元人均月收入作為劃線標準，月收入低於這一數額的公眾所享受的住院津貼不受影響。

這一標準公佈之後，就有讀者在報章發表評論，認為以中間收入2330新元為準稍顯過低，並稱朋友都有同感。而這樣的看法在民間十分普遍，很多人認為，這樣一來，支付能力調查政策將對更大多數的人產生直接影響。

經歷了多輪的對話會以及通過媒體與公眾的互動溝通，到2008年3月3日，衛生部部長在國會宣佈，住院支付能力調查制度從2009年1月起生效。跟以前將月收入2330新元中間數作為津貼劃分標準不同的是，這道門檻提高到了平均月收入在3200新元，也就是在這個收入線以下的新加坡人，將可繼續享有原有住院津貼標準。收入高於這個水平的病人所獲住院津貼會相應遞減，即被歸納為高收入階層，月收入超過5201新元的病人，入住C級病房的津貼比例仍有65%，住B2級病房則有50%的津貼。

將分界線設得比原先猜想的水準更高，意味著約有六成新加坡人可獲得的住院津貼保持不變。可以說對大多數人來說，是意外的驚喜。這正是「給糖哲學」在公共政策傳播中的妙用，也使得這樣的政策宣佈很快就獲得讚揚。即便反對黨質問，衛生部部長在2006年大選時曾表明短期內不會推行住院支付能力調查，為何現在又決定推行這個制度。許文遠的回應其實並沒有太大的說服力：「我當時（回應媒體詢問時）指出，我預期不會在第一年推行。當時是2006年，第一年理應是2007年，現在已經進入第二年2008年，而我現在決定在2009年1月推行這項經簡化的制度，這跟我在大選時的言論並沒有矛盾。」但是民眾的焦點已經放在新的界限提高這件事上，並為之而感到意外和欣喜，反而沒有把部長是否改變選舉中的承諾當成重要的事情來討論。

媒體對一些中等收入家庭的採訪後都發現，他們歡迎3200新元的新界限。《聯合早報》也在3月5日發表社論「支付能力調查定案讓人放心」，稱比原來倡議的寬鬆許多，相信大部分受薪人士也較能接受或支持這個方案。社論因此讚揚當局確實相當敏感地體察到民眾的感受和反應。衛生部的調整，也不能被理解為遷就民眾或輿論的壓力，而是一種協商與妥協，這是更能被民眾接受的行事和決策過程。

支付能力調查政策巧妙地運用了公共政策傳播的手段，把握節奏，瞭解民情民意，並主導社會議程，適時地分步分階段釋放信息，讓受眾一步步消化。「給糖哲學」的運用，更使得原本心存不滿的民眾心理轉化為欣然接受。

美國耶魯大學公共衛生學院布萊德利（Elizabeth Bradley）教授認為，通過支付能力調查決定津貼數額的做法總是充滿了爭議，但是從節省醫療支出的角度考慮，完全可以理解。「昂貴的醫療保健開銷需要政府實施各種措施，保證醫藥津貼用在刀刃上。通過支付能力調查，決定津貼額，是政府應對不斷上漲的醫療保健開銷的方法。」但布萊德利也指出，實施支付能力調查，存在著其他問題，除了由公平性引發的討論和政治層面的考量，更重要的是如何妥善地實施支付能力調查，不然可能引發一連串的社會問題。

因此，支付能力調查除了醫藥政策改革之外，還涉及政治層面和社會議題的敏感性。不能純粹從醫藥政策的角度思考問題，而是牽一髮而動全身。

2008年3月28日，新加坡國務資政吳作棟就對主導支付能力調查政策的許文遠大加讚揚，認為他具有預見問題、制定解決方案，以及把複雜政策向內閣同僚、國會議員和人民解釋並說服他們的能力。除了制定出一套相當複雜的醫藥解決方案外，許文遠同時還要使人們明白，並讓他們變得比較能接受這項政策。吳作棟更盛讚許文遠是新加坡有史以來最好的衛生部部長。

二、不是每個政策都適合「給糖」

「給糖哲學」雖然可以取得好的效果，但難免會引起一些看透政策手法的人士公開點明。有些批評者就指出住院支付能力調查，部長原本是從很低的起點考慮個人收入上限，後來提高到2000多新元，最後的決定是3200新元。其實是事先早就已經有了方案，只不過是不斷放風，留有餘地。

針對這些批評，新加坡總理李顯龍如此分析許文遠的策略：「這是部長的作風，他的方法。如果他先從3000新元開始，談到最後變成1500新元，我想人民不會接受。因為人們總是希望討論了之後，有一點妥協。所以，如果合理的話，我們可以調整。」

不過，李顯龍在認可這種「給糖哲學」的同時，也清楚不是所有政策都能夠採取同樣的方式。他舉例說，有些政策，內閣商討後還是覺得不得不按原定計劃辦事。以消費稅來說，2007年從5%調高到7%，很多人認為最好慢慢來，一步一步調高。但是，李顯龍的態度是消費稅總是不討好人的，如果要調高，最好是在經濟增長強勁、繁榮昌盛的時候去做，因為這比較能夠讓民眾接受，而政府也較有能力實行各種幫助人民的緩衝措施。他寧願調得比較快，同時採取多一點緩衝措施。如果調整得比較慢，幅度較小，政府所推出的緩衝措施就沒這麼慷慨和及時。同時，過了一年，大環境可能改變了，要調整稅制，不一定辦得到。所謂夜長夢多。

因此，不是每一項政策都應該採取同樣的決策和傳播方式。需要根據政策的不同特點以及民眾可能產生的反應，然後做出快速或是按照節奏進行的決策。

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第五章 最接地氣：打造年度最重要政治演講

「中等收入家庭購買四房式組屋時，將可另外得到高達2萬新元的津貼，這是一筆不小的數目，而目前他們已獲得為數不小的津貼。讓我解釋它是如何運作的。我來充當你的房屋經紀人，但沒向（國家發展部部長）許文遠領取佣金。」

——新加坡總理李顯龍在2013國慶群眾大會上演講，解釋政府新的購屋津貼政策，風趣的話語引起觀眾大笑。

第一節 總理演講：最佳公共政策傳播平台

2004年5月14日，到訪中國的新加坡副總理李顯龍，獲得中國方面以超出一般接待副總理的規格接待，一天連續4場同中國國家領導人進行會談，包括國家主席胡錦濤、全國人大委員會委員長吳邦國、總理溫家寶以及副總理吳儀。

根據新加坡《聯合早報》駐北京特派員的描述，在李顯龍和吳儀會談進入正題之前、記者還在會議廳裡攝影時，兩人使用華語談笑風生、毫不做作，直接地一來一往。當吳儀調侃地說李顯龍「越來越成熟」「步步高」（即將接任新加坡總理）時，李顯龍打趣地直接以「高處不勝寒」回答。

這段逸事充分顯示李顯龍在和中國領導人交往時，紮實的華文功底為雙方帶來的潤滑劑的作用。但與此同時，「高處不勝寒」確實是一個國家執掌大位者所面臨的挑戰，如何不與底層脫節、如何與普通民眾保持密切互動，或者用句當下流行的表述——如何「接地氣」，才能夠避免被高高在上地供上神台，放在「不勝寒」的高處。

一、政治傳統成為政治最大看點

1965年8月9日，新加坡脫離馬來西亞獨立，8月9日也因此成為國慶日。建國總理李光耀自1966年開始，每年8月都會舉行一場國慶群眾大會，親自上陣發表長篇演講，這已經成為新加坡的一個重要政治傳統，一向被視為新加坡政府最重要的政治演講之一。

一國總理的演講，自然會引人關注。但作為演講人來說，每年一次、每次好幾個小時的長篇幅的演講，要達到說明政府的政策考量的效果，又要注重演講技巧和呈現方式，生動活潑，不讓觀眾感到疲憊和犯困，是既考驗政治功力，又考驗個人魅力的。

正因為如此，由李光耀建立起來的國慶期間總理演講的傳統，已經成為每年新加坡政治的一大看點。雖然目前新加坡只出現了李光耀、吳作棟、李顯龍三任總理，但是未來的新加坡總理也必然要具備演說的能力和魅力，這幾乎已經成為總理的基本功和必備的條件，否則難以贏得國民的親近和認可。

對於中國來說，新加坡總理的國慶群眾大會提供了諸多可資借鑒的地方，如何深入淺出地表達觀點、如何使用可視化與可讀化的呈現方式、如何使用鮮活的語言，最重要的是，如何通過演說，有效地實現傳播政策和爭取民眾理解和支持。由於新加坡的多元種族、多元文化的社會特色，新加坡總理的國慶群眾大會演講，採取英語、華語、馬來語三種語言已經成為標準作業模式。馬來語和華語，主要是針對馬來族群和講華語的華人族群，涉及特定社群尤為關注的議題，比如語言、母語教育、族群文化等。英語則是演講的主旨部分，針對全體新加坡人的共同利益，涵蓋外交、經濟、文化、民生等廣泛課題。

國慶群眾大會演講的準備工作費時費力，一般每年的國慶群眾大會結束後不久，便開始需要構思下一次群眾大會演講的主題，並根據政策的目標和社會的動態反應做出調整。年底時，總理會向各部門的部長和常任秘書收集資料，瞭解他們所要推行的新政策。到了5月，總理的新聞秘書和其他官員就會協助把各政府部門所計劃實行的新政策與措施、所收集到的民意都整理出來，然後擬定一些題材。到了6月的時候，就需要為8月的演講起草稿，到了國慶日，演講內容大致上已經成型。由於需要使用英語、華語、馬來語演講，因此，不論是李光耀、吳作棟還是李顯龍，儘管日理萬機，都還是會在演講前像用功的學生一樣，加緊練習，接受語文老師的指導，勤練語言。同時，新聞秘書和其他新聞官或官員，也會扮演聽眾，針對演講時的用詞和語氣提供反饋和意見，然後演講者進行相應的調整。

2004年是李顯龍接任總理之後的首次國慶大會演講，對他來說，那是首次對全體新加坡人的一次完整亮相，因此，演講的風格、內容、呈現方式都具有特別的意義。他的第一個國慶群眾大會演講，歷時3小時15分鐘，他特意身穿深紅色長袖襯衫，以「清新、大膽」的新作風出現，在嚴肅的課題中注入幽默和有趣的小故事，現場不時爆發笑聲，取得了極佳的傳播效果。

李顯龍接任總理後的首次演講，甚至讓一些民眾有「一夜解禁」的感覺，因為在演講中李顯龍籲請新加坡人隨著時代和局勢的改變，不斷檢討既定的做法和思考方式。而他也主動為過去一些已經「蓋棺論定」的課題「翻案」。包括公共服務部門實行5天制、讓女性公務員享有跟男性公務員一樣的子女醫藥福利、在所有地鐵站設置多種語言標誌和放寬舉行演講和展覽的執照條例。過去，一些民眾和議員都曾爭取放寬這些條例，但是都被政府拒絕。

二、成功借助演講確立形象

李顯龍成功地借助一場演講確立了自身開明、親和、風趣的接地氣形象。在當地媒體進行的演講反應跟進報道中，有基層的民眾俱樂部青年團主席認為：「他以很幽默和平民化的方式解釋了幾個重大課題，而且照顧到每個階層，很切身，不會給人高高在上的感覺。」理工學院商學系的一位學生則認為，李顯龍的演講讓獨立後出生的人民，對接下來他的領導方向有一個較清楚的概念。執政黨的議員洪茂誠認為，李顯龍在演講中多次用很淺白及很直接、能讓人民容易理解的例子來加強他的說服力。而李在一般人的印象中，是比較嚴肅和保守的人，但是他在演講中的基調卻顯得非常開放。

李顯龍在演講中對過去許多被否定的建議，給予正面的回應，也獲得民眾認可，認為這顯示新總理看到世界的演變，深知政府及新加坡人需要對舊問題重新思考、對舊問題做徹底的檢視後予以更合時宜的方案和選擇，也顯示出他領導的第三代領導班子是親民的，願意聽取民意。

在其演講之後，新加坡《聯合早報》進行了一次全國性抽樣調查，顯示有九成以上的新加坡人認為李總理的演講具有說服力、不沉悶和容易理解。執政黨的一位議員如此評價：「總理的演講非常好。他給人非常誠懇的印象，非常貼心，我認為他被人民很好地接受……這對總理來說，是一個很好的開始，我覺得人民現在更加認識他。」

許多電視觀眾在觀看演講時，還發現李顯龍能以深入淺出的語言，以及生動有趣的例子及個人的經驗，表達他的看法與感受。一名觀眾就說：「雖然新加坡人大多都能聽懂英語和華語，但是如果李總理運用的語言過於深奧，就難以同人民溝通。說起道理來，也不會那麼有說服力。」

約有九成的新加坡人也對李顯龍在演講時所體現的個人形象留下好感。他們認為李總理關懷人民、具有誠意並充滿信心，也不會給人一種高高在上的感覺。

當晚有66%的國人通過電視直播觀看演講，人數達到164萬。收視率之高，在新加坡的電視節目之中實屬罕見。因為即使是一些熱門的特備節目或非常受歡迎的連續劇，也沒擁有超過百萬觀眾的。難得的是有1/5，也就是約33萬人，是從頭到尾聽完3小時15分鐘的演講的，其中包括馬來語、華語和英語演講。

如果把觀眾分為1965年獨立前和獨立後出生的兩組，會發現在獨立前出生的新加坡人，有70%觀看李顯龍的演講，獨立後出生的則有61%。獨立前出生的國人，有23%看完整個演講，而看完全場的獨立後出生的新加坡人只有15%。顯然，獨立前出生的新加坡人，對李顯龍的演講更感興趣。這也顯示年輕一代的新加坡人對政治人物的關注度和關注方式與上一代有較大的差異。

李顯龍在演講中展示出來的對華語的掌握能力，也讓他贏得了新加坡民眾的讚賞，觀眾們也給予很高的評價。四分之三觀看華語演講的觀眾認為他的華語非常流利。

而李顯龍以馬來語發表國慶群眾大會演講，讓馬來社群感到既驚訝又親切，反過來也刺激他們表達對馬來社群年輕一代無法掌握馬來文的擔憂。

第二節 政治演講：展示溝通接地氣能力

一、演講成展示新意和創意的平台

每年的國慶群眾大會演講，也成為新加坡總理展示新意、創意和用心的平台。2014年8月17日的國慶群眾大會，李顯龍首次邀請他的社交媒體「粉絲團」出席。為了準備2014年的國慶群眾大會，李顯龍甚至首度嘗試新的敘述方式，親身上陣當起記者，訪問了3名吉寶企業的員工，在演講時播放他之前與這些員工訪談的視頻，以這些案例說明即使不追求文憑，只要不斷提升技能與知識，仍能在各自領域有一番成就。這一呈現方式引起了觀眾的巨大共鳴。

2013年是李顯龍擔任新加坡總理以來的第10次國慶演講，同往年一樣，他採用了豐富的多媒體技術輔助其演講，圖文並茂，配合視頻，配合其主題，引述了一個個新加坡人的鮮活故事作為例子，讓聽眾更有貼近感。

如果要概括新加坡總理群眾大會演講的特色的話，大致包括以下幾個方面：

1.平實、生活化的語言風格。演講文辭中避免官樣文章和套語，演講的對象是現場數百名政治人物、社區領袖、商會組織以及學術機構、傳媒的代表等，更大的觀眾群是通過電視直播接收的普通新加坡人。因此，語言風格除了影響到演講的效果，也是展示總理在與民眾溝通時採取何種姿態的直接平台。

無論是李光耀、吳作棟還是李顯龍，他們在演講中表現得就如同一個人生經驗豐富的同事或是鄰居，在和觀眾分享他對社會的觀察，用拉家常的方式講出大道理。

2.大量使用生動、實際的事例。在準備國慶群眾大會演講時，新加坡總理公署的工作人員都會通過不同的渠道收集生活中的實際例子，用以佐證和說明總理演講中提到的一些現象、觀點，聽眾對這些來自自己身邊的真實事例或人物故事，能夠產生共鳴，更加拉近總理演講與民眾的距離。

3.運用多媒體呈現手段。演講不僅僅是語言技巧的體現，多媒體的圖表、照片、視頻能夠非常有效地輔助演講內容。

與中國的全國人民代表大會上總理向人大代表做政府工作報告不同，新加坡總理的國慶群眾大會演講並不是正式的政府對議會的問責報告，但其中的內容卻往往是新加坡政府相關部門即將推行的新政策的基礎和信號參照。

貴為總理，在演講的時候能夠注重語言風格、善於利用多媒體手段輔助、列舉普通民眾的故事，以及善用方言說些俚語笑話，風趣生動，達到了極佳的政策傳播效果。新加坡的部長或高官同樣也常常效仿，千篇一律的官話套話以及僵硬無趣的數據羅列，是很少在新加坡的演講中聽到的。

貼近民意的語言、生動活潑的方式，體現的是和諧的政民關係和官民關係，也繼而形成了新加坡政府領導人的公共政策傳播策略，政府領導人已充分掌握接地氣的溝通技巧和能力。

每一次的國慶群眾大會演講，除了呈現內容的方法、技術手段和媒體平台要展示新意之外，有時還需要在演講架構的安排上推陳出新，同時也傳遞某種政治信息。

2012年8月26日的國慶群眾大會，李顯龍就打破以往的常規，第一次邀請其他部長和政務部長在他的演說之前輪流發言。被視為新加坡第四代領導核心成員的教育部部長王瑞傑，教育部兼新聞通訊及藝術部高級政務部長黃循財，以及社青體部政務部長哈莉瑪三人在李顯龍的邀請下，首次在下午6時45分至7時30分之間發言。李顯龍則在晚上8時才開始發言。

2012年的國慶群眾大會，收視率創新高，共有超過150萬9000人通過新傳媒集團的各免付費電視頻道，觀看現場直播的群眾大會，聆聽總理和3位部長的演講。新加坡的報章記者在演講次日走訪中央商業區一帶，訪問了近40名各年齡層的新加坡人，多數的受訪者認為，李顯龍的演講非常感人，讓他們聽了之後，會去思考一些問題。其中，最多受訪者讚揚李顯龍「不怕被人抨擊」，說出了一些新加坡人不好的心態和行為，提醒別做「醜陋的新加坡人」。受訪者說，這些都不是「受歡迎」的話題，但他們很慶幸，在2011年大選之後的政治氣候下，李顯龍依然盡他的責任，語重心長地「點醒」新加坡人，而沒有選擇只說一些「人民愛聽的話」。

2013年國慶群眾大會在8月18日舉行，在籌備之前，李顯龍充分借助社交媒體與國人互動，通過透露話題、打破神秘的方式，激起民眾的興趣，始終把握議題的方向。

6月26日，李顯龍在臉譜網上宣佈，當年國慶群眾大會的場地將捨棄過去12年來使用的國大文化中心，改在位於宏茂橋的工藝教育學院（ITE）總部兼工藝教育中區學院舉行。李顯龍說：「這個美麗的新校園體現了新加坡致力於投資在我們年輕一代的身上，培養每一名國人，讓他們發揮最大的潛能。」

7月30日，李顯龍在自己的臉譜上透露，正忙於準備國慶群眾大會的稿子。他說：「除了在全國對話中所提出的問題，我也會談到我們可以如何一起把新加坡打造成更美好的家園。」帖子引起了網民參與討論的熱情，在不到一小時裡就吸引了近2000個「贊」，並有約150個跟帖。不少網民列出願望清單，包括降低組屋價格、擁車證和醫藥費等，還有關注學前教育及使新加坡人更有歸屬感等，希望李顯龍在演講中談及這些話題，並出台實際的政策。

二、讓民眾熟悉領導者的聲音、風格

李顯龍演講的趣味、生動以及他隨和的個性，都通過電視屏幕的公共傳播平台呈現在新加坡觀眾面前。

在新加坡，領袖與民間的接觸非常頻繁。在自己的選區與選民保持密切關係自然非常重要，直接關係到選民對自己的印象。很難想像，一個選民會把選票投給一個從來沒有聽過對方聲音的候選人，無論這個聲音是在競選集會還是當面訪問中聽到。新加坡每年8月固定的總理國慶群眾大會演講，除了一些新政策、新想法的宣佈之外，做總理的，通過這種方式，用自己的聲音、用自己的特色，向民眾闡述自己的想法，並且基於演講的效果考慮，還要設計一些橋段，讓演講的內容和信息更輕鬆地被觀眾接受。也正因為如此，大部分新加坡人對於歷任3位總理的聲音和言語風格都非常熟悉。

這種傳遞自我的聲音的方式，是公共政策傳播的需要，也是政治人物拉近與普通民眾距離，更有效說服民眾的手段。

第三節 政治演講善用新媒體傳播

一、借助新媒體擴大接觸面

國慶群眾大會不是一個保守的政治宣傳大會，而是要展示領導層與時俱進、掌握新潮、流行脈動，同時通過新媒體加強與民眾接觸的功能。

2006年，民意處理組首次設立手機簡訊頻道，收集各界民眾的意見。公眾可以將演講所談論的最重要課題、被忽視的課題以及個人獲得哪些啟發等反應，用手機傳簡訊發給特設的簡訊頻道。2007年則推出以中文發送手機簡訊，針對李顯龍在國慶群眾大會上的演講內容發表意見。

2007年，民情聯繫組推出「電子民眾大會」（E-Townhall），公眾可事先登記，在8月21日晚上7時30分到9時，與教育部政務部長呂德耀和許連碹在網上談論他們對李顯龍演講內容的意見。

2009年的國慶群眾大會在新媒體上引起熱烈回應，成為推特上排名第五的熱門話題。對網民的討論的統計，就可以觀察民意對演講中所提的公共政策的看法與傾向。在3個多小時的國慶群眾大會中，「NDRSG」（新加坡國慶群眾大會的英文縮寫）這個課題共「推」了超過4200次，種族與宗教和諧、人口老齡化與醫療保健、贍養父母的相關法令等部分，是那3小時內最受歡迎的新加坡討論課題。

當年李顯龍在演講中花了最長篇幅談論種族與宗教和諧的課題，在網上引起熱議。一些網民認為李顯龍總理在這個部分所花的時間過長，並質疑這是否是新加坡人目前最關心的問題，認為他應該在演講中花更多時間探討外來移民等問題。也有不少網民認為，此時將焦點放在種族與宗教和諧上再適時不過，特別是在近來世界多個國家和地區頻頻發生因種族與宗教問題而造成的不幸事件，而新加坡在不久前也出現了婦女行動及研究協會（AWARE）爭端，政府此時更有必要呼籲國人維護新加坡的種族與宗教和諧。

除了討論熱門話題外，不論推特、臉譜網還是其他網上論壇的用戶，普遍對當年群眾大會未分發「花紅」有些失望，而對於市區重建局所呈獻的多媒體影像、展現濱海灣的未來新景觀，都感到興奮不已。

2010年，在智能手機剛剛開始流行之時，當年的國慶群眾大會就首次把國慶群眾大會演講內容「裝進」智能手機裡，習慣使用電腦的民眾也可上總理公署網站通過特設的網站同步收看演講的網上直播。為增強國慶群眾大會的互動元素，公眾可以#ndrsg為標籤，即時將觀後感發到推和臉譜網上的活動網頁。李顯龍的全部演講也放到YouTube和新加坡總理公署網站上。

2014年的國慶群眾大會演講，除了傳統的電視或電台的現場轉播外，新加坡政府也善用流行的各類社交媒體，比如在YouTube視頻網站開設的新加坡總理公署專門頻道同步進行網播（Webcast），並為有聽力障礙者提供手語翻譯。而李顯龍自己的臉譜和推特網頁則同步即時更新內容。

二、直接掌握民間反應的測溫計

運用新媒體以及通過新媒體掌握和瞭解民眾對演講的反應，是測量新加坡總理政治演講在民間反應的一個測溫計。一方面，總理的年度政治演講可以通過新媒體的平台達到最大的傳播範圍，這本身就是演講的目的，讓更多的民眾直接聽到總理的聲音以及政府最高領導人對社會各類課題的看法與解讀；另一方面，可以直接地獲得新媒體的使用者對演講的反應和觀點，作為民意反饋的一個重要渠道。

這些民間的反應通過新媒體來表達，不會經過中間環節的篩選，原汁原味、直截了當，有的可能言之有物，有的可能尖銳批評，有的可能指桑罵槐，有的可能忠言逆耳。作為政治人物，可以瞭解民眾對全盤政策的看法，對總理表現的評判，對民眾素質的判斷，有則改之，無則加勉，因此成為直接掌握民間反應的測溫計。

為了讓讀者能夠直接感受新加坡總理國慶群眾大會演講的風格、形式，話語模式、遣詞造句的方式，特附錄2013年李顯龍在國慶群眾大會的演講全文，看他如何闡述公共政策，解釋政府的想法，分享社會發展的現實優勢和缺點，贏取民眾的理解與支持。

附錄：李顯龍國慶群眾大會演講全文2013

晚上好，希望你們在工藝教育中區學院參觀校園、與學生交流的過程愉快。我把國慶群眾大會帶到這裡，是為了一個重要的目的——突出我注重長期在每個人、每個新加坡人身上投入資源，讓他們充分發揮潛能。與此同時，我要借此傳達一個信息：這次的國慶群眾大會非比尋常。

新加坡的發展到了一個轉折點，我今晚會談到我們面對的挑戰，以及應該如何做出改變，以便在這個發展和建國的新階段，對新挑戰做出回應。

我去年提出打造我們未來的關鍵——希望、心靈和家園。自那時候起，我們舉行了「我們的新加坡對話」（Our Singapore Conversation, OSC），以形塑更美好的新加坡。全國對話是個向新加坡人伸出觸角的創新方法，它沒有預先設定議程，是完全開放的討論。

整個對話過程取得非常正面的回應，吸引了接近5萬人參與，涵蓋多元群體，包括聚集在裕華小販中心的年長居民。

傅海燕（裕華區議員、總理公署部長兼環境及水源部兼外交部第二部長）召集了他們，讓他們以方言進行討論。他們歡度了快樂時光，也對有機會表達心聲感到欣慰。

此外，藝術與文化社群也表達了觀點。有學童畫出他們對新加坡的憧憬，透露他們希望長大後看到一個怎樣的新加坡。大家分享了心目中家園、心靈和希望的含義，也表達了對新加坡發展的願景。

第一是「讓社會充滿機遇」（Opportunity），有充分機會充實生活、發揮潛能。

第二是「同心同德，殊途同歸」（Purpose），大家攜手打造更美好的新加坡。

第三是「讓生活得到保障」（Assurance），滿足基本需求，確保個人不會單獨面對生命中的不確定因素。

第四是「互相扶持，不離不棄」（Community Spirit），促進社區關係，加強社會凝聚力，構建更濃郁的甘榜精神。

第五是「互信互重，有所擔當」（Trust），加強政府與人民之間的互信，以及新加坡人之間的信任。

全國對話展覽會總結了這些主題，希望你們剛才有機會瀏覽到這個禮堂外的展覽。

我不久前同全國對話委員會成員、協導員和義工茶敘，感謝他們的付出。我問他們最重要的收穫是什麼，他們說，是開放的精神，參與者意識到其他人的觀點與自己未必相同，甚至有衝突。他們體會到有必要調和並尊重不同的意見，同時盡可能找出達成共識的方法。有些時候，他們懂得求同存異。

全國對話是個非常有意義的運動，我們在這個過程中聆聽了對方的意見，也共同為討論和規劃我們的未來打下更堅實的基礎。我要感謝全國對話委員會成員、協導員、義工和參與者所做出的貢獻，非常感謝你們。

世界時局 不斷變動

要落實我們的願景，我們不能無視世界局勢。這是個變化迅速和充滿變數的時代，我曾經多次提及這些趨勢，因此我只會簡短舉出一些有關科技、全球化和收入差距的明顯事實。

科技正在改變我們的生活。我今晚在講話時，許多人正在拍照、發推特短信、更新臉譜頁面和Instagram（照片分享軟件）。不只是社交媒體，我們也有3D打印，它不只可以複製機械零件，也能夠複製模型、玩具、槍械、身體部位、器官，以及能夠改善我們生活的東西，如醫藥儀器。打個比方，新加坡科技研究局可通過3D打印，複製骨組織支架。如果你拔牙後在牙齦留下一個大洞，牙醫能夠植入一個支架，讓骨頭重生並讓牙齦更好地癒合。儘管與「電子改造人」（bionic person）仍有一段距離，但我們似乎正朝那個方向邁進。

人工智能同樣有深遠的影響，它能夠完成以前只能由人類完成的工作，不只是在生產線上置入晶片，而是取代高技能和專業的工作，例如會計、法律咨詢和放射分析師。過去，我們需要付高額的薪酬委任律師、醫生或會計師，現在則需把一些工作交由電腦處理，這對從事這些工作的人是可怕的。

除科技帶來的競爭，我們也面臨新興經濟體的競爭，包括中國、印度和越南。中國和印度一共僱用超過10億名工人，以及每年有1000萬名新畢業生，他們都非常飢渴、積極地找工作。有個參加上海全國對話的年輕專業人士說：「我以為我能輕易地在中國生存，但是我錯了。」

幸好其他全國對話參與者表示，在新加坡學習華語對他們旅居中國非常有幫助，儘管他們在求學或參加小六會考時可能不喜歡學華文，但他們工作時就能感受到華文華語的價值，對當時被迫學習華文華語心存感激。

不僅面對各方面的競爭，我們也目睹了收入差距加劇、中等收入階級停滯不前的情景。那些擁有獨特技能的人，在各國都很搶手，他們大有作為。

這些人不局限於資訊科技業或金融服務業，也包括體育和文化。例如足球員羅納爾多（Cristiano Ronaldo），他上個月到裕峰中學時受簇擁，他在全世界有很多粉絲，包括6000萬臉譜粉絲、2000萬推特粉絲。與他相比，我是「小巫見大巫」。

不過，不是每個人都那麼有才華或那麼幸運，而必須更為努力。與以前相比，他們的工資沒有增加多少，工作保障卻有所減弱。

很多新加坡人深受這些國際趨勢影響，他們覺得前景不明朗，也頗為焦急，因為科技和全球化正擴大收入差距。

此外，國內社會壓力也很大。不僅人口老齡化、社會分層更多，社會流動性也在削弱。成功人士的孩子更有可能取得良好的表現，跟過去相比，更少較低收入家庭的孩子有機會往上提升。這是事實，我們必須承認並面對，我們必須竭盡所能做出一些改變。

加上生活費和公共交通等日常所面對的問題，更是讓許多人喘不過氣來。

新加坡人正確地意識到，我們的國家處於一個轉折點。我明白你們的擔憂，並向你們承諾，你們不會獨自面對這些挑戰，因為我們會同舟共濟，找出在新環境裡蓬勃發展的新方法。

在過去的一年裡，我和同僚苦苦思索，什麼治國方針對新加坡有效？我們該做出什麼改變？我們該如何繼續繁榮昌盛？

通過「我們的新加坡對話會」過程和對話會帶來的反思，我們收到許多人相關的寶貴意見。他們針對我們目前的情況和對國家的期望發表看法和感想，也給予我們信心去架設新的前進之路。

現在我們必須在建設國家方面採取戰略性的改變。

新加坡是建立在個人、社區和國家這三個支柱之上的，而每個支柱都有它扮演的角色，有互補作用。

個別國人努力工作，為自己和家庭儲蓄。不論是工會還是志願福利團體，社區把人們集合起來幫助其他社群；不論是商會還是宗鄉會館，每個組織聚集起來，相互支持。

從全局來看，政府創造促進蓬勃經濟和良好工作的條件，在教育、住房和醫藥方面，為國人投入大量資源，同時確保國家福利開銷低而且具有針對性，審核標準嚴格。

有些人說這是「嚴厲的愛」，但這種「嚴厲的愛」很有效。今天情況變了，如果我們過度讓個別國人靠自己努力，他的力量是不夠的，尤其是弱勢群體，如低收入家庭和年長者。

有些事情是個人無法獨自辦到的，而有些事情是要大家一起努力才會做得更好的。

因此，我們必須轉移平衡點，社區和政府必須更努力幫助個別新加坡人。

社區有能力也必須採取主動，組織和動員大家解決問題，把事情辦好。

住房教育醫療 做出政策改變

正如新加坡開國元勳拉惹勒南多年前所說，我們必須是個「採取行動的民主體制，而不是只說不做的民主體制」。

政府也會給予個別國人和社區更多支援。我們以往做的，現在會繼續做下去，為人民提供主要的公共服務，也就是住房、教育和醫療。

可是我們同時也將在政策上做出三大改變。

首先，我們將進一步讓每名國人能平等分享國家取得的成果。通過讓低收入國人擁有房子的住房計劃，增加他們的收入和財富。

其次，就是加強社會安全網，以向國人保證，無論他們發生什麼事，都能獲得所需的社會服務，尤其是醫療照顧。

最後，就是更努力讓所有人有提升自己的通道，繼續讓我們的社會具有流動性，讓每個孩子都能有一個好的起跑點。確保不論是在較幸運的家庭或較不幸的家庭出生的孩子，都不會被排除在制度外或失去提升機會，尤其是通過教育。

這些是三大戰略性改變：

一、讓人們提升自己；二、分享風險，確保無論你一生中出什麼事，你都不是孤身應對；三、保持制度開放，具流動性。這樣一來，只要你有才華而且肯努力，你就可以向上提升，向前邁進。

我們將逐步在所有社會政策中做出這些改變。

今天晚上讓我談談住房、醫療和教育三方面，再加入一些細節，這樣你才會明白我們打算做什麼。

新加坡之所以成功是因為人人都能分享進步的果實。人民的收入全面增長，住房的價值上升，即使貧困的人也並不貧窮，根據任何國際標準來衡量都是如此。如果你以收入最低的20%家庭為例，這大約是20萬戶家庭。這些家庭中每一戶平均都有20萬新元的淨資產在他們的組屋中。

這戶家庭可能擁有這間組屋，可能已經完全償還完房貸，也許還沒有。如果還沒有，就將尚未償還的房貸扣除，剩下的就是在他名下的絕對資產。這平均是每戶家庭20萬新元，全球沒有其他地方做到這一點。我們做到了公平增長，並廣泛分享進步的果實。

不過，如今維持平等變得更難，因為收入分佈已擴大。我們不全是羅納爾多，但我們有些人能夠表現得和羅納爾多一樣好。所以，政府必須更多地介入，以確保我們的社會維持公平和平等。

組屋是寶貴的「儲備」

事實上，我們近年來已經在這麼做。不是明天才開始，近幾年已經開始了。就業獎勵計劃就是重要的第一步，我們也有永久性的消費稅補助券，有特別就業補貼計劃。這些都已制度化，成為社會政策的一部分。我們會在這些基礎上，為不幸人士提供更多幫助，只要你本身也竭盡全力。

住房目前是，也將繼續是我們與所有新加坡人分享國家進步的果實，以及幫助貧困家庭提升的重要方式。組屋計劃不只為我們提供安居之所，也是我們寶貴的「儲備」，更是一個家，一個我們扎根、組建家庭及與其他新加坡人建立友誼和情感的家園。

你可以在新加坡任何一個社區看到這一點，但讓我以德義區居民為例。何世春先生，他當了一輩子船員，1978年在宏茂橋成家，在這裡生兒育女，有4個子女、9個孫子，現在更有6個曾孫。他也有朋友、家人和鄰居，他每天在組屋底層和朋友話家常。你們猜他今年幾歲？他已經104歲！

再說說普拉南（Puranam）女士。她在德義區住了超過25年，在第409座組屋巴剎售賣印度香料，而她的常客都是她的好朋友！

我們要協助新加坡人擁有自己的家、生兒育女和建立緊密的社區紐帶，因此我相信居者有其屋是新加坡的基本原則。我們可以討論租房或其他模式，但核心就是擁有住房，99年的地契，那是你的。

在過去兩年裡，我們進行了重要的決策，幫助更多新加坡人擁有自己的家。我們建造的新組屋創紀錄，滿足初次購房者的需求積壓。我們讓新組屋的價格與轉售市場脫鉤，以確保預購組屋的價格穩定。我們推出特別公積金購屋津貼，幫助貧困家庭購買二房式和三房式組屋。我們提高收入上限，緩解「夾心層」的壓力。我們允許單身人士購買預購組屋，這是他們要求已久的。我們也為戰備軍人推出國民服役獎賞計劃，這是給他們的公積金紅包，他們可以用這些錢購買組屋。

確保未來買家能負擔組屋

這些都讓組屋的價格更容易負擔，但我知道新加坡人依然擔心房價。我們的調查顯示這是他們關注的課題之一。他們會問自己，年輕人問，當我結婚時，我能否負擔得起組屋？年長人士則問，我的孩子長大後能否結婚，因為沒有組屋就結不了婚。他們也會問，如果我在還完房貸前失業怎麼辦？

因此，在全國對話會中，新加坡人希望「先住屋，後資產」，當然最好是房子和資產兩者皆有。一名母親在對話會上表示，她希望她的房子升值，因為這是她的。但同時她也希望，她的孩子能夠購買更便宜的住房。然後她就笑了，因為她知道這是不可兼得的，你必須做出選擇。

我們不可能滿足這名母親的所有希望，但我們能夠長期維持組屋的價值，只要新加坡維持穩定和強勁。同時，我們也能夠確保組屋是未來買家能負擔得起的。

我將確保每個有工作的新加坡家庭都負擔得起一間組屋，我們能做得到。

那是什麼意思呢？如果你目前的家庭月收入是1000新元，你應該能買得起二房式組屋；如果你賺2000新元，你應該買得起三房式組屋；而如果你月收入4000新元，你應該能夠負擔得起四房式組屋。這是完全可能的。當我說可負擔得起，我的意思是主要以公積金就能支付房屋貸款，而且能在25年內而不是30年付清房貸，之後的收入就可存起來積累退休儲蓄。這是做得到的，我們已接近這一目標。

我們要怎樣做到這點？我不認為要通過降低預購組屋的價格，因為那樣做的話，過一陣子將拖垮整個轉售市場，所有擁有組屋的人都將受害。我們將繼續讓預購組屋價格保持平穩，同時增加對低收入和中等收入家庭的資助。

我們已有一些機制為購屋者提供津貼。我剛才談到特別公積金購屋津貼（Special CPF Housing Grant, SHG），除此之外，我們還有額外公積金購屋津貼（Additional CPF Housing Grant, AHG），它也涵蓋中等收入家庭和中低收入家庭。全部加起來，低收入和中等收入家庭在購買二房式和三房式組屋時可獲得高額津貼，津貼額有時超過價格的三分之一。

我們將做更多。對於那些只買得起二房式組屋的家庭，我想二房式組屋已相當負擔得起，我們在為他們感到高興之餘，也將在他們生活水平改善後，準備從二房式提升到三房式組屋時，給予他們一些住屋提升津貼（Step-Up Housing Grants）。對於那些購買三房式和四房式組屋的低收入與中等收入首次購屋者，我們也可以做得更多。

相對而言，三房式的問題不算嚴重，仍然負擔得起，四房式也還可以，但我想可以在他們購屋時多給他們一些幫助。因此我們將把目前只面向二房式和三房式組屋的特別公積金購屋津貼擴大到四房式組屋，我們也會把網撒得更寬，除了給低收入家庭，也涵蓋中等收入家庭。這意味著，中等收入家庭購買四房式組屋時，將可另外得到高達2萬元的津貼，這是一筆不小的數目，而目前他們已獲得為數不小的津貼。

讓我解釋它是如何運作的。我來充當你的房屋經紀（觀眾大笑）。

建屋發展局在盛港有個非常漂亮的預購組屋項目Fernvale Riverwalk，那是一個很不錯的地方，瀕水居住環境，靠近榜鵝蓄水池，有4座樓高20至22層的組屋，包括二房式、三房式和四房式單位，周圍是休閒空間、兒童遊樂場、成人和樂齡健身設施、綠地、涼亭，以及超市、咖啡店、商店和一家托兒中心，應有盡有。

你們猜猜，那裡最便宜的三房式組屋賣多少錢？我看我們應該舉手表決（觀眾大笑），15萬、20萬還是25萬？多數人選20萬新元，但答案是錯的，因為那裡最便宜的三房式組屋只賣15萬新元（觀眾鼓掌）！如果你加上各種購屋津貼，低收入家庭所需支付的價格還會更低。

不過有人可能會說那是最便宜的組屋，那就讓我用三房式組屋的一般價格來說明情況。別忘了我還是你的建屋局房屋經紀，但沒向（國家發展部部長）許文遠領取佣金（觀眾笑）。那裡的三房式組屋一般價格比15萬新元高，但也沒高多少，17萬新元。

假設你的家庭月收入2000新元，購買這間三房式組屋單位時可獲得哪些購屋津貼？現有的津貼有45，000新元，但因為我們調整了特別公積金購屋津貼計劃，你將另外獲得1萬新元。此外，如果你的丈夫是戰備軍人，他還可獲得國民服役獎賞計劃的4000新元，可用來購屋。這樣一來，三房式組屋的淨價將變成111，000新元（觀眾鼓掌）。

「比你想像的更負擔得起」

所以，如果你以為它的價格是20萬新元，事實上這是不正確的，它其實比你想像的更負擔得起。如果這家人申請25年房貸償還年限，他們每月需償還多少錢？427新元，可完全用公積金來支付，無須另掏現金。這是相當不錯和誘人的。

有人可能會問，那四房式組屋的價格又如何呢？

Fernvale Riverwalk四房式預購組屋的一般價格是285，000新元，這不是最低價格，最低價格是大約25萬新元，但我要用一個有代表性的例子。如果購買這間四房式組屋單位的家庭月收入4000新元（夫妻兩人都工作，不難達到這一收入水平），目前可獲得的津貼是15，000新元，但隨著特別公積金購屋津貼計劃的擴大，他們將另外得到2萬新元津貼，如果還能拿到國民服役獎賞計劃的4000新元，那四房式組屋的淨價格將變成246，000新元。如果他們的房貸償還年限是25年，每月需償還987新元，公積金可支付920新元，現金部分則只需付67元，即每天大約2新元。這很不錯！（觀眾鼓掌）所以當有人說建屋局在賺錢，這不太對。我們就是這樣讓組屋變得更負擔得起，尤其是對那些經濟能力較不寬裕的國人。

讓我總結一下我的論點，近年來我們已經有很大的進步，今天我所宣佈的又是重要的一步。不過這不會是故事的結束，我們將密切留意人們在新加坡是否負擔得起組屋，在必要時採取更多措施，進一步幫助中低收入新加坡人擁有房屋。

我們將確保組屋價格始終在國人力所能及的範圍，新加坡人買得到也負擔得起。不用擔心，放心地去計劃結婚買房。如果你付出努力，在新加坡總是會有機會的。

除了住房，當國人遇到生活中不可預知的困難時，尤其在醫療方面，我們會給予他們更多保障。

工作人員會因為照顧成長中的孩子與年長的父母而備感壓力；慢性疾病患者會擔心門診費與藥費，可能每天只需付幾分錢，但日復一日，年復一年，當你有高血壓時，醫生會給你藥，對你說，請服用，你接下來終生都必須服藥，而且必須認真對待。

年長者則會為醫藥費以及加重了子女的負擔而感到擔憂，因此，我們將提升保健財務制度，讓新加坡人能更加安心。

首先，我要談門診治療，因為這是很重要的一部分，之後我會談住院治療，它其實是一個較小的問題，但對許多新加坡人來說，卻是一個大擔憂，但讓我先談門診治療。

其中一個擔心門診治療費用的群體是慢性疾病患者，例如59歲的鄭小茂。他患有高血壓，必須經常前往私人診所檢查及取藥。

就如我所說，高血壓患者在接下來的人生都需服藥，還需問診，這加起來可是一筆費用。

那他如何獲得幫助？他通過社保援助計劃（Community Health Assist Scheme, CHAS）獲得幫助。

他有一張藍色的保健援助卡（CHAS card），每次看醫生時，都可獲得多達80新元的津貼，協助他支付門診費與藥費，這能為他節省許多。

他有這張藍色的卡，他的太太、父親與姐姐都有，但他兩名處於青春期、年齡分別為15歲與17歲的孩子卻沒有。

為什麼？因為當我們制訂這個計劃時，我們設下規定——只有年齡達到40歲的，才能加入這項計劃。

提高中等及低收入病人的專科門診津貼

如今這個計劃推展得不錯，已有30萬人加入社保援助計劃，我想我們應該取消所設的限制，讓新加坡年輕人也能加入，這包括鄭先生的兩個孩子。我想這將能減少他對家人醫藥費的煩惱。

這是有關門診治療的一部分，另一部分則是專科門診（Specialist Outpatient Clinics）。

當你去新加坡中央醫院、陳篤生醫院的專科門診時，你能獲得一些津貼，但對年紀輕、貧窮的人來說，這加起來是一筆開銷，所以我們將調高給予低收入與中等收入病人看專科門診的津貼。

我們也會就這些津貼展開支付能力調查，這麼做是要確保我們是在幫助有需要的人，讓他們從中受惠。

將研究擴大使用保健儲蓄 來支付門診治療費用

我覺得這是蠻重要的，很多人都針對專科門診費用向我表達他們的關注，這一調整對他們來說別具意義。

門診治療方面的第三件大事則與保健儲蓄有關，但這需花上一些時間才能完成。

不少人希望能用保健儲蓄來支付門診治療。最近，藍彬明醫生為首的政府國會衛生委員會就發表了一份報告，提出新加坡人是否能使用保健儲蓄來支付門診治療這一點。

我覺得他們說得對，我們應該這麼做。原則上這是好的，是個人責任：自己存錢，當我生病時用我所存的錢看病。若沒存錢，當我生病時，我將得籌錢，會是個問題。

我們想朝這個方向進行，我們已採取了一些措施，你也可將保健儲蓄用在化療上，也可用在主要的門診手術上，但我覺得還可以進一步擴大，尤其針對年長者，但我們還需仔細研究，所以彬明謝謝你的建議。

我們剛談到了門診治療，另一個層面是住院治療的問題。

人們最大的擔憂是：如果我們身患重病，就無法負擔龐大的醫藥費。實際情況是，這樣的案例相當少見。我打算為今晚的演講找一個好案例，但在我過去一年的接見選民活動中，收集到的140個醫療案例都沒有出現這類龐大醫藥費的問題。之後我請衛生部幫忙找，它們也只有極少數的案例。

終身健保雙全 保障每一名新加坡人

事實上，如果你有健保雙全，其實多數人都有受保，就不必為此擔心。

現場觀眾可以舉一下手，我想看看誰沒有健保雙全？沒有人，所以你們沒問題，你們應該都沒問題。

但是，我知道，雖然我可以向你清楚解釋，你也明白我所說的，但還是有人會擔心。而那些沒有投保健保雙全的人，就可能會面對這個問題，因為健保雙全覆蓋率達92%，有些年長者或已患病的國人沒有受保。

還有第三組國人，他們是年事已高的長者。健保雙全目前受保的最高年齡是90歲，但我們有好些國人已超過90歲高齡，正如剛才照片中看到的92歲的拉蘇（Yasmuddin Rasul）和104歲的何世春。

所以，我們能做些什麼？我們將改革目前的健保雙全計劃，並會賦予它一個全新名稱：「終身健保雙全」（Medi Shield Life）。

為什麼是「終身」？第一，這是因為國人在有生之年都能受保。只要你能活到超過90歲，健保雙全就能繼續為你提供保障。所以，無須擔心，年長者也能獲得保障。

第二，終身健保雙全將是全面普及的，每一名新加坡人都將受惠，無論年紀長幼、新生兒，或目前不在受保範圍內的國人，我們會把你們包括在內。還有年長者和已患病的人，或之前退出計劃的人，也都會被納入計劃中，它將不會設有「退出」（opting out）選項。

第三，終身健保雙全將針對非常龐大的醫藥費，為國人提供更好的保障，患者將支付更少的現金或動用更少的保健儲蓄，對家庭和兒女的經濟負擔就會減少。

因此，終身健保雙全有三大重點。首先，它提供終身保障；其次，每個國人都能受惠；最後，當你面對非常龐大的醫藥費時，它能為你提供更多保障。

正因為保單益處和受保範圍有所改善，終身健保雙全的保費將調高，它必須這麼做，因為它需達到收支平衡。我想，對大多數人來說，這不是問題，但對那些無法支付更高保費的國人，政府將為他們提供津貼。

這是一項重大改革，我們花了很長時間認真探討這個課題，最後決定有必要這麼做。但是，如何落實這項計劃，我們仍需要更多時間，需要咨詢和收集意見。我們將主辦公共咨詢活動，在決定計劃細節前徵求大家的意見。這可能需要1年的時間或更久，但我想，嘗試有一個好的開始是非常重要的，因為這是為國人提供醫療保障的重要一步，讓他們知道政府有照顧到人們的醫療需求。

還有一組我們必須特別照顧的國人，就是為國家辛勞付出的建國一代。他們是特別的，是他們努力工作才造就了今日的新加坡。他們在國家獨立後的60、70和80年代裡，打造了這個地方，讓我們享用到這麼優質的設施。

他們用比我們低的薪水和不多的生活安全網，含辛茹苦養大我們這代人，並打下基礎，讓我們享受到比他們更好的生活。這是他們的目標，他們已經達到了。現在，他們最年輕的至少也有60多歲，更多人年紀更大，大部分人都已退休。

我們必須在建國一代的黃金歲月裡把他們照顧好，我們認可他們的貢獻，為他們提供一些額外獎勵。財政部每次在出台不同津貼配套時，無論是居家護理津貼、消費稅補助券或振興配套，我們確保建國一代也能獲得不同待遇。我們將在新的醫療計劃下這麼做，確保他們都被照顧到。

逐步提高保健儲蓄繳納率

這個特別的建國一代配套可以幫助老一輩國人支付終身健保雙全保費，讓他們獲得妥善保障，不必在晚年擔心無法支付醫藥費。我覺得這是我們虧欠他們的。

我剛才談到的是政府在醫療方面所做的工作，但國人必須為自己負責，不管是醫療財務或照顧自己的健康方面，都必須付出各自的努力。

我們將逐年在醫療方面注入更多經費，政府將提供更多津貼，但每個國人也必須有足夠的儲蓄去支付剩餘的費用。因此，我想你們也猜到了，保健儲蓄繳納率必須提高。如果經濟情況允許，我們將會逐步提高這個繳納率。如何落實，提高多少，都是我們必須認真探討的問題，但這個大方向是清晰的，我們需要儲蓄更多，這對大家都有好處，因為每個人都會老去，如果我們幸運的話。

保持身體健康是降低醫藥費的良方

讓醫藥費保持低廉的最好方法就是維持健康體魄，特別是年長者，對他們來說，鍛煉身體不光是保健，也是一種社交活動。年長者以此維持朋友圈子，互相照顧和扶持，如果你的走路方式變了，步伐不穩了，友人就會提醒你去看醫生。這是讓年長者保持健康的重要因素。

我想，由林文興領導的活躍樂齡計劃，已看到不少成效，計劃目前仍在積極推廣中。最近，我在走訪芽籠西民眾俱樂部時，看到一個老年健身啦啦隊（Cheering Squad）團體的表演。什麼是健身啦啦隊？它是一種結合了啦啦隊和健身操的一種運動。這是年輕人在足球賽等體育賽事上，把人拋到空中的一種常見運動，年長者也做得到。團員年紀都比我們大，但他們的舞步卻比我們跳得好，身手也更靈活！

我們即將做出的第三個改變是，為所有人敞開升學渠道。提供開放的渠道一直是新加坡的基本原則，是我們增強人力資源，為所有國人提供希望的方式。

教育特別是如此。因此我們投資學前教育，未來5年將增加2萬多個學額。這也是為什麼，政府將填補每個7歲至16歲孩子的教育儲蓄戶頭，包括在家受教育、回教學校和出國留學的孩子。這顯示我們珍惜每個孩子，要提供給每個人最佳的人生起點。

教育是家長和學生非常關注的課題，因為它在塑造一個人的潛能和機遇方面，扮演了很重要的角色。家長都知道，他們都希望給孩子最好的。因此在一些重要階段，全家人會感到非常有壓力，無論是小學一年級報名或小學六年級離校考試時，全家都會參與其中。

人們對教育有兩種不同的觀點：教育部的觀點是「每所學校均是好學校」。無論你到哪所學校、哪個班級，你都能獲得優質的教育。我們給予每所學校資源和師資來發展學校的專長項目。我們確保整個教育系統維持在高水平，每所學校均是好學校。

不過，家長和學生的觀點不一樣。他們雖然接受教育部的觀點，但還是比較喜歡某些學校，儘管兩所學校位於同一個社區，僅距離幾百米，但是家長會千方百計把孩子送到其中一所。每年小學六年級離校考試、學校報名時，我都看到同樣的情況。人們會很努力爭取進入一所好學校，一所他們認為會比較適合孩子的學校。有時候他們會成功，有時則不然。不過，這個想法根深蒂固。

由於我國中學是根據學生的學習成績來錄取的，因此全國的情況如此。這是家長追求他們認為是最好的學校，和咨詢如「怕輸家長網站」（www.kiasuparents.com）的結果。我已經不需要做這樣的事了，也還未達到要咨詢「怕輸祖父母網站」的時候。結果是，有的頂尖中學集中了很多很優秀、成績很好的學生。這些學校的水平很高，要報讀這些學校競爭激烈，大家都感到莫大的壓力。

我個人認為，應該把每所學校都打造成好學校。為了達到目標，我們做了很多努力，確保每所學校都能為學生提供優質的教育。我們提供學校資源、優質的教師和注重價值觀。針對這個目標，我們取得了不少進步。例如，位於武吉巴督的百德小學就通過戲劇來增強孩子的信心，育林中學的專長則是飛行和宇航教育。

因此，每所學校均是好學校。我要求教育部提供學校資源，讓校長有自主權，根據學生的需求靈活教學，進而讓這個系統能順利運作。不僅在中小學和初級學院，中學後教育也如此，例如這個工藝教育學院校園耗資5億元建造，有充滿熱忱的講師和高素質的課程，因此學生能為學校感到自豪，對畢業後的人生有信心。

每所學校均是好學校。不過，我是務實的，我能理解家長和學生會謹慎選擇要報讀的學校。我也認為，家長能比較和選學校是好的，因為當學校知道家長在觀察它們的成績時，這會給學校帶來壓力。不過，家長做選擇時要根據正確的因素，不單是按照考試成績，還要按照學校如何教育學生。你的孩子可能本來就很聰明，因此獲得好成績，學校可能對他們沒什麼影響，學生只是在自己學習。你的孩子可能不是很有天賦，不過學校改變了他們的表現，對他們起了很大的影響。因此，家長在選學校時候，若是根據學校的素質、學術、品格教育、公民教育和培養學生興趣方面的表現來選擇，那麼這就是一個可行的系統。

頂尖學府呢？只要我們能維持開放的系統，我們全國有一些公認的優異的學校，是好的。這意味著，學生入學沒有限制，優秀的學生能往高處爬，能進入這些頂尖學府，那麼我們就沒有封閉、世襲的精英群體。有的社會是那樣的，我們永遠也不能變成像他們那樣。

我們一定要維持一個開放的系統、有多條升學渠道，讓學生可以進入；即使不適應時出去了，以後還能根據他們的表現和能力再回來。

如果我們有一個基礎高、群峰連綿的教育系統，又有一起提高水平的壓力，就能為所有孩子提供優質的教育，我們就能提升我們整個教育系統。如果我們的系統是完全平坦和沒有特徵的，每所學校完全一樣、沒有特點，那麼我們是平庸，而不是卓越的。以前的中國，有第37中、第38中。它們只差一個數目字，其餘的都一樣，沒人會付出努力。現在的中國，系統很複雜，有實驗學校、頂級學府。雖然是社會主義社會，但還是會有競爭。我們要確保所有學校都是好學校，但要不斷競爭取得進步。

我們有一個優質的教育系統，但我們的社會越來越分層化，學生之間競爭越來越激烈，過於注重考試成績而不夠注重學習。這些因素難以消除，因為家長都希望給孩子最好的，他們認為考試成績才重要。不過，我認為我們要重新調整，維持開放的系統和把重點放在比考試成績更重要的部分。

教育系統是很複雜又脆弱的，你可以各說各話，但不應強求它一下子改變。你要稍微調整，再謹慎觀察結果，因此我提議要做出以下四項調整。

小學一年級報名是一個非常複雜的過程，我們有第一階段、2A、2B和2C等階段，並且給予兄姐及家長為校友的申請者優先權，因為我們要每一所學校發展出自己的傳統、歷史和校風，我們要每一所學校有一個關心它的社群，我們要學校為自己感到自豪，學生在穿上校服那一刻可以感受到，那是一所歷史悠久的學校。我畢業自南洋小學和公教中學，兩所學校都有悠遠的歷史，很多學校都是如此，因此我們應該保留（校友優先的制度）。但與此同時，我們不要我們的小學是封閉的，只有在你的家長是校友的情況下才可以進入。

從前，受歡迎的小學通常還會有剩餘學額給那些與學校沒有關係的申請者。但近年來，這些學額減少了，這從今年的小學一年級報名活動中可以看出，好多學校在較早階段就需要抽籤，意味著它們到了稍遲階段已沒有剩下多少學額。如果我們坐視不理，總有一天這些學校將沒有任何學額留給與學校沒有關係的申請者，我認為這是不妙的。

因此，我們要取得平衡。校友會希望我們能夠保留現在的制度，公眾則持不同意見。「我們的新加坡對話會」探討了這個課題，與會者提出了建議，一個說讓住在學校附近的申請者享有絕對優先權，所以如果住在心儀的學校附近，或是有能力在學校附近置屋（就能提高入學機會）。但這樣的想法如果要全國推行並不實際。

另一人說，取消所有的制度，實行100%抽籤制，按種族比例進行抽籤，分配學額。我不認為這些極端的做法會有效。

況且，無論你採取什麼措施，家長都會找到各種妙招來提高他們的孩子的入學機會，例如一名母親為了增加長子進入他們心儀的學校的機會，前後搬了4次家。華人所說的「孟母三遷」，孟母因為覺得鄰居素質欠佳會影響孩子的成長，前後搬了3次家，但我們的情況是，鄰居的素質完全沒有問題，家長是為了進入心儀的學校而搬4次家，更勝孟母！

另外有一些夫婦隨身攜帶手機，兵分兩路到不同學校排隊，你到學校A，我到學校B，並在第一時間向彼此匯報自己所在的學校有多少人報名、是否需要抽籤，以及自己成功報讀的機會有多高，行事猶如一項軍事行動。

因此，我認為我們應該爭取更好的平衡。從明年起，每一所小學在小學一年級報名時都會保留至少40個學額（全國總學額的10%至15%）給那些與學校沒有關係的申請者。如此一來，每個兒童都有進入心儀的小學的機會。雖然這並不代表我們能實現每個人的願望，而且可能終究還是要以抽籤分配學額，但至少學校會保持相對的開放，不會完全封閉。

與此同時，我們也將繼續提升每一所小學的素質，教育部讓我在此重複，而我也堅定地跟大家說，這我們已經在做了，你們可以相信我們會為每一所學校注入資源，無論你的孩子進入哪所學校，我們都會盡可能為每個人提供最好的。

修改小學六年級離校考試積分制

我要做的第二項調整與小學六年級離校考試的積分制度有關。小學六年級離校考試是我們最重要的一項考試，至少許多家長將之視為最重要的一項考試，因為它不僅是學生小學表現的一份報告，家長更認為它決定了孩子的前途。

我剛收到一封電郵，請我在談到小學六年級會考時務必要特別小心，因為問題不在考試上，問題在於家長認為這項考試代表了一切，孩子進入個別的源流就決定了他的一生。我回復他說，我並不贊成這是我們教育制度的運作方式，不過我會非常小心。他回復我說，「我也不贊同，但這是家長的想法」，因此我們必須將之考慮在內。

無論怎樣，因為家長持有的想法，給小學六年級會考帶來了巨大壓力，全家人跟著孩子一起應考。我知道有人為了孩子參加小學六年級會考而請假。我最近在新傳媒看到一段片子，這名母親說，她為了陪女兒參加小學六年級會考而停職一年。

針對小學六年級會考，我問「我們的新加坡對話會」的與會者說了什麼？其中一組成員說，他們的小組探討了各種其他的可能性，但對於什麼制度能最好地給孩子分配中學，始終莫衷一是。因此他們最終建議：請不要改變小學六年級會考制度。

但我認為針對小學六年級會考，我們可以謹慎地做一些調整。時至今日，我都不知道我的小學六年級會考積分是什麼。我想你們當中跟我年齡相仿的，很多也不知道你自己的小學六年級會考分數。因為我在50年前，就是1963年，參加小學六年級會考時，考試積分是保密的，教育部並沒有告知學生他們的成績。學生只被告知他們及格與否，以及他們被分配到的學校。

（我記得）我們每個人心急地集合在南洋小學的停車場，在等候多時後，教師終於走出來，從名單中念出誰及格誰不及格，幸好我及格了。

但是今日的情況不同了，每個人都知道自己的積分。而且不僅知道自己的積分，也知道朋友的積分，還知道朋友的兒子和女兒的積分，在必要時還會相互比較。看到拿230分的會說：「哇不錯，可以進這所中學。」看到另一個拿到180分的會問：「哇！發生了什麼事？」

這些分數對進入哪所中學確實至關重要，但是孩子不過12歲，就要用這個來評估他，這是沒有意義的區分，在我看來是過分細緻的區分。

誰長大後會更有能力、更加成功，對社會做出更大的貢獻，在12歲之際，你可以猜到，但絕對沒法斷定，更加不可能從一分之差來評定。因此，我認為我們不應該以如此細緻的區分來決定學生的中學分配。

我們將採用像O水準及A水準成績鑒別制度那樣更為寬鬆的等級式評分制。在O水準會考，我們有A1到F9，F9是不及格，A水準會考我不太確定，應該也是分為A、B、C、D的等級。我想以等級制取代積分制，這樣會減少為追逐每一分的過度競爭。如果你獲得A*，無論是91分或99分，都同樣是A*，都是優異的表現。

這就能騰出更多空間來全面地教育和培養學生。

不過我所說的是我們打算做的，會需要好幾年來實現。因此，如果你將在幾個月內參加小學六年級會考，或是你的兒子或孫子將要應考，請不要驚慌，我們不會在今年改變小學六年級會考積分制，這需要好幾年的時間來落實。

我們要創造靈活的中學教育，讓學校根據學生的能力與發展為他們量身規劃教育。有些學生的學習進展較快，有些對某些科目有較大的興趣；有些在多個科目的表現皆強，有些則在許多科目的表現皆弱。我們需要的是一套適合各類學習需要的制度。

目前的教育體系已提供一些靈活度，成績優越的學生能學習到不同源流的課程。學生不一定得局限在一種源流或課程，我們當中有幾個成功例子。

其中的例子有，林志祥，他小學被編入EM3源流，之後在士林中學就讀普通學術源流班。他中學畢業後到義順初級學院唸書，並順利報讀新加坡國立大學，他在服完兵役後將到國大修讀物理學。現有的教育制度讓他有這個機會與時間，做有效的學習與發展。

另一名學生阿莫穆哈瑪（Ahmad Muhammad bin Rosman）家境艱辛，他從小學EM3源流畢業，被編入普通工藝源流，普通工藝源流是許多人抗拒的。他之後到工藝教育學院升學，獲得工藝教育學院良好的栽培。他成績優異，破格進修高級國家工教局證書（Higher Nitec）課程，到新加坡理工學院修讀視覺效果與動態影像專業文憑。我國需要更多這樣的例子，因此政府將在中學逐步推出更靈活的項目。

接下來，教育部將允許各源流中學一年級學生修讀高級科目，可選讀的高級科目將是學生在小學六年級會考中有優異成績的。打個比方，一名普通學術源流的學生若小六會考的數學成績很優越，也能在中學時修讀O水準數學。如果一名普通工藝源流學生的語文能力很強，也可修讀N水準或O水準語文。因此，中學生將能根據適合自己的步伐，學習各科目，發揮所長並建立自信。這項改變使我國教育制度朝更開放、更靈活的方向邁前一步。

擁有頂尖學校是件好事

我們要打造每所學校均是好學校，那新加坡為何還需要這些頂尖學校？

我們的教育體系裡擁有頂尖學校，這是件好事。學校保持高水平，這是對教師、學生與整個教育制度的肯定。許多學校擁有很長的歷史，一些甚至比新加坡歷史還悠久。過去以來，學校為國家培養出許多領袖，他們投身在私人領域、社會服務與政府部門等。學校所培養的不僅是成功人士，也是社會的棟樑。

因此，我國更有必要為學生提供全面的發展，以全面的方式錄取學生。學校須向學生灌輸正確的價值觀與精神，讓他們接觸多元的背景，建立對他人的同理心與諒解。我們要確保學生在給予他們栽培、寄予他們希望的社會扎根。

更重要的是，確保頂尖學校的錄取方式保持開放，不讓學校成為「封閉的圈子」——「封閉」不是因為學生的家庭背景關係，而是因為只錄取有「完美成績」的學生。

校方不單要錄取學業成績傑出的學生，也應包括那些有領導能力、堅韌、衝勁等特質的學生。這些頂尖學校必須確保來自低收入家庭的孩子不會因擔心無法融入，或經濟上無法負擔，而對這些學校卻步。學生或許擔心無法參與朋友的話題，因所討論的是他們未必負擔得起的物品，這是不健康且不應出現的情況。因此，政府要確保頂尖學校的錄取方式繼續保持開放，為有能力的學生提供多元的機會。

教育部將繼續擴大直接招生計劃的範圍，讓學校錄取有特別才能的學生。

我們要確保這些頂尖中學主動聯繫與尋找出色的學生，也可邀請小學推薦優秀生。我們要確保機會的大門永遠敞開。

另外，政府也將大幅度提升這些學校的經濟援助與助學金計劃，讓那些有資格並想報讀的學生有信心入讀。這樣一來，我國可確保頂尖學校繼續開放給各背景的人才，所栽培的畢業生能為社會做貢獻，並與他們的社區緊密聯繫。

這些教育制度的調整，將有助於確保晉陞的渠道為所有國人敞開，並讓任人唯賢的體系為新加坡取得更好的效果。

任人唯賢必須是組織我國社會的最根本原則。

我們應該對有貢獻和肯努力的人給予肯定，而不是獎勵那些背景優越、有地位或有財富的人。我們不可以做一個「靠關係」的社會。

與此同時，如果你在這個制度下取得成就，那你必須意識到，你有義務回饋社會，你的成功不只屬於你自己。

每個人都受惠於這套制度，也認為它是公平的。

榮譽國務資政吳作棟形容我們是要形塑一個「仁慈的精英治國制度」（compassionate meritocracy），他說得很對。

楊詩翎博士是一個好例子。她4歲失明，在新加坡視障兒童學校、尚義中學和實龍崗初級學院接受教育。她喜歡數學，在新加坡國立大學修讀數學，還考獲3張文憑，包括博士學位。她是2001年國大科學院第一名，現在是新加坡科技研究局（A*STAR）的研究員和南洋理工大學的兼職助理教授。她不只是一名成功的專業人士，她在體障人士協會當義工，幫別人克服殘障。這是為什麼她去年榮獲新加坡傑出青年獎的原因。詩翎的例子證明了，只要你肯努力，無論你的處境多艱難，你還是可以成功的。她的例子也說明，我們所有人都可以回饋社會，並確保這是一套對所有人都公平的制度。

我剛才形容了政府在取得新的平衡後，計劃在哪些方面付出更多努力。若要制度成功，我們所有人都必須盡一份責任。

政府可以給你一個組屋單位，但怎麼讓這個地方有家的感覺，就要靠自己了。政府可以讓醫藥保健變得更加負擔得起，但我們本身也得照顧自己和彼此的健康。政府可以使教育系統更開放，但本身也得把握機會，發揮潛能。

社區也得做得更多，以配合個人的努力和政府的計劃。

前陣子煙霾來臨時，我們看到社區發揮的力量。年輕人楊凱仁自掏腰包，為年長的清潔工人和小販購買N95口罩。的士司機也購買並互送口罩，讓的士服務能夠繼續。

社區力量，也體現在基層事務方面。舉個例子，實乞納的私人住宅區洛陽山莊，發生居民任意停車的問題。該區議員孟理齊博士鼓勵居民組織起來，找出解決方案。居民成立行動小組，擬出「負責任停車行為準則」。這包括在自家車房內停泊至少一輛車，還有不應該用垃圾桶等物件來霸佔停車位。現在那裡不需要停車稽查員了！或許其他住宅區可以向洛陽山莊的居民學習。

看到許多年輕人熱心公益，讓我十分高興。比如你今晚看到的宏茂橋居民的照片，如林太太、何世春和普拉南，都是取自我的民眾俱樂部的人民協會青年運動項目。這些照片是由許菡芝拍攝，她訪問居民、瞭解他們的故事，還拍他們的照片，在德義民眾俱樂部展出。

其他學生想得更遠。新加坡理工學院的學生參加尼泊爾工程，為尼泊爾的孩童建造教室。他們獲得「青年遠征計劃」的資助，到海外展開社區計劃。

我們要鼓勵更多的青少年共同打造一個更美好的世界，以及一個更美好的新加坡。

新一代的年輕人，你是我們的未來。你有理想、充滿活力和熱情，所以應該勇往直前，把新加坡和這個世界變得更美好。

為了幫助你，我們將推出新加坡青年志願者計劃。這個計劃將擴大青少年在社區推展活動的機會，特別是來自工藝教育學院、理工學院和各大學的學生。

我們將提供各種資源來支持你。例如，提供資金來啟動你自己所計劃的項目、通融學生請假以全時間參與社區服務、提供津貼讓學生在畢業後仍可繼續服務社區。

我們也會提供導師指導和協助你盡己所能推展計劃。另外，這個計劃將為青年志願者和急需社區服務的社群配對，協助年輕人為國家做出更多貢獻。

新的住房、醫療保健和教育政策都有了非常重大的轉變。它們是我們「共同前進之路」的一部分，但我們的最終去向和核心目標並沒有改變。我們要確保每個新加坡人與國家共同前進，我們要支持我們當中較不幸和弱勢的群體，我們要為國人創造能夠讓他們各盡其能的機會。我們最終要建立一個更強大的新加坡。

我們將需要一些時間做出讓政府、社區和個人取得新平衡點的政策和計劃，也需要較長的時間才能看到成效。我們將評估我們的戰略、政策和計劃，並隨著我們不斷改變的需要和經驗，謹慎地採取行動。

我們採取這些步驟並不是因為我們的系統糟糕。相反，我們是從一個強而有力的基礎出發的。我們可能對住屋、醫療保健和教育有疑慮、不滿，偶爾甚至會恐懼，可是它們雖然不完美，但以國際標準衡量，它們都是很優秀的。

我們的交通系統正隨著新增的巴士、地鐵線和早上前往市區的免費地鐵服務不斷進步。其實，就國際基準而言，老實說，它是不錯的。

而我很高興一些國人認同我們的交通系統，例如林主文和林怡婷夫婦。他們倆結婚時選擇以地鐵而非豪華轎車把他們載送到教堂。林主文說：「這是一趟讓我們畢生難忘的車程。有了80億元的環線地鐵，誰需要一輛（奔馳）S級轎車？」

這一切並不是沒有風險

新的戰略方向將帶領我們走向一條新道路，這不是從以前引導我們到現在的同一條路。我們不可能回頭。在新加坡及世界都在改變的情況下，我相信這麼做是對的。

我們要繼續往前走，但也請讓我提出忠告：這一切並不是沒有風險的。

其他國家曾以最好的出發點嘗試做同樣的事，結果卻得不到預期的成效。美國是全世界醫療保健支出最高的國家，但成效卻比很多發達國家差，包括新加坡。

芬蘭為勞動者提供最好最全面的保護，並擁有良好的經濟和教育制度，但20%的青年仍失業。

這都可能發生在我們身上。

我們的行動因此要更謹慎，並當心走入陷阱。我們可為低收入者提供更多援助，但不可削弱他們自食其力的能力；在提高醫療撥款時，不能變相鼓勵過度索取或進行不必要的治療；在讓教育制度更開放時，也不能犧牲學術水平和對待教育的嚴謹態度。

當然，所有好的措施都需要有人埋單。我們目前的收入仍能承擔得起這些措施。但長遠來看，它們的成本將上升，尤其是醫療保健成本。終身健保雙全以及其他額外津貼將逐年增加。現在人們埋怨為什麼政府在醫療保健方面花費那麼少，但遲早有一天，我們會感歎我們為什麼需要花費這麼多錢。

我們要瞭解到風險是存在的，並為此做好準備。如果想保留這些社會安全網和計劃，我們要有心理準備，在未來繳付更高的稅務或減少其他支出。

我們不能讓我們的後代為了承擔我們的消費而負債纍纍。有一名在我的臉譜網頁留言的讀者說：「我只希望任何改變不是為了平息憤怒和討好不知足的民眾而採取的『民粹』作風，並在未來債留子孫。我情願現在過得辛苦些，也不想子女以後背負重擔。」

我認為她的話言之有理，我們之所以擁有現在的一切，是我們的父母辛辛苦苦為我們創造出來的。如果我們現在只想舒適地過日子，而讓孩子靠自己打拼，我想這是不負責任的。

我們必須讓下一代繼承一個更美好的新加坡。我們應該這麼做，因為我們現在所擁有的一切，都歸功於建國先輩們。

另一位開國元勳吳慶瑞博士曾說過，我們不應滿足於現狀，認為那是成就的巔峰，更應把現狀當成基礎，讓我們攀登更高峰。

年輕人準備好迎接挑戰

我很欣慰，我們的年輕人已做好迎接挑戰的準備。上星期國慶日當天，我通過iPad看報紙，讀到言論版上一名15歲中學生漳珂琳的投函，為此感到十分鼓舞。

她寫道：「新加坡並不完美，或許有一些缺陷。但如果我們不去爭取、去保護和建設它，沒有其他人會那麼做。正是因為新加坡不完美，所以我們這一代必須留在這裡，為改善它而付出努力……我們還在學習的階段，所以請對我們的國家有一點信心。」

漳珂琳引述建國總理李光耀1967年的發言：「新加坡是靜謐、穩重和有自信的國家。這種信心出自於一種領悟，那就是沒有什麼問題是我們無法克服的。」

她總結說：「讓我們不要成為忘記那一切的一代。」這真令我感到高興。如果年輕人有這樣的感受，那我們的職責就是確保他們能達成理想。

一名「我們的新加坡對話會」的參與者就說，他想看到一個充滿機會、意義、自信、社區精神和信任的新加坡，一個讚揚國人各種才華的家園。

譬如，本地導演陳哲藝憑電影《爸媽不在家》在戛納影展摘下金攝影機獎。此外，新加坡12獅足球隊在闊別長達19年後，再次獲得馬來西亞超級聯賽冠軍。

更重要的是，新加坡要成為一個能讓人類精神繁榮昌盛的社會。要達成這些理想，我們需要為人民辦實事，包括建設城市、改善生活環境和推進經濟發展。

我們已在全國展開這種工作。如榜鵝水道是一個讓榜鵝居民及全國人民共享的美麗水道，離河谷徑不遠；裕廊湖區是集住家、辦公室和休閒為一體的湖畔綜合市鎮。

明年4月開幕的體育城，將擁有一個美麗的嶄新體育場，讓人們觀看體育運動。體育城也擁有許多體育設施，不管是職業運動員，還是週末運動的人們都能使用。

或許有一天，我也能在那裡舉辦國慶群眾大會。這些事情已在發生，但除此之外，我們需要做很長遠的建設規劃。

比方說，樟宜機場。對旅客來說，它是新加坡的一個地標。對新加坡人而言，它是一個迎接我們、告訴我們已抵達家園的地標。

對我來說，它是新加坡身份認同的一部分，是一個更新和變化的象徵。我是在1981年使用樟宜機場的第一批乘客之一。事實上，我在機場開始運作前參與了一次試飛，幫忙測試機場系統。國防部的專機把我們載到某個秘密地點，我們在半夜起飛，經過了移民局、海關、搜索，他們在我的手提行李中發現了我的刀。

幸好那只是一個試驗，我可以留著我的刀，但他們已經在值勤了，試驗是有效的。

我們在數周後回到新加坡，在樟宜機場著陸，機場已從巴耶利峇搬到樟宜，樟宜機場已全面運作。我們發現樟宜比起舊的巴耶利峇機場大有改進，控制塔尤其美麗。

然而，樟宜機場並不只是一個情感象徵。

它是世界來到新加坡的途徑，也是新加坡人與世界聯繫的方式。它是我們成為商業、貿易與旅遊的繁榮國際樞紐的原因。

機場和所有與機場相關的服務提供了很多就業機會。我不會讓你們猜，那是多達163，000份就業機會，是國內生產總值的6%，涵蓋社會的各個階層。

當航空旅遊在沙斯（即SARS）、經濟衰退期間表現下滑，的士司機馬上就能感受到，尤其是那些住在白沙和淡濱尼的的士司機，臨近的生意下滑，在機場的的士隊伍也變得更長。

不過，機場也是使我們的航空航天工業有活力，以及學校裡的航空業課程受歡迎的原因。比方說，就在這所工藝教育中區學院，我們有航天航空工程學課程，他們有自己的波音737客機，就停泊在外面。這一架真正的飛機在這裡，就是為了訓練我們的學生，學習關於航空電子設備、機身、機械、發動機。

我在臉譜上傳了這張照片（波音737客機停在校園），有人問我，這是真的還是經過電腦加工的？我說，它是真的，它在這裡，正是因為我們是樞紐，正因為我們擁有樟宜機場。

我們能擁有今天的樟宜機場，要歸功於20世紀70年代時，李光耀先生擁有這個眼光，把舊的皇家空軍樟宜基地設想為一個取代巴耶利峇的國際機場，即使面對專家建議擴建巴耶利峇機場，興建第二個跑道時，他依然堅持推動這個設想。

你可以想像嗎？在巴耶利峇的一個跑道，已經有這麼多飛機在住宅上飛過，如果有兩個跑道會如何？

李先生說不，考察、考察、再考察，他讓侯永昌（時任機場發展特別委員會主席）帶領考察團隊，他也推動這個設想並讓它成真。因此我認為這歸功於他們，我們很感激。

我們繼承了這些，但在過去這些年來，我們也逐步擴大和提升樟宜機場，如今擁有三個搭客大廈，在去年接待了5100萬旅客人次。

它仍可以增長，但正迫近飽和。客流量正在增長，而在整個亞洲，中等收入階層都在旅遊，航空旅遊蓬勃發展，人們都去度假、做生意。新加坡人也到全球各地旅遊。國慶日的週末，你們當中有多少人不在新加坡？

我最近去了日本度假，我遊覽了富士山，我在山上遇到的新加坡人比日本人還多。

東南亞的其他機場在進行擴建，以便充分掌握商機，比如吉隆坡國際機場（KLIA），他們計劃每年接待1億旅客人次。曼谷的素旺那普（Suvarnabhumi）國際機場的目標也是每年接待1億旅客人次，而它們在地理位置上都比新加坡更適合成為東南亞的航空樞紐。

這是因為從歐洲到東南亞，不管是到中國大陸、中國香港地區，或日本，吉隆坡都比我們近，曼谷更加近。

不過，我們依然是樞紐，為什麼？因為它們不是樟宜機場！

現在的問題是，我們是否要繼續成為在東南亞充滿活力的樞紐，還是要讓別人取代我們的地位、我們的生意和我們的工作？這是我們的選擇。我們是否要讓別人搶走我們的乳酪？

我想我們必須要從增長中分得一杯羹、提前策劃以及持續發展樟宜。

我們已制訂計劃來落實這一切。如今在樟宜機場，我們已建造了第一、第二及第三搭客大廈。它們將會持續獲得翻新。我們將興建一座全新的大廈。他們原本要重建一個廉價航空候機樓，但後來改建成第四搭客大廈，它已不再像一個廉價航空候機樓。

我們還有一個法寶，我們將在第一搭客大廈外打造一個獨特的設施，原址目前是一個露天停車場，代號「寶石計劃」的工程已在此展開。

我們將擴充第一搭客大廈的客容量，並把新大廈與第一搭客大廈連接起來，裡頭設有商店、餐館以及一個美麗的室內花園。我們已有了濱海灣花園，以後機場也會有花園！興建這些不只為了旅客，也是為了新加坡人，讓國人可舉家出遊、學生可到此複習備考，新婚夫婦也可取景拍攝結婚照。

放眼未來，我們已在規劃興建第五搭客大廈。第五搭客大廈聽起來像是一個大廈，但它其實是一個獨立運作的機場，與目前的樟宜機場一樣大，並與其他大廈銜接為一體。機場將有三條跑道，屆時的客容量將增加一倍多。工程計劃已展開，預計在2020年至2030年之間完成，或在12年至15年後完成。

這正是我國鞏固作為東南亞樞紐地位，以及為新加坡人創造更多機遇的方式。

不僅如此，新加坡還會做出更大膽的規劃。我們將在樟宜東興建新加坡空軍部隊的新空軍基地，以及鋪設一條新的跑道。這樣一來，我們可把巴耶利峇空軍基地遷移至樟宜東，巴耶利峇將能騰出一塊800公頃的龐大地段，面積比宏茂橋和碧山還要大，可用來興建住房、辦公室、工廠以及公園，打造新的生活環境和社區。

這不只是為了騰出800公頃的土地，遷移巴耶利峇空軍基地後，巴耶利峇周邊地段不再受到高度限制。目前，這一帶的發展因為飛機需要安全起降而受到高度限制。在東部騰出的龐大空間，一直延伸到濱海灣和濱海南，能讓我們發展新穎且令人興奮的計劃。這是2030年以後的發展，遠景可能要等到20年至30年後才能完全實現，因為需要興建住房等。這個潛能的確存在，我們可以去追逐夢想。

除了巴耶利峇外，我們在丹戎巴葛碼頭也另有計劃。丹戎巴葛、布拉尼、岌巴及巴西班讓碼頭是世界上最繁忙的港口之一，那裡的商業活動蓬勃，港口經營得非常成功，（吞吐量）也正在不斷增長中，容量正要達到極限。我們將在大士興建一個新的港口。它比現有的大，也更有效率，容量增加近一倍，讓我國保持作為領先港口的地位，確保商業活動繼續在這裡運作。丹戎巴葛所有集裝箱碼頭將在租約於2027年起屆滿後搬遷至大士。

屆時在丹戎巴葛騰出的黃金地段，可供建造一個位於南部的嶄新瀕海城市。這個地段佔地1000公頃，或相當於兩個半濱海灣的面積，從珊頓道延伸至巴西班讓，從東部到西部。

這些是極為雄心勃勃的長期計劃，彰顯了我們如何思考和規劃未來，也反映了我們的基本觀念和精神，就是要有信心，向前看，力爭上游。

若可以落實這些計劃，便無須擔憂新加坡會缺乏發展空間或機遇，我們還未達到上限，天空才是極限。我們要為未來創造無限可能，為孩子與他們的下一代開拓機會，在許多年頭裡繼續打造、提升與重塑這個城市。

很少國家或城市能夠進行這麼長期的思考或規劃，新加坡卻可以。這是我們取得今天成就的原因，也是我們在明天、明年和多年以後，必須繼續努力做到的。

然而在更深的層面上，這些不只是計劃，也是我們信念的體現，這不只是針對新加坡而言，也是針對我們自己。

這關乎我們這一代人為子孫後代謀福祉的信念，確保未來新加坡國泰民安，依然是個值得投資的地方；這關乎不論面對什麼挑戰，我們還是可以保持競爭力，不畏懼更大更強競爭者的信念；關乎搞好我們政治的信念，要推選正直、能幹和值得信賴的領袖來妥善領導我們的國家，並確保我們的機制可行；關乎大家團結一致，年復一年穩步前進的信念，使大家的美夢成真。

我們的國慶慶典最能清晰體現這樣的信念，（這包括）懸掛在直升機下方的國旗在我們眼前飄過，我們齊唱「前進吧！新加坡！」的時候，以及當大家念著信約「誓願不分種族、言語、宗教，團結一致……並為實現國家之幸福、繁榮與進步，共同努力」的時刻。

輪椅籃球投手等人突破重圍的故事；參與表演者臉上的光芒和笑容；浮動舞台、濱海灣一帶的人群，或全島甚至全世界電視觀眾的熱烈反應，都讓今年的國慶慶典充分展示了新加坡的能力。看著人群並感受著他們（的激情），讓我和同事更有決心要為新加坡人做到最好。他們使我們的信念更堅定，讓我們相信這些都是值得做的，我們也能取得成功。

我們或許已針對政策做出重大調整，但我們主要的目標並沒有改變。我們還是要為新加坡人創造機會，讓大家能發揮潛能；要在每個新加坡人身上投入資源，發掘他們潛在的才華，並確保新加坡是人文精神濃郁的地方。

我們還沒完成建造新加坡的工作，這是永續的工程，需要大家彼此聯手，竭誠合作。讓我們共同開拓新的前進道路，讓我們共同為所有新加坡人打造更美好的新加坡。

晚安！

謝謝！

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第六章 彌補代溝：注重年老社群溝通

「在建國一代配套的宣傳與溝通上，政府也面對一些特殊的挑戰。我們仍然需要傳統的溝通與宣傳渠道，如印刷廣告和網站等，但僅有這些可能還不太夠。」

——為了讓年長者更深入認識建國一代配套，使這一良政獲得充分瞭解，新加坡政府專門成立了一個22人的跨部門專案工作小組，負責統籌建國一代配套的溝通和宣傳工作，擔任專案小組主席的財政部兼交通部高級政務部長楊莉明如是說。政府還專門製作多種方言的視頻進行政策解釋。

第一節 好的政策還得說透：方言、表演齊登台

一、認真、用心地向老人傳播政策

新加坡雖然是一個年輕的國家，在2015年慶祝建國50週年，但是人口老齡化的趨勢還是十分明顯的。根據新加坡國家人口及人才署和新加坡統計局在2013年公佈的《2013年人口報告簡要》和《2013年人口趨勢報告》，新加坡公民人口延續老齡化的趨勢，滿65歲的公民占總公民人口的比值達11.7%，比2000年的7.2%有顯著增加。公民年齡中位數也從2000年時的34歲，增加到40歲。滿65歲年長者居住地點也大多是在相對較舊的組屋區。《2014年人口報告簡要》更顯示，截至2014年6月，新加坡總人口有547萬人，公民人口是334萬人，公民人口繼續老齡化，年滿65歲的公民比值達到12.4%，比2013年的11.7%更高。

老齡社會的現實，一方面需要新加坡政府調整國家和社會的發展策略，更多地向老人傾斜，注重社會安全保障網的建設。與此同時，也需要用老人家能理解的語言和溝通方式來傳遞新加坡政府的相關政策，這樣才能夠有效地實施政策，同時讓執政黨獲得充分的認同和政治支持。

因此，為了達到向樂齡群體有效傳播政策的目的，新加坡政府不惜投入相當的資源，邀請年長一代熟悉的藝人或明星宣講，借助老人家喜聞樂見、親切熟悉的方式呈現。這種認真、用心地向老人傳播政策的姿態和舉措，也同時贏得了社會大眾的認可和讚揚，可謂是政府另外的收穫。

就以2014年新加坡推行的「建國一代配套」為例說明。

新加坡政府在2014年財政預算案聲明中公佈，將耗資80億新元（約400億元人民幣）設立建國一代基金（Pioneer Generation Fund），並從門診津貼、保健儲蓄填補和終身健保津貼等方面，終身照顧約45萬名建國一代年長者。

被簡稱為「建國一代配套」的惠民措施，宣佈之後就獲得非常好的反應。一方面是因為這一配套從年長者最為關心的醫療問題著手，實際解除他們對醫療費的後顧之憂；另一方面是這一政策本身展示了政府對於年長的建國一代的肯定和重視，在社會上形成了一種價值導向。

建國一代配套是新加坡政府為年長的新加坡人提供的社會福利，既是對他們在新加坡建國歷程中的付出和辛勞的肯定，同時因為目前社會福利架構中還有一組必須特別照顧的新加坡人，就是為國家辛勞付出的建國一代，他們在新加坡獨立後的60、70和80年代努力工作才造就了今日的新加坡。如今，最年輕的至少也有60多歲，更多人年紀更大，大部分人都已退休。這個特別的建國一代配套可以幫助老一輩新加坡人支付終身健保雙全保費，讓他們獲得妥善保障，不必在晚年擔心無法支付醫藥費。

建國一代配套的直接受惠者是年長群體，如何將這一政策信息有效地傳送給特定群體，並讓他們完整而確切地理解政策本身，感受到其實惠和效果，對政府的公共政策傳播來說，是一大考驗。

二、通過財政預算案正式宣佈

2014年2月21日，新加坡政府公佈新財政年預算案，宣佈將撥出80億新元（約合400億元人民幣）設立一筆「建國一代基金」，用來終身照顧45萬名在2014年滿65歲及以上的新加坡人在醫藥方面的開銷。

在公佈的詳情中，明確說明這筆專款來自2014財政年度預算，無須動用國家儲備金，預計將在未來至少20年裡承擔建國一代的大部分醫藥費，並且只按年齡、不以個人經濟情況來區分資助。

對建國一代的照顧配套不出意料地成為整個預算案的重點，引起全體新加坡人的關注。用專設基金的方式，將確保無論未來新加坡的經濟形勢如何，符合建國一代範圍的這個特殊群體都將獲得照顧，不會受其他領域開銷增加的影響。

對屬於建國一代的群體，新加坡政府將從三大方面提供資助：

一是門診方面，建國一代新加坡人的醫院專科診所和綜合診療所費用，會在其他津貼的基礎上再扣一半，不論收入多寡，都將納入社保援助計劃（Community Health Assist Scheme）。殘障人士還可獲永久現金補貼。

二是保健儲蓄方面，建國一代將在現有各種補貼之外，依年齡段每年另外獲得200新元至800新元補貼，也就是政府將為他們在公積金中的保健儲蓄戶頭另外提供這些數額。

三是重病保險方面，經過改良的終身健保計劃將在2015年推出，政府將為這些老人提供40%至60%的保費津貼，而在2014年滿80歲及以上的老人，在得到各種資助後基本上完全不必自付保費。

用點式的方式陳列說明建國一代能夠享受到的好處，就包括：

·到醫院專科診所及綜合診療所，可獲75%至85%的門診費津貼。

·目前未加入社保計劃者，將自動加入計劃，已加入者將獲得更多津貼。

·中度或重度殘障者可在建國一代殘疾人士援助計劃下，終身每年獲得1200新元現金資助。

·每年獲得200新元至800新元額外保健儲蓄補貼。

·終身健保推出後，按年齡可獲40%至60%的保費津貼。·加上保健儲蓄補貼，80歲以上者保費將由政府全數埋單；70歲者只需支付約一半。

照顧老人是社會福利的一種方式，能夠獲得廣大民眾的支持。就像民情聯繫組所做的預算案調查顯示，70%的新加坡人支持政府在今年財政預算案中宣佈的各項措施，並認同建國一代配套能讓65歲及以上的年長的新加坡人更負擔得起醫療保健費用。

與此同時，靠近年齡門檻，但可能被排除在外的民眾，心理難免會有複雜的情緒。新加坡政府推行公共政策非常細膩地照顧到民眾的感受和情緒。在宣佈建國一代配套，告知符合資格者將從2014年8月起陸續收到通知信自動獲得資助的同時，也公開宣佈那些因各種原因被排除在外的，可以向上訴委員會上訴，提出自己的請求。此外，對臨近這一年齡段，55歲及以上的非建國一代新加坡人，公積金繳納率將上調0.5至1.5個百分點，未來5年將獲得每年100新元至200新元的保健儲蓄補貼。中低收入家庭也將獲得更高門診費津貼及終身健保津貼。如此一來，重點照顧的階層突出，其他民眾同樣也感受到享受了政府的優惠，公共政策才能夠贏得最大層面上的歡迎。

第二節 豪華陣容：跨部門政策傳播專案小組

一、打破常規，製作方言短片

為了讓建國一代的年長者及他們的家人更深入地認識建國一代配套，使得這一良政獲得充分的瞭解，新加坡政府專門成立了一個22人的跨部門專案工作小組，負責統籌建國一代配套的溝通和宣傳工作。小組陣容強大，可謂是豪華陣容，由財政部兼交通部高級政務部長楊莉明和衛生部兼人力部高級政務部長許連碹一起領導，其他成員包括教育部兼通訊及新聞部政務部長沈穎、國防部兼國家發展部政務部長孟理齊博士，以及四個政府部門的常任秘書、政府首席公共溝通司司長、社會團體和媒體行業的專業人士。

建國一代配套希望達到的目標是在建國一代有需要的時候，能獲得所需的醫療服務。專案工作小組的任務就是想方設法向建國一代和他們的看護者及家人有效地傳達這個信息，從而讓他們更加安心。專案小組主席楊莉明就認為：「在建國一代配套的宣傳與溝通上，政府也面對一些特殊的挑戰。我們仍然需要傳統的溝通與宣傳渠道，如印刷廣告和網站等，但單單這些可能不太足夠。」

多年來，為推廣標準華語，新加坡一直對方言媒介的節目有所限制。但是，年長者多數對於方言更為親切，為此，新加坡政府專門製作了建國一代配套的福建話短片，幫助不諳4種官方語言的年長者更好地瞭解政策，也供基層組織在社區對話會上使用。短片在視頻網站YouTube上傳後，引起不小反響，獲得數千人次在臉譜網頁上分享，人力部代部長陳川仁也進行轉發，民眾、學者和議員都紛紛表示讚賞和肯定。不少公眾隨後在臉譜網頁上分享，或建議也在電視或電台節目中播出。很多年長新加坡人認為短片內容貼近生活，也喜歡幽默的情節。

近5分鐘的短片用故事的情節劇來說明建國一代配套。一位70歲的阿婆到巷子裡讓算命師算命，她向算命師申訴自己最近生病看了3個醫生都未見好轉。算命師得知阿婆今年70歲，在幫她看掌紋時說她的財運線正往無名指走，未來可以節省很多錢。接著，算命師向阿婆說明建國一代配套主要的內容，並以「1290」4個號碼概括配套重點。「1」代表建國一代的配套是一年一次拿到的好處；「2」是指在1987年之前成為公民並在2014年滿65歲的長者都能享有配套優惠；「9」表示長者將在9月份獲得建國一代卡；「0」則是零煩惱，無憂無慮的意思。

短片雖然詼諧有趣，也在網上獲得正面評價，但仍有學者認為由於建國一代年事已高，其實很少上網，因此網上上傳短片還是屬於比較迂迴的做法。因此不少人建議應該在電視或電台中播出，或是在民眾俱樂部、樂齡活動中心播放短片，讓更多受惠者能夠看到。

繼福建方言短片獲得歡迎後，新加坡政府接著製作了廣東話宣傳片。「九子連環」，年年都有補貼。「十三么」，人人受惠。「大四喜」，好運處處來……劇中4名在打麻將的年長者教觀眾如何「摸清」建國一代配套。短片通過麻將術語詼諧地列出配套要點，例如以東、南、西、北風各牌總結配套的4個關鍵信息。這包括：建國一代能獲得介於200新元至800新元的保健儲蓄補貼；到綜合診療所或公共醫院專科門診看病，除了原有津貼，還可再獲得50%的津貼，到參與社保計劃的診所看病也可獲津貼；另外，終身健保也確保新加坡人能一生受保；最後，建國一代無須申請就能獲得各項優惠。

因為使用方言和年長者溝通最為有效，新加坡政府打破多年來沒有帶頭製作方言內容的禁區，冀望展示對年長一代的關切，並讓政策得到更好的傳播效果，學者和一些議員建議政府可就這部短片放寬在電視和電台播放方言節目的限制。

二、政策傳播要對症下藥

以4種語言和方言製作的建國一代配套宣傳片在電視及網絡上相繼播出，自2014年3月開始推出以來，9個短片在YouTube網頁上的點擊率達到數十萬次。負責視頻構思的是通訊及新聞部公共傳播司屬下2013年新成立的內容開發處。該部門有30名工作人員，部分曾在創意領域任職，具備攝影、編劇和剪輯等專業技能，專門為跨部門的政府政策開發宣傳內容，也負責管理新加坡政府專屬臉譜網頁。由此部門的陣容，可以看出新加坡政府對政策傳播的日益重視。

由於建國一代配套宣傳短片旨在讓受益的年長者以他們最熟悉的語言和表達方式獲取相關重要信息，因此團隊在構思短片內容時，傾向用輕鬆的劇情，以及長輩熟悉的場景、人物和對話方式呈現這些細節。製作團隊就採取了許多年長者看過的香港經典電視劇《上海灘》作為華語宣傳短片的靈感來源。除了將建國一代配套厚重的信息處理成簡單易懂的廣告，這一系列短片也有另一特色，那就是針對年長者群體中不同的種族和方言使用者量身打造內容，而並非把同一廣告內容翻譯成不同語言。馬來語短片場景設在咖啡店，由馬來社群熟悉的歌手和藝人擔任主角；淡米爾語短片加入廣播節目的元素，由資深廣播員和演員出演；面向華族年長者的福建、潮州和廣東話短片也各不相同；英語宣傳片則配合2014年巴西世界盃風潮，以建國一代廣播員敘述球賽的方式呈現。

由於製作的短片相當有創意，能夠有效地傳達建國一代配套的重要信息。雖然有些年輕人可能覺得俗氣，但這是年長的建國一代熟悉的表述方式。根據議員在不同基層活動上播出短片獲得的反饋，以及通訊及新聞部工作人員出席部分活動向年長者收集到的意見，這些製作的短片獲得良好反響，年長者基本上領會到建國一代配套的大意。

因此，對症下藥而非盲目地追求新潮，才是公共政策傳播的要點，一些有針對性的政策要點，只要能讓特定的受眾在傳播的過程中達到瞭解和知曉甚至記住的目的，就是最好的傳播方式。多種語言的傳播方式，也從另一層面提醒新加坡政府，面對多元背景的民眾需要採取不同的策略，提出各具針對性的方案。

第三節 動之以情：巧打感性牌

一、千名老人出席總統府感恩會

在2014年大年初一之前，李顯龍按往年慣例發表新春獻詞，祝賀全體新加坡人農曆新年快樂。他在獻詞中就專門提到會特別照顧年長人士，尤其是建國一代，也透露自己將在2014年2月9日（正月初十）的新春場合，特意在總統府舉辦特別活動，勾勒建國一代配套的輪廓，肯定他們為國家做出的顯著貢獻。而詳情將在2月21日的財政預算案中宣佈。

新加坡公眾之前已經充分瞭解建國一代配套的概念，因此對於具體的詳情保持高度的好奇心。新加坡政府充分把握住信息發佈、信息分享、信息討論的節奏，採取「步步為營、逐段消化」的方式，分步驟對外發佈相關的政策信息，始終讓民眾對該政策保持一定的關注度，也便於政府解釋說明自身的政策宗旨、內涵等。預先透露將勾勒建國一代配套的輪廓，則引起民眾對2月9日的聚會格外的關注。李顯龍在當天邀請了千餘名在建國過程中在各自崗位為國服務的老前輩到總統府相聚，舉行感恩會，他們有的來自制服團體或工會，有的在社區服務，有的是普通老百姓，也有的是政治人物，包括資深反對黨領袖詹時中。李顯龍在這個場合勾勒新政策配套的輪廓，宣佈建國一代的定義，以及建國一代配套的福利，從傳播的效果來看，別具意義。

政府對建國一代的定義是：生於1949年12月31日或之前，並在1986年12月31日或之前成為公民，在本地生活或工作的第一代新加坡人。這群在2014年已有65歲及以上的國人，在新加坡於1965年獨立時至少滿16歲。把年齡定在「獨立時至少16歲」，李顯龍解釋說是因為20世紀60年代，多數人十多歲就開始工作。這年齡層的人也包含1967年首批應召入伍參與國民服役者。所有符合以上條件者都能受惠。

按照這樣的標準，全新加坡共有45萬名在2014年滿65歲並在1987年之前成為新加坡公民的人，將終身在醫療費用上獲得額外援助。

建國一代將在三方面獲額外經濟援助——更低廉的終身健保雙全保費、更多專科及普通科門診費用津貼，以及更多保健儲蓄補貼額。李顯龍聲情並茂地向出席感恩會的近1500名長者說：「這是為特別的一代人而設計的特別配套。無論我們怎麼設計，這個配套都無法充分地反映先驅們為國家所做的貢獻，但希望你們能接受，這是我們的一點小心意，也希望配套能給你們和你們的家人帶來幫助。」

二、政府部門聯動說明

對於這樣照顧老人的政策，新加坡上到總理、副總理，下到議員和基層領袖，政府其他部門的部長在出席公開活動時，都充當起「宣傳大使」，利用各種場合講解，對外說明政策的宗旨。比如社會及家庭發展部長兼國防部第二部長陳振聲出席社區的一場新春晚宴，就在該場合對建國一代配套進行相關的解釋說明，更進一步透露了一些內容。通過媒體的報道之後，人們更清楚政策的標準以及涵蓋範圍、宗旨目的等等。

在總統府為建國一代年長國人舉行的感恩會上，擔任榮譽國務資政的新加坡前總理吳作棟列出建國一代的特質，即「堅韌、不畏困難、願意為國家長遠利益耕耘以及團結一致的精神」，並強調那一代人對生活和工作的態度，形成一套重要的價值觀，這些價值觀的傳承，有助於國人和國家一起走過下一個50年。

他受訪時談到建國一代面對困難時展現的韌性，以及克服重重難關的能力。他也指出，建國一代人願意為國家長遠的利益努力耕耘，不要求立即獲得回報；此外他們與同代人之間培養的團結精神也彌足珍貴，即便是不同族群之間，也能夠團結。

副總理兼財政部長尚達曼也在自身所在的選區舉辦活動，針對年長者舉行建國一代配套講解會，在基層領袖、資深藝人分別以英語、華語（包括福建話）、馬來語為現場近500名年長居民進行解說之後，尚達曼也親自上場，回答居民的提問。對此，他認為，要讓年邁的老人完全瞭解政府提供的配套，並非一件容易的事情，估計要花上至少1年的時間，通過家訪等形式，才能讓年長居民完全瞭解。因此，要讓年長新加坡人瞭解建國一代配套，最好是面對面用他們最熟悉的語言來傳達信息，建國一代配套細節多，很多年長者不看報紙，更不會去看國會辯論演講，因此以他們熟悉的語言來進行的講解非常有用，但過程中無須急於解釋細節，重點是讓他們明白政府會照顧他們的下半生，讓他們能安心養老。

像建國一代配套這樣照顧老人的政策，新加坡政府明顯採取了不一樣的傳播方式。正式的政府發佈渠道、政治人物活動、製作視頻廣告、藝人明星上陣、歌台表演說明、媒體講解等多種渠道同步採用，既直接針對了老年人群體，講解政策、說明好處，讓他們具體瞭解政策帶來的利益，同時也間接對新加坡社會大眾產生連鎖效應，展示政府的誠心和用心，繼而在更大層面上獲得道德讚譽和政治支持。

新加坡通訊及新聞部在2014年5月至8月首次展開政府通信調查，面對面訪問4000名新加坡居民。調查顯示，每10名新加坡人當中，有8人表示自己對重要的政策有高度認識，儘管年長者在理解政府信息時仍面臨一些困難，尤其是不諳英語者，對政策一般較不熟悉，但他們也表示，建國一代配套的一系列宣傳非常有效。

新加坡通訊及新聞部政務部長沈穎在接受《聯合早報》的專訪中指出，建國一代配套的溝通方式主要根據年長者的需求而定，政府接下來在宣傳其他政策時，可以使用不同的形式，無須將這次的溝通過程當作「標準程序」。只要是重要的政策，政府將繼續在政策溝通與包裝方面下功夫。「建國一代配套的宣傳不只是特事特辦，它凸顯的是一種趨勢，是政府在溝通思維上的一個演變。」

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第七章 反思政策：重新認知民意與政策

「在執行政策時，我們的做法必須更加靈活、考慮更加周到和更有同情心。沒有任何政策能照顧到各種可能偶然發生的情況，因此政策在執行時必須有所判斷，而且也要發自內心去考慮。政府提出政策的用意是使我們的生活過得更好，當出現意想不到的結果時，我們必須迅速果斷地加以扭轉。當我們犯下錯誤的時候，也應該承認並加以糾正。」

——李顯龍在2011年總理就職典禮上演講，談如何更好地執行政策。

第一節 大選警鐘：公共政策失誤的教訓

一、政策缺失導致政治反彈

在普遍被形容為是新加坡政治發展分水嶺的2011年5月大選中，新加坡執政黨人民行動黨遭遇反對黨有史以來最激烈的挑戰，全國87個國會議席中共有82個出現爭奪戰。雖然行動黨還是以60.1%的總得票率蟬聯執政，不過這一成績卻比上一屆的66%的總得票率跌了整整6個百分點，而且人民行動黨有史以來第一次輸掉一個集選區，同時痛失3位部長級重量級候選人。

根據人民行動黨自身的分析，2011年5月大選之所以行動黨得票率會下跌6個百分點，主要是住房和交通兩大民生課題的相關政策沒有到位，引起民眾不滿。這包括房屋供給量不足以應付需求，民眾的購屋願望沒有得到滿足，而公共交通方面，也由於地鐵和巴士等公共交通工具上因外來人口增加而日益擁擠，交通服務素質明顯下降，太多外國陌生臉孔而令新加坡民眾感到不舒服等原因，讓民眾歸咎於政府。而這兩個因素都與外來人口有關，房屋供應量不足是因為外來移民增加帶動需求和價格的升高，公共交通同樣是因為人口增加而使得既有公共交通資源難以負荷，讓民眾感覺空間變得擁擠而益發不滿。

其他公共領域的一些疏失也引起民眾的強烈不滿，包括東南亞頭號恐怖分子嫌犯從內部安全局的拘留所逃脫，市區繁忙的烏節路因為暴雨淹水等問題，也是反對黨在競選期間用以批評和攻擊行動黨的武器。以致投票日的三天前，李顯龍在午餐群眾競選大會上，放下身段為政府過去的一些失誤道歉：「我們向來是盡力而為，但還是出了一些疏漏，例如讓馬士沙拉末從拘留所逃跑，以及烏節路在一場傾盆大雨後氾濫成災。我們不時也會犯下其他錯誤，我敢肯定這偶爾還會再發生。我只希望不要太頻繁，但是我們犯了錯之後必將承認錯誤，並向民眾道歉，承擔責任和矯正問題。」

民間的不滿聲浪通過大選的選票宣洩出來之後，迫使執政的行動黨不得不加速審視現有的政策，做出改革。大選結束之後，人民行動黨在籌組新內閣、制定新政策方面動作頻繁，李光耀和吳作棟退出內閣，李顯龍組閣時也大換血，撤換交通部部長、主管住房的國家發展部部長，宣佈設立委員會檢討部長薪金，並表示「沒有任何一項政策是神聖不可動搖」，這一連串宣佈和調動無不傳達行動黨「求變」的心意。

選舉之後，整個政治氣候出現轉變，民意就乘勢而起，希望能夠促進更多政策的改革。房屋政策、教育、移民、交通、醫藥、公積金、生活費等民生課題，都被輿論用來檢視政策的可行性，這其中顯示民眾也在質疑新加坡政府的執政策略以及對選民的照顧是否充分足夠。曾擔任多個政府部門常任秘書的退休高級公務員嚴崇濤就認為，這樣的選舉結果對新加坡來說未嘗不是一件好事，既讓行動黨繼續執政，又允許國會裡有不同的觀點。雖然政府大多數的政策是正確的，但也有一些是過時或者偏差需要調整。他說：「如果環境和情況改變，政策當然要隨之改變。沒有所謂自動導航的政策，政府要不時根據局勢做出調整，這並不是什麼羞恥的事。」

作為執政黨，面臨全球局勢以及新加坡人口結構、社會形態的不斷變化，所有的政策都應該一直被檢討，無論是涉及國家資源的重新分配，還是社會安全網和公共服務等方面，任何政策都會有自身的有效期，不可能一勞永逸，政府需要經常從新的角度來審視它們，一旦這些政策不再適用就要調整。

民間對政府調整政策的期望也非常高。政府在展示開放、開明姿態的同時，也面對新的壓力，即任何達不到人們期望的決定，如果政府不能夠充分解釋，反而可能引起更大的民意反彈。因此，政策的解釋和溝通、傳播就顯得特別重要。

二、政治分水嶺的警醒

在2011年大選之後，作為長期強勢執政黨的人民行動黨已經意識到新加坡社會開始出現長期變化，新加坡人普遍要求政治更加多元化，希望見到更多的政治競爭和更多的反對黨議員進入國會。外部世界在迅速變化，新加坡也在演變。伴隨著經濟的進步，社會也在迅速改變之中。經歷過獨立建國初期的退休者、80年代和經濟迅速增長一起成長的一代、現在與網絡同步成長的青少年，每一代人都有著不同的生活經歷，他們以本身不同的角度和觀點去看待當前的社會課題，對政治、社會發展和政策參與都有著不同的看法和期待。

2011年這場大選之所以被定義為「分水嶺」，在於以下幾個方面：

1.選舉反映新加坡社會的跨時代變化

新一代的選民基於不同的成長背景而產生對國家和社會不一樣的期望與理想。這一代選民日益成長為社會的主體，因此對於新加坡的政治發展將產生更深遠的影響。體現在公共政策上，他們對政策將提出更多疑問，對政府的表現也將更嚴格要求，他們接受行動黨繼續執政而且有能力執政的現狀，但對於行動黨的政策，卻不會馬上認可而且更不會一定贊同。

新加坡資深公務員、曾經擔任多個部門常任秘書的嚴崇濤這樣評價選民的選擇：「精明的新加坡人認識到，工人黨和其他反對黨的候選人，可以同行動黨的最佳團隊媲美。工人黨贏得阿裕尼的最大意義，是突破了反對黨一旦獲勝，新加坡將陷入混亂的恐懼心理。」行動黨政府的得票率這些年來不斷下滑，在2011年跌至60.1%。嚴崇濤認為，這個趨勢是新加坡政府本身政策有意或無意間造成的——新加坡人越來越不相信政府的決策是為了大家的好處。早年，李光耀對人民的號召是新加坡必須自力更生。儘管聽起來有點苛刻，老一代的人卻是相信李光耀和他的政府是以新加坡人的利益為先的。今天，沒有經歷過早年艱辛歲月的年輕一代，卻不願意給政府這樣的肯定。他們要根據政府的行動而不只是承諾，來做出判斷。

2.選舉中行動黨破天荒失去一個集選區

集選區制度，是人民行動黨政府為保證少數種族在國會能夠有足夠的代表而於1988年設立的，每個集選區有4到6位議員，集選區對其中的少數種族的議員數量做出具體規定，參選的政黨必須按照同樣的要求推選候選人，其中最少有一位必須是少數種族（馬來、印度或歐亞裔）。人民行動黨政府推出集選區制度，確實有效保證了少數種族在國會中的代表比例，但也被反對黨批評為「母雞帶小雞」的不公平制度，行動黨部長級人馬坐鎮集選區，帶著新人上陣，反對黨難以尋找到同樣份量的候選人，容易處於劣勢。但是2011年大選中，最大反對黨工人黨秘書長劉程強離開經營多年的單選區，率隊破釜沉舟挑戰外交部部長楊榮文帶隊的集選區，並最終戰勝行動黨候選團隊，創造了新加坡的政治新歷史。行動黨因此損失了三名部長級人物，包括外交部部長、外交部高級政務部長以及財政部第二部長，由於新加坡的制度規定只有當選議員者才可以被委任擔任政府內閣職務，原來擔任政府高官的3位候選人在議席落選之後，都必須因此退出政壇，無法再繼續擔任任何政治職務。

楊榮文等3人的落選，一方面行動黨政府可以借此反駁反對黨過去關於集選區只對行動黨有利的說法；但另一方面，對於推崇精英政治的行動黨來說，集選區的落敗意味著多個議席的喪失，以及多個政治精英人物的流失，對於政治佈局、政府管治、領導層更迭、政策規劃和實施都產生巨大的挑戰。尤其會讓行動黨政府感到緊張和壓力的是，這樣的落敗顯示選民不惜讓行動黨失去集選區，願意讓反對黨嘗試監督政府的新的方式和格局，而一旦選民消除心理障礙和恐懼感，即執政黨失去集選區並不會是新加坡的政治災難，在未來的選舉中，會對行動黨與反對黨的競選產生怎麼樣的衝擊？從這個角度看，2011年大選這樣的結果確實具有分水嶺的意義。

3.李光耀和吳作棟在選後退出內閣，宣佈一個時代的終結

李光耀自1959年當選新加坡總理後，歷經自治政府、新馬合併、獨立建國，他和建國一代的內閣同僚共同打造了現代新加坡，是第一代領導人的靈魂人物。1990年卸任總理後，擔任內閣資政，依然對新加坡的政治和社會發展發揮相當的影響力。吳作棟1990年接任總理，2004年卸任。李顯龍接任總理後，李光耀繼續擔任內閣資政，吳作棟擔任國務資政，政府內閣中同時還存在兩位前總理，雖然在任部長們均表示，李顯龍總理和年輕部長們早已接手，兩位前總理只是提供意見，這固然可以解釋為希望借助他們過去積累的政治資源和國際影響力，而且他們兩位同樣在民間擁有充分的支持度，也在新加坡的國際交往中扮演重要的角色，但是從政治安排的角度，部分選民更希望看到的是制度化的領導人真正的更迭，不然兩位前總理還在內閣中擔任職務，其中的政治影響和權力分配，難免會引起民間的聯想。

2011年大選之後，李光耀和吳作棟宣佈退出內閣，成為一個非常具象徵意義的改變，行動黨用這樣的方式強烈表明自身要改變的意志。李光耀和吳作棟在2011年5月14日聯合發表聲明，表示已研究了新的政治局面，也思考了它將如何影響新加坡的前途，並表示個人已為新加坡的發展做出貢獻，現在是讓總理李顯龍和他的年輕領導團隊有個全新陣容的時候。他們認為年輕一代除了有個不腐敗及重視任人唯賢的政府，以及享有更高的生活水平之外，也要求政府在做出將影響他們的決定時，同他們進行更多的溝通。因此，在這次分水嶺大選後，他們都決定離開內閣，讓一支全新的年輕部長團隊去和年輕一代國人聯繫，以塑造新加坡的前途。

李光耀與吳作棟退出內閣的聲明中，強調年輕一代要求政府在做出將影響他們的決定時，同他們進行更多的溝通，彰顯選舉之後如何說服民眾理解和更好地接受政府的政策，顯得更為重要。換言之，公共政策的傳播策略佔據更重要的地位。

三、公共政策傳播策略益發重要

新加坡政府給人們的普遍印象是，制定政策著重長遠規劃，推行政策的時候容易就事論事，更像是一個企業，變得不會變通和少了人情味。因此，政府在推行政策的時候，就要思考如何向人民靠攏，把人民擺在所有政策的前面。如果政府決心要為政策負責、堅持推行相關政策，就必須解釋和說服民眾。如果民眾不接受，就要瞭解原因是什麼，甚至要考慮改變政策，而不能再不管人民接不接受都一意孤行——這樣的方式在2011年大選之後益發顯得不合時宜。

在大選之後的就職典禮上，李顯龍在就職演說中詳細闡述了他對政府推行政策與民眾互動的理念，認為政府必須以跟社會和人民同樣的步伐演變。以符合時代精神和人民抱負的方式去服務和治理，是最佳方式。政治也不能故步自封。更多的利益群體和可選擇的觀點已經出現，並競相爭取支持。新加坡的政治體制能夠也必須容納更多的觀點和開放更大的辯論空間，使人民有更大的參與感。

李顯龍清楚地看到，新加坡人顯然對政府的實質政策和執行方式都十分關注。他們對具體的領域如住房、醫療保健和移民政策都有憂慮。許多群體如退休者、單身家長、中產階級、年輕人甚至學生，都要政府對他們的困難和處境做出更及時的反應。「在執行政策時，我們的做法必須更加靈活、考慮更加周到和更有同情心。沒有任何政策能照顧到各種可能偶然發生的情況，因此政策在執行時必須有所判斷，而且也要發自內心去考慮。政府提出政策的用意是使我們的生活過得更好，當出現意想不到的結果時，我們必須迅速果斷地加以扭轉。當我們犯下錯誤的時候，也應該承認並加以糾正。」

李顯龍也表示，政府將與來自社會各階層的民眾接觸，包括年輕人和年長者，學生、工人和退休者。「我們將通過互聯網和在實際的接觸中與他們聯繫。我們將細心聆聽不同的聲音，瞭解新加坡人日常生活的困難和壓力，以著手處理他們所關心的事情，並對政府能如何做得更好，採取開放的態度。事實上，我們也不可能滿足每個要求或接受每項建議。但是，在制定政策和治理新加坡時，透過包容性的對話與新加坡人接觸，我們可以更好地解決我們的問題，並一起塑造新的新加坡。」

對於政策的執行方式，李顯龍提出「將完全以新的角度去探討我們的問題和政策，重新思考新加坡的未來需要些什麼，以及什麼才是最好的。我們將處理新加坡人關注的課題，如醫療保健、住房和移民政策。我們將檢討政策與執行方式，以從更廣泛的層面來應對這些課題。即使是在思考更為艱巨的長期挑戰的時候，我們也必須快速處理一些迫切的問題。雖然新加坡人相信我們的政策大多有效，但沒什麼東西是神聖不可侵犯的」。

此外，在不同的場合，李顯龍也這樣要求他的議員和部長們，「必須以包容，而且是協商式的方式來治理國家，同時不削弱政府的角色」，「必須能說服新加坡人支持行動黨和黨的政策，並動員全體國人一起為新加坡創造更為美好的前途」。議員則需要同掌管各部門的部長更緊密配合，向選民解釋政府所推行的政策的用意。同時，行動黨政府必須更新與選民接觸的方式，包括多咨詢他們的意見和加強互動，同時一起制定解決問題的方案，以確立共同的擁有感。任何政治的根本都在於贏取民心，民眾對政黨或政府的信任是基礎。公共政策要想得到有效傳播和實施，就需要加強與民眾的溝通，讓他們建立對政策的參與感，繼而認同政策。

任何政策都會遇到批評和反對的聲音。政府有必要細心聆聽批判者的聲音，在必要的時候就相應地調整政策。但新加坡政府也很清楚，制定政策時也不可一味迎合公眾，應有勇氣做出正確的決定。堅持立場時態度誠懇虛心很重要，應想方法說服人們，而不是傲慢以對。換言之，不能為改變而改變。有些是政策的問題，有些可能只是實施過程有偏差，需要確認清楚，哪些是需要改進的地方，哪些是需要調整的地方，哪些是需要剎車的地方。

李光耀就認為，人民行動黨政府在2011年5月大選中輸掉6個國會議席並非是災難性結果，也不意味著新加坡接下來將出現一味迎合民眾要求的民粹主義政府。這只是反映了人民情緒上的變化，並不是一個災難。人民情緒變化的趨勢是否會持續下去，要視新國會議員的表現以及行動黨政府將如何做出反應而定。

四、從選舉看執政黨與民眾溝通新方式

新加坡在2011年5月的全國大選和8月的總統選舉，過程的激烈程度不是那麼理所當然的結果，對於外界重新認知新加坡的政治形態和政治形象，是直接而有力的參考和佐證。新加坡人自己也讓外界刮目相看，很多人沒想到新加坡的選民政治熱情如此之高。很多新加坡選民借助這兩場選舉，不斷確認彼此對政治版圖的預期是否一致。一些人期待通過選舉的方式，和其他選民一起建立一種共識和新的契約，對新加坡未來的政治進行想像。

新加坡人不再政治冷感，也不再甘於做所謂的經濟動物，製造了新環境下的「新新加坡人」的形象。這也必然打破舊有的執政黨與民眾溝通的方式，迫使執政黨適應環境的改變，採取與時俱進的渠道和途徑，力求達致既往的信任與委託。

被打破的還包括一些溝通模式和理論的建構。傳播學界多從「沉默的螺旋」的角度強調輿論主導的重要性以及確立集體意識的可能性。多年來諸多政治和社會事件也不斷證實這一理論的有效性。然而在2011年的總統選舉中，政府刻意與候選人保持距離，卻是為了避免政府強勢支持，引起不必要的反彈情緒，候選人得到諸多團體表態支持，從選票結果看，也並沒有形成「沉默的螺旋」效應，讓眾多選民在「多數意見」公開形成之後產生附和的壓力。

這是和40年前產生「沉默的螺旋」理論的那場德國選舉不大相同的心理和結果。理論需要更新，對選民心態把握也需要更新。從選民的角度來說，候選人的真實理念、行動力等不一定是最重要的投票關鍵。很多時候，這取決於民眾心理的一種暗示和散播。不少人覺得，反正某個候選人一定當選，我的這一票何妨帶著些「挑戰權威」的實驗色彩？不願成為「沉默的螺旋」，則會形成反作用力。甚至，在一些人的內心裡有一種隱隱的快感：我倒要看看是否會出現意料之外的結局。微妙的內在心理活動，借助現代高科技手段的傳播，在極短時間內就能達致幾何級數的延伸，看似散漫，實則效率驚人，由此而產生的認同也會更直接和迫不及待。

2011年從5月的全國大選一直持續到8月的總統選舉，對於執政黨的震撼自不待言，圍繞選舉而產生的種種表達、激辯，看得到無數激情噴發的新加坡人，已經不再只是傳統認知中的「經濟動物」，時時處處大膽發言，選擇投票對象，以至醞釀有形無形的風暴，讓人刮目相看。

一直以來，新加坡經濟至上的觀念深入人心，高效廉潔的政府、先進一流的親商環境，是新加坡多年來始終保持極強的競爭力的根本。包括對外投資貿易，講求和鼓勵的也是如何搭乘順風車，以便獲得豐厚利益。因此，對於充分享受碩果的新加坡人來說，自然而然形成首重經濟的國情特色。然而，社會變革的速度日益加快，新加坡也無法自外。與此同時，人們在傳統的意識形態框架之中沉默日久，選舉，就成為表達心聲的最佳舞台。

2011年的兩次選舉，讓外界警醒新加坡社會的分化與差異，政府有必要檢討政策的制定與實施，也從另一個方面讓人看到「沉默的螺旋」反作用力釋放的政治覺醒。這份政治覺醒以及「新新加坡人」形象的出現，讓舊有的印記走出「經濟動物」的軀殼，積極表達，對新加坡社會的發展不無裨益。

當然，覺醒之中的理性，是一個更高的標準，特別是在一個信息充分自由的大環境下，想瞭解什麼唾手可得，卻也在選擇性地接收信息之時，更容易形成盲點，繼而形成一種「理性的無知」：選擇性地去瞭解自己所想要知道的部分，至於其他內容，在理性對其自我屏蔽之後，卻是草草帶過。這也為政府的公共政策傳播帶來了很大的挑戰，有必要更深入而細緻地把握民眾心理的變化。

第二節 人口白皮書：政策溝通不足的反思

一、人口白皮書的出台與初衷事與願違

面對新加坡民眾對外來人口的批評產生的政治壓力，2011年9月，李光耀在訪問俄羅斯時，表示引進移民速度暫時必須放緩。他說：「除非要成為另一名斯大林，否則新加坡領導人絕不能與民眾脫節，因此新加坡引進移民的速度暫時必須放緩。新加坡人不喜歡在地鐵上看到太多陌生的面孔。作為由人民投選出來的政府，我們有必要考慮民眾的看法。」

為應對2011年大選中反映出來的民眾不滿的因素，短期來說，硬件方面政府部門可以通過投入資源，增加房屋供應和公共交通設施，以滿足供需平衡和民眾需求。但是，新加坡面對的人口問題是切實存在而無法迴避的，外在兩難的境地。生育率已跌至1.2左右，無法達到人口自然替代的水平，單憑低下的生育率，除非引入移民，否則新加坡人口就會像日本那樣面對人口老齡化和萎縮，而勞動力和白領人才短缺，更需要吸納外來人口支撐經濟發展。理論上，新加坡需要移民，但心理上，新加坡人不樂意看到太多移民。這對政府拿捏人口政策是非常大的考驗。因此，需要從長遠的角度，對人口課題進行長期規劃。新加坡政府開始在選舉之後，著手擬定人口白皮書，以對未來的社會、人口、公共資源進行整體上的部署。

經過新加坡總理公署、國家人口及人才署聯同多個政府部門籌備了超過1年，收集了近2500名公眾反饋所擬定的《人口白皮書》，在2013年1月29日由新加坡政府發佈，全面提出未來的人口政策規劃。白皮書指出，新加坡人口未來17年可能增加超過100萬人，預計從2013年的531萬人增加到2030年介於650萬至690萬人之間。

白皮書預計，新加坡人口會在2020年先達到580萬至600萬人；到了2030年，公民人口在新公民的「補充」下將由360萬到380萬人組成，永久居民會保持在50萬至60萬人水平，其餘240萬至250萬人是非居民。而且人口結構將無可避免地出現顯著變化；新加坡公民人口比值將萎縮，從62%縮小至55%。

新加坡政府對白皮書的發佈，採取了非常重視的姿態，由主管人口事務的副總理兼國家安全統籌部部長及內政部部長張志賢率領6名部長一起召開記者會，並形容這是「政府首次繪製出一個全面的人口發展路線圖，以此為新加坡人口政策爭取最好的平衡」。他也強調，新加坡政府將通過堅守新加坡人為社會核心、為新加坡人創造良好就業機會和提供優質生活環境三大原則，實現人口白皮書所勾畫的「可持續的人口，朝氣蓬勃的新加坡」願景。

在白皮書發佈的前一天，新加坡總理李顯龍在一場對話會上，坦承政府缺乏全視野遠見，2005年時為趕搭經濟列車大量引進外來人口，以致基礎設施建設跟不上人口與經濟發展步伐，引發民怨。這一表態顯然是為人口白皮書次日的發佈做出鋪墊。因此，張志賢強調，政府這次擬定的人口白皮書不只放眼到2030年，確保各方面計劃與人口增長同步，也著眼中期，改善眼前問題。

在確保新加坡人組成社會核心，推動生育率提升的同時，新加坡政府也將繼續每年適度引進15，000至25，000名新移民，避免公民人口萎縮。同時需要繼續適度地引進外籍工人，從事較低技能的工作。

李顯龍還特意在當天針對新出爐的人口白皮書在臉譜網頁上留言，重申政府為了年輕一代，必須確保新加坡繼續繁榮。他說，新加坡的人口挑戰既艱巨又複雜。「重要的不只是（報章）頭條標出的數字，而是確保新加坡擁有正確的公民和永久居民組合，為國人創造多姿多彩的機會，以及打造一個提供高素質生活的城市和最美好的家園。」

人口白皮書公佈之後，新加坡國家發展部緊接著發佈「為新加坡未來人口打造優質生活環境」的土地資源規劃書，勾勒出未來的土地規劃將如何滿足擴大後的人口需求，並誓言要把新加坡持續打造為世界最宜居的城市之一。包括填海造地擴大國土面積，到2030年從現有714平方公里擴大到766平方公里。冀望以此消除白皮書出爐後，許多人質疑新加坡能否容納得下這麼多人口，以及對生活空間越來越擁擠的擔心。

雖然新加坡政府對白皮書的發佈做了一定的準備，但是民間輿論還是被690萬人口的數字所震驚，並產生了強烈的反彈。當地媒體在白皮書發佈隔天進行百人街頭調查，有多達六成的公眾表示無法接受人口增至690萬，擔心公共交通與住房等基礎設施無法負荷。反對黨工人黨則針鋒相對地提出另一份人口規劃報告《朝氣蓬勃的人口，可持續的新加坡》。即便是在民間的基層領袖之間，他們對白皮書所披露的2030年預估人口650萬至690萬人都頗有微詞。有的擔心這將導致對資源的競爭更激烈、壓力更大，致使更多人對生育裹足不前；有的則質問到了2030年仍不能達到2.1的人口替代率的話，是否又會發表另一份白皮書。這些都濃縮了民間的普遍反應。

國家發展部部長許文遠借助博客澄清，690萬不是人口預報或目標，而是「最糟的情況」，是長遠規劃的參數，未來的基礎建設必須按照能夠容納這一龐大的人口數量來進行建設。李顯龍也隨後通過個人臉譜網頁表示贊同：「我完全贊同許文遠對690萬人口的解釋，它不是一個目標，而是我們必須準備應對的最糟糕的情況。我們需要有意識地和負責任地規劃未來，這樣新加坡人才能繼續享有高素質的生活，新加坡也會繼續繁榮。」

許文遠也繼續用典型的行動黨作風解釋白皮書的長遠意義：「我們推出這兩份報告，因為我們深知人口變化會帶來極其嚴峻的挑戰，假如處理不當，我們的孩子將要受苦。我們不能假裝問題不存在，視若無睹，留給後代去解決。那是很不負責任的，也不符合我們的作風。」

他說：「採用太大膽的預估，並在它的基礎上進行規劃是比較保險的做法，才不會像現在一樣捉襟見肘……我們不希望達到這個（人口）數字，可能我們也根本達不到。不過對規劃師而言，必須確保在必要的情況下，基礎建設能夠容納這一人口數量。我們希望最終的數字會遠遠低於它。」

白皮書發佈不久，就開始經歷國會辯論。經過超過70名議員連續5天、被副總理張志賢形容為「鮮少見到朝野兩方這麼情真意切」的辯論，人口白皮書動議在經過修改之後，以77張贊成票、13張反對票及1人棄權的結果在國會通過，成為新加坡獨立以來，最多議員參與辯論及最多反對票的一次動議表決。

一個體現行動黨政府在民意反彈的壓力面前進行調整的最顯著證明，就是在國會辯論開始不久即有人民行動黨議員連榮華提出修改動議，之後參加辯論的所有行動黨議員都轉而支持修改動議。修改動議主要包括兩項修改，即刪去「人口政策」字眼，並清楚寫明2020年後的人口預測，是為協助土地資源和基礎設施建設的規劃，並非人口增長目標，以及連帶寫明政府將關注的4個事項，包括會對人口政策展開中期檢討。有行動黨議員更直言「若非動議做了修改，好多行動黨議員都會覺得難以支持」。

在辯論階段，李顯龍以3種語言參與辯論，發表了超過1小時的感性講話，向國民保證，政府向來以國民利益為出發點，也會確保人口政策所取得的益處造福新加坡人。說到動情處，李顯龍眼眶泛紅，並表示人口問題不只是政府或是人民行動黨的問題，而是所有新加坡人，包括所有政黨共同面對的問題。需要超越辭令去發展實質的計劃，解決挑戰及改善生活。李顯龍說：「懇請你們支持，與我們攜手共進。」有官委議員起初反對白皮書，但被李顯龍的話打動，選擇棄權。最終投票階段，反對黨工人黨所有議員、3名非選區議員以及3名官委議員投了反對票。

在之後舉行的新加坡經濟學會人口白皮書討論會上，多名學者針對主導白皮書論述的一些觀點進行批評，認為《人口白皮書》中所設定的目標應超越經濟考量，政府應為自己在規劃書中所做的各種假設提供更具體的論述。

二、溝通不足導致批評

人口白皮書引發的反彈是前所未有的。即便是執政黨自己的議員，都在國會發言時批評政府倉促推出白皮書，本意雖好，但提出方式欠佳，並沒有像過去在國會提交法案前一樣，先徵詢公眾對白皮書草稿的意見。這份關係到新加坡和新加坡人未來的白皮書，揭露了政府在新常態下與民溝通不足的尷尬。有議員就批評白皮書中的論述讓人覺得一切已有所規定，卻未闡明不同規劃所可能出現的情境，以及將會如何影響人們的生活。它也未事先通過剛剛建立的「我們的新加坡對話會」這個平台收集新加坡人的意見。

平心而論，《人口白皮書》確實是一份著眼長遠的理性規劃。但是，由於民眾對於外來人口的增加導致公共資源的緊張和生活空間的擁擠，還是屬於心有餘悸的階段，2011年大選中的情緒仍然普遍存在。在這樣一份影響到每個新加坡人的人口規劃白皮書制定和發佈的過程中，新加坡政府應該對可能產生的敏感性有更深的預估，事先廣泛徵詢民意，並借徵詢和咨詢政策的過程，向民眾有意識地講解白皮書中所提及的「硬道理」。否則人口課題若處理不好，雖然國會能夠順利通過，但如果是「贏得了一次戰鬥，卻輸了一場戰爭」，就得不償失了。

最令人矚目的反彈是大規模的集會抗議。雖然國會在2月8日通過修正的人口白皮書動議，但人口議題在民間所引發的強烈情緒仍然繼續發酵。2013年2月16日，儘管陰雨綿綿，仍有數千名民眾擠滿足球場般大小的芳林公園，出席反人口白皮書和平集會，以表達自己對於國家長期人口規劃的不滿。不少出席者擔心人口的增加將使基礎設施不勝負荷，也對政府與民眾的溝通方式欠佳表示不滿。

新加坡政府在民意的強烈反彈中意識到了政策溝通不足的地方。當年春節期間的大年初一，李顯龍去看望醫護人員時還談到白皮書，表示政府將非常仔細地檢視這次推出人口白皮書的經驗，就如何具體改善推出白皮書的過程，李顯龍坦承將檢討如何改善與人民溝通的方式。人口課題是非常複雜的議題，同時容易激起情感，民眾在看待這一課題時，既有理性的判斷，也有很多感性糾葛。政府政策不能夠忽略民眾可能產生的感受和回饋。李顯龍就表示，白皮書課題涉及比較情緒化的問題，大家都持有非常強烈的意見，所以必須顧及人民的情緒與感受。他也籲請人民花時間去深入瞭解這份白皮書，明白政府的用意，而政府也將檢視這次推出白皮書的經驗，希望下次能做得更好。

人口白皮書的發佈還發生了一個小插曲。白皮書的註釋將看護服務列為「低技能工作」，引起了醫療人員的強烈不滿，副總理張志賢在國會表示將修改這一註釋，衛生部也發表道歉聲明。李顯龍則在春節拜年時向所有醫護人員道歉。這一疏忽，也令飽受批評的白皮書再減少了一部分人的支持。

隨著新加坡人的要求愈加多元，政府治理國家的重責也愈加艱難，因此政策的溝通顯得尤為重要。690萬人口的計算是長遠估計和規劃參數，並不是短期內要達成的目標，白皮書中雖然有提到接下來要如何從不同方面應付人口增長，但當中細節太多，整體信息並沒有清楚地傳達開來。所有輿論的目光都被690萬這一驚人的數字所吸引，即便李顯龍呼籲大家不要只關注報章頭條的數字，但恰恰這一數字才是最大的傳播亮點，而數字背後的成因、所蘊含的意義、來龍去脈，卻在圍繞這一數字的巨大震撼的爭議中，被忽略了。

三、白皮書傳播的首因效應和加倍效應

新加坡政府在人口白皮書課題上的教訓是，首先，事先沒有進行充分的公眾咨詢和政策參與，2500名參與調研的公眾並不是整體人口政策和規劃的參與者。因此，公務員如果是在「象牙塔實驗室」內制定的政策，在現實生活中必定面臨許多挑戰。即便在2014年9月，還有學者批評：「《人口白皮書》是唯經濟主義思維的最佳寫照，政策制定者把各種數字加在一起，以為理論上會出現某種理想情況，但公眾還是無法接受。」

其次，對傳播過程中的震撼效果的首因效應和加倍效應的準備和應對不足。首因效應是形容傳播過程中所製造的第一印象的結果，往往最持久、作用最強。在信息發佈之後的初始階段，最初的報道往往就會定下稍後報道和評論的基調，造成公眾的定式思維。因此，第一時間的陳述將產生決定性的影響。

而加倍效應則是指由於傳播效果受到傳播時機、傳播手段、傳播量等因素的制約，如果錯過最佳的傳播時機，想要達到同樣的傳播效果，需要訴諸加倍的傳播活動。尤其是在第一時間的首因效應已經確定輿論的印象之後，在第二、第三時間想要通過發佈信息改變人們的觀點或是澄清事實，需要加倍的努力。如果喪失了先機，再想引導或重新製造輿論，將要付出高昂的代價。

2013年年初的人口白皮書發佈之後，引起新加坡民間的強烈關注。主管人口事務的總理公署部長傅海燕出席新加坡宗鄉會館聯合總會主辦的座談會，以理性的政策解釋修補民眾對白皮書的負面反應。

以人口白皮書的例子來說，690萬人口的規模形成了首因效應，民眾的關注焦點完全被這一數字左右，造成了社會各階層的定式思維和印象，並在民眾溝通交換意見的過程中彼此影響。儘管政府部門和部長甚至總理其後進行解釋，690萬人口只是參考規劃、是最壞的結果，但改變人們的第一印象，就需要數倍甚至更多的努力，重新引導或重新製造輿論，就非常困難了。最終是通過修改動議，對相關字眼進行修飾調整並表明具體立場的情況下，才在國會通過。在民間，主管人口的總理公署部長傅海燕也忙著穿梭於各種對話會，與不同的社團、組織、機構、基層進行對話說明，以理性的政策解釋一點點修補民眾對白皮書的負面反應，這就是首因效應形成的強烈印象、需要加倍效應加以彌補的充分體現。

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第八章 眾聲喧嘩：新媒體時代的民意表達與政策傳播

「我們做決策時，在分析這些電郵或網帖時，不可能按照所收到的意見當中，多少則是支持的、多少則是反對的，進而計算出支持者有理或反對者有理。我們必須瞭解這些意見代表什麼。」

——李顯龍2010年談政府應該如何準確地辨別和判斷網絡上的民意。

第一節 新加坡新媒體發展概況

一、民眾隨時發佈和製造新聞

2011年的新加坡大選，公共交通是競選期間的熱議話題，也是引起選民對執政黨不滿的領域。選舉後，李顯龍在組織內閣時，換掉了原來的交通部部長，曾任海軍總長的呂德耀出任交通部部長。在宣誓就任3天之後，呂德耀就獨自「微服私訪」，視察巴士服務。眼尖的乘客們發現部長也在巴士車上，而且身邊沒有秘書或官員陪同，都大加讚賞。一位女乘客拍下呂德耀在巴士上看報紙的照片，把它上傳到呂德耀的臉譜網頁和當地一家社交媒體網站Stomp上，並留言：「今早7時15分看到新交通部部長在30號巴士上，大概是搭巴士去上班，很高興看到他身體力行！」

社交媒體網站的傳播，一旦引起關注，同樣會引起傳統媒體的注意，並加以報道。於是呂德耀就在接受採訪的過程中，借此向報紙介紹自己搭乘巴士和地鐵上班的過程，瞭解交通擁堵情況的用意，製造了體察民情、務實工作的公共形象，有效地實現了借助新媒體傳播、帶動傳統媒體跟進繼而達到有效的傳播流程。而且新媒體的傳播是由民眾自動自發拍攝、上傳，屬於「自媒體」的傳播行為，非專業的新聞生產反而能夠在傳播過程中贏得受眾的信賴，主動地通過社交媒體再度分享、傳播、評論，達到意想不到的效果。

幾天之後，再度有網民拍到呂德耀早上搭乘地鐵，和乘客一起擠車、親自視察繁忙時段交通情況的照片，並上傳到社交媒體網站Stomp上。再次「微服私訪」同樣贏得了多數網民的讚賞和踴躍討論，也有人到呂德耀個人的臉譜網頁上留言，除了表達支持，還針對公交服務提出意見。最令人印象深刻的是一位網民的留言：「我雖然是反對黨支持者，但你贏得我的尊敬，我不期望你馬上能做出成績，但至少你的努力讓人欣慰。」

部長「輕車簡從」搭乘公共交通，網民偶遇拍照上網，在大量的關注之中，並沒有人去質疑這是否是擺拍或是作秀，因為這些並不是新加坡政治人物的做派。但這一傳播事件充分展示了新媒體時代，民眾隨時可以成為新聞的發佈者和製造者，並通過便利的平台得到廣泛的回應、互動和傳播。網絡的快速廣泛、智能手機的高普及率、社交網絡平台的多元，都使得在新媒體時代，民意的表達和參與擁有前所未有的能量，也進而影響民意與公共政策的互動。

二、電腦與網絡的高普及率

根據統計，從整體行業發展的角度看，新加坡信息通訊業年產值在2012年達到1025億新元，比2011年增長22.8%。

在家裡使用電腦的比值，2012年的數據顯示，60%的新加坡家庭擁有2台或以上電腦，25%的家庭擁有1台電腦。15%的家庭家裡沒有使用電腦。2003年至2012年的家庭電腦使用變化詳見圖1：

圖1：2003年至2012年家庭使用電腦數據

家庭使用互聯網的比例自2003年起已經超過66%，2009年開始達到81%，2012年則為84%。圖2為2003年至2012年的增長圖：

圖2：2003年至2012年家庭使用網絡數據

家庭使用寬帶的比例同樣發展迅速，2003年時家庭寬帶滲透率為40%，2012年則為84%，圖3為2003年至2012年發展圖：

圖3：2003年至2012年家庭使用寬帶數據

年輕一代使用電腦和網絡益發普及，這是全球性的社會生態改變，新加坡同樣不例外。作為注重資訊科技發展的國際化都市，新加坡對於網絡科技的採納和推廣更走在很多國家前列，因此年輕一代的網絡使用和社會參與都十分普遍，既改變了傳播生態，也為公共政策的傳播帶來了新的外部環境以及挑戰。

圖4：2012年各年齡層使用個人電腦和網絡情況

2012年6月發佈的一份調查結果就顯示，新加坡人偏愛智能手機，擁有率在世界58個國家和地區中獨佔鰲頭。超過七成的受訪者擁有智能手機，見圖4。

愛立信消費者研究室（Ericsson Consumer Lab）在2011年第三季度和2012年第一季度，進行「智能手機研究」和「移動生活方式」網絡調查。前者共有1254名新加坡消費者參加，後者則有500名新加坡本地人受訪。在受調查的58個國家和地區中，智能手機在新加坡的滲透率最高，74%的受訪者擁有智能手機。緊跟其後的是中國香港和排名第三的阿拉伯聯合酋長國，擁有率分別是73%和64%。

在新加坡，多數用戶主要用智能手機發送短信和上網，接下來才是通電話、收發電子郵件、使用應用軟件、上社交網站，以及觀看視頻。智能手機與普通手機最大的差別就是能夠上網，新加坡用戶可以說是充分利用這項功能，有近89%的用戶用手機上網。為了上網，他們會利用無線上網或電信系統網絡下載數據，但還是有15%的人不用手機上網。

公佈和分析該報告的愛立信消費者研究室認為，新加坡用戶普遍較年輕，熟悉科技產品，而且多數懂得如何用手機上網。此外，新加坡的電信基礎設施完善，是新加坡用戶經常上網的原因之一。

平板電腦的擁有率方面，新加坡在這項調查中僅次於中國香港，有31%的受訪者擁有平板電腦，比中國香港少3個百分點，挪威以20%排名第三。

2013年愛立信消費者研究室的數據則顯示，新加坡的智能手機滲透率從2012年的74%上升至78%，不過全球排名則從第一滑落至第四。韓國以91%的滲透率排名第一，中國香港和挪威分別以83%和81%排第二和第三。

新加坡人使用智能手機主要是用來發短信、上網和使用聊天應用軟件與親友聯繫，這與全球趨勢一致。平板電腦在新加坡的滲透率則比2012年增加11個百分點，達到42%，在全球排名第三。排第一的是香港，滲透率約50%，挪威以45%的滲透率排第二。

2012年，有70%的新加坡用戶使用應用程序（app），2013年則為75%。

遍佈城市各個角落的無線網路也將帶動民眾使用網絡的頻率和密度。新加坡資訊通信發展管理局2014年3月宣佈推出新一代免費無線上網系統Wireless@SG，公眾能夠更快捷方便地在公共空間免費上網，無須登記或輸入密碼，就能輕易連接無線網絡。連接熱點將在2014年之後的兩年內增加3倍，達到2萬個，地點將更為普及，主要會在旅遊景點、中小企業辦公室或建築、商場、地鐵站月台等人流比較多的地方。80%左右的熱點地區使用光纖寬帶網，每個熱點地區能同時讓30個人上網，網速可達每秒2兆（Mbps），這同3G移動網絡每秒1至8兆（一般下載網速）相差不遠。

根據英士國際商學院（INSEAD）在與世界經濟論壇（WEF）以及康奈爾大學S.C.約翰遜管理研究院在2014年4月25日發佈的「2014年全球信息及技術報告：大數據的風險和回報」的調查報告，在148個發達和發展中國家和地區當中，新加坡的網絡就緒指數（Networked Readiness Index）再次排第二位，僅次於芬蘭。

該項調查始於2012年，主要是利用網絡就緒指數對這些國家進行排名，以瞭解這些市場如何使用信息和通信科技來增強其經濟生產力和社會發展。中國、巴西、墨西哥及印度等排名較低的許多大型新興國家在這一發展方面面臨困難，中國2014年的排名下跌四位至62，報告稱，中國排名下滑主要是因為其他經濟體的發展較快所致。整體而言，中國在信息和通信科技投資、商業環境和新科技等方面的發展落後於其他經濟體。

三、網絡發展目標的戰略部署

新加坡在網絡和新媒體領域能夠在普及率、使用率、科技水平等方面佔據領先地位，與其非常有步驟、有規劃地進行長期戰略部署有直接關係。2006年6月，新加坡政府曾公佈「智慧國2015」大藍圖，要讓新加坡在10年後將擁有新一代的寬帶網絡和資訊通信科技，讓資訊科技與學習、休閒、工作和經濟發展更緊密地結合在一起。這一藍圖耗資預計達數十億新元，其中電子政府5年間會投資20億新元，另外有50億新元左右用來建設有線寬帶網絡。

這樣一來，到2015年，新加坡能夠實現6大目標，分別包括：九成的家庭將使用寬帶網絡；有學齡兒童的家庭百分之百擁有電腦；在利用資訊通信科技為經濟和社會增值方面領先世界各國；資訊通信科技業將創造8萬個就業機會，即55，000個資訊類工作和25，000個支援類工作；資訊通信業的增值將增加一倍，達到260億新元；資訊通信業出口的收入將翻兩番，達到600億新元。

為實現藍圖的6大目標，新加坡政府擬訂了4大策略。最為重要的就是鋪設新一代的網絡基礎設施，包括建設有線和無線兩種寬帶網絡。有線的全國寬帶網絡將提供100Mbps至1Gbps以上的超高速服務，連接所有家庭、學校和企業，這樣的速度，足以支撐高清晰度互聯網電視、視頻會議、遠程醫療等高需求服務。無線寬帶網絡則會輔助有線網絡，在主要人流集中的地區、商業服務區提供無線寬帶上網服務。第二個策略是協助新加坡本地資信企業加強技術，讓它們以「新加坡製造」的產品品牌在國際市場競爭。為此，新加坡政府率先設立「新加坡電子政府領袖中心」，傳授外國政府官員新加坡在電子政府服務方面的經驗。

第三個策略是栽培精通資訊科技的勞動隊伍和具國際競爭力的專業人才隊伍。政府和私人企業一起培養能夠投入包括研發在內的高增值經濟活動的資訊專才，也要一起栽培具有資訊科技和商業知識的決策人，讓他們有效地將資訊科技整合融入企業裡。媒體科技發展，人才是最重要的一環。新加坡計劃培養更多的技術戰略家和技術專家，既推動資訊科技與企業的融合，又能推動研發如互動與數碼媒體、資訊通信保安和通信工程。

第四個策略是利用資訊科技提升7大經濟領域，即數碼媒體與娛樂、教育與學習、金融服務、電子政府、保健與生物醫藥科學、製造與後勤、旅遊與零售，讓資訊科技與日常生活及經濟發展更緊密地結合起來。

通過這些未雨綢繆的策略部署，新加坡在網絡和資訊科技領域佔據超前的地位，帶動社會的進步和便利。

新媒體在硬件設施、使用規模、科技水平等多種因素的帶動下，迅速使網絡和新媒體成為新加坡人的生活常態，在經濟產業和信息傳播兩個領域發揮重要作用，繼而直接影響到了新加坡政府在新型網絡傳播形態下的媒體管制策略和政策傳播模式。

第二節 媒體管制應對未來政策傳播

一、成立媒體融合檢討委員會

新加坡一直是通過法律來實現對媒體的管制。傳統媒體方面，《報章與印刷館法令》扮演了重要的角色。而在廣播和互聯網管理方面，作為使用互聯網最早和互聯網普及率最高的國家之一，新加坡也早就制定了相應的法律來監管互聯網行業。包括1996年修訂的《廣播法》和同年頒布的《互聯網操作規則》，對互聯網管理的主體範圍和分類許可制度，以及互聯網服務提供者和內容提供商所應承擔的內容審查或配合政府要求的責任等都提出了具體的要求。

傳統媒體的形態、運作數十年如一日，整體新聞作業的演變並沒有對傳播生態帶來根本性變化，因此相關的管製法律還能夠適應和覆蓋。但是新媒體發展一日千里，傳播生態發生了本質變革，傳統媒體自身加速變革和與新媒體的融合、新媒體技術本身激發出眾多全新的互聯網機構承擔傳播功能、大量個人的自媒體出現，都顛覆了既往的管制和框架。

無論從政策傳播還是傳媒管制的角度，政府都需要重新面對不一樣的外部環境。新加坡的網絡滲透率在2014年達到73%，540萬人口（包括新加坡居民和外來的非居民人口）中，活躍的臉譜用戶就達320萬，手機滲透率達到148%。這些新媒體的廣泛應用，改變了民眾參與社會表達、獲取信息的方式，也帶動業者信息生產和傳播方式的改變。

2012年11月底，由新加坡政府委任的一個12人專家小組經過8個月左右時間的研究和分析，發表報告書，指出由於媒體內容日趨數碼化，消費者能通過不同平台接觸到各種資訊，因此呼籲政府把媒體管制的觸角延伸到互聯網，通過4種渠道加強媒體管制。

該專家小組的成立背景是新加坡政府意識到媒體數碼化以及智能手機和寬帶網絡的高滲透率，已大大地改變了人們的生活方式與媒體消費習慣，有必要對媒體融合之後所需要的政策進行分析和檢討。這個專門小組由淡馬錫控股公司前任董事以及擔任多家科技公司主席的許文輝所領導。小組成員有12個，包括媒體業者、法律界人士和學者。他們跟50多個利益團體和專家交流後，11月間向通訊及新聞部提交了64頁的檢討報告。

其中，小組認為網絡媒體供應商合法運作的框架應該更加明晰，讓現有《廣播法》成為管制網絡媒體服務的法令。並呼籲政府更新有關媒體執照管制、本地節目製作、版權保護、內容審查的條例，確保媒體管制能與時俱進。

委員會建議在網絡視頻方面，凡是專業製作、向公眾廣播、有商業利益，或能行使編審管制的作品，公開發送都必須先獲得當局的許可。那些凡針對新加坡市場，或向新加坡客戶收取廣告或訂閱收入的國外網絡媒體業者，也須先獲得經營許可。

為提升新加坡本地製作的吸引力及對本地觀眾的影響力，應對外來內容通過網絡平台影響新加坡受眾的新衝擊，該委員會提議，每日有至少25萬名觀眾觀看的電視廣播服務的業者必須把部分收入投資在本地製作上。同時，付費電視業者也得在網絡電視上提供觀賞本地製作節目的選項。

在版權管制方面，委員會希望政府能加大對抗版權侵犯的力度，封鎖侵犯版權的網站。目前，新加坡官方象徵式地封禁100個網站，其中不包括任何侵犯版權的網站。委員會還建議不同媒體平台上的內容的分級制必須遵循相同原則。這表示，同一個視頻不論是在電視上或網絡上播映，都必須符合一樣的原則進行分級。

由非官方的委員會對市場和政策進行研究，然後提交給政府考慮選用和採納，一直是新加坡政府熱衷使用的公共政策制定和傳播方式。這種方式，有幾方面的明顯優勢：一是這類委員會的成員都是來自相關行業的專家、學者或是利益相關者，能夠充分體現政策來源廣泛；二是對外展示政府對政策制定和構思是由下至上的決策過程，充分吸收了民意，而不是閉門造車；三是委員會在制定研究報告和建議的過程中，可以吸納更廣範圍、更基層的民意反饋；四是對政府來說，進可攻、退可守，對委員會的研究報告，可以完全採納、可以部分採納，也可以暫時擱置，待時機進一步成熟，一切都根據現實情況和外界輿論的反應。委員會組成、搜集民意、發佈報告，都是公開透明，因此對於相對敏感的政策，委員會的報告也可以作為政府試探民意的風向球。

媒體融合與管制的專家小組是由業者牽頭髮布，新加坡新聞及通訊部對這一建議報告迅速發表意見，表示媒體發展變化迅速，很多議題複雜且具挑戰性，該部門將仔細研究報告，並在完成分析和研究之後做出正式回應。

專家小組的建議和新加坡新聞及通訊部的政策意圖，其中顯著的特徵就是探討能否以及如何統一傳統媒體與網絡新媒體的管理標準。互聯網新媒體的普及，改變了原有的媒體生態。傳統媒體運營和管理的建制相對完善，新聞生產、傳播以及采編的流程秉持專業主義的原則，而新媒體中的「自媒體」特性在讓個體獲得自由表達、打破信息傳播壟斷的同時，也製造眾聲喧嘩、自由放任、魚龍混雜的局面，與此同時，應該對新媒體「少管制」、無法管制等觀念很有市場。在這種情況下，作為新聞機構的傳統媒體和作為個體的新媒體，其實是根據不同的遊戲規則進行競爭。這樣一來，受管制更多的傳統媒體在面對互聯網新媒體競爭時，相對處於極大的劣勢。而互聯網新媒體一方面因為政府與用戶與生俱來就對其抱持相對寬鬆的觀念；另一方面，相關的法律法規或行政規範都是被動滯後，也為互聯網媒體的迅速發展提供了不少空間。

管制新媒體，面對的是互聯網全球化的開放本質，其實就現實情況而論，任何國家的政府單獨的強制性措施並無法實際奏效，管制的象徵意義遠大於實際效果。在這一層面上，要讓傳統媒體與新媒體進行公平的競爭，就需要為傳統媒體的運作環境創造更大的空間，讓專業的生產和傳播佔據輿論傳播的主要平台，在新媒體空間同樣扮演主要的公共輿論角色。這樣的話，公共政策才能夠在傳統媒體和新媒體空間都得到有效的傳播。

二、修法加強管制新聞網站

媒體融合檢討小組發佈報告之後，2013年5月，新加坡媒體發展管理局宣佈將從6月1日起，更新互聯網媒體執照框架。在新管制框架下，任何新聞網站若連續兩個月內每星期平均發表一則本地新聞或時事報道，且在這兩個月內吸引超過5萬次來自不同網絡IP地址點擊率，就得向政府申請執照。拒絕申請執照者可依據廣播法令被控上法庭，一旦非法廣播罪名成立，可被判罰款不超過20萬新元，或最長監禁3年，或兩者兼施。

頻密報道新加坡新聞與時事資訊，且廣播能力達一定標準的新加坡新聞網站，必須在政府新修訂的互聯網媒體執照框架下申請執照，並按照管制條例繳付一筆5萬新元的履約保證金。

為避免民眾產生疑慮，認為政府開始收緊網上輿論，新加坡政府強調，修訂主要是為統一網絡新聞媒體與傳統媒體的管理標準，並稱此項調整「不違背政府向來採取的互聯網柔性監管（light touch）政策」，新聞網站的內容管制大致上不受影響。新加坡政府也會探討修改《廣播法》，以確保其他使用外國服務器但卻主要針對新加坡市場的外國業者，能被納入執照管制框架內。這一系列措施，正與2012年年底由政府委任的媒體融合檢討小組報告中所提的管制原則一致，出發點是確保所有在新加坡市場活動的業者都遵循同樣的法規。

除了繳付履約保證金之外，新執照框架也會更明確地列出哪些為違反公共利益、公共治安或國家和諧的內容，而受管制的網站若有內容違反新加坡媒體發展管理局條例，一旦接獲通知，也要在24小時內刪除。

關於新聞網站的新執照框架宣佈後，在網絡社群中引發熱議與大量質疑。兩個反對黨國民團結黨和新加坡民主黨首先對此提出批評，指新管制將妨礙新加坡的媒體發展。

4個在新加坡擁有一定知名度的論政網站以及網絡社群的活躍分子甚至聯署抗議：「呼籲通訊及新聞部撤回新執照條例。我們呼籲人民代議士反對這項新執照條例。撤回執照條例將對新加坡人以及新加坡的未來有利。」聲明認為，新管制將限制新加坡人獲取多元新聞信息的渠道，而5萬新元履約保證金將使靠義工運作的論政網站和個人博客難以為繼。

這些網絡社群的活躍者也對新加坡政府在沒有展開公眾咨詢的情況下就推出新管制條例表示不滿。為此，新加坡媒體發展管理局在新條例於2013年6月1日生效的前一天澄清，在個人網站或博客上評論時事不等於新聞報道，不受新條例管制，並強調新框架不試圖影響新聞網站的編輯立場。「新執照框架只影響專門報道新加坡新聞，且獲當局通知符合執照申請條件的網站。在個人網站或博客上發表對時事和趨勢的看法，不算是新聞報道。」5萬元履約保證金不需要是現金，任何領取執照者如果在履行條例方面遇到困難，可與當局討論。

受到執照框架條例影響需要註冊的雅虎新加坡認為，新聞網站新執照框架是「多餘」的，雅虎此前已經在遵守媒體發展管理局設定的互聯網行為準則，「更多的管制是多餘的。大家也能從過去幾天的情況看到，新條例讓網民和媒體界感到困惑和忐忑不安」。

反對者也借助新媒體的平台動員和組織具有相同看法的人集中力量對新的管制政策表達意見。6月8日，上千人聚集在新加坡芳林公園，出席「解放我的互聯網」和平集會，現場拉起反對媒體發展管理局新條例的橫幅，抗議政府從本月起對新聞網站實施新執照條例。除了舉辦和平集會，主辦者也在網上收集公眾簽名，約有4000多個。150多個網站在6月6日關閉一天，以示它們對「解放我的互聯網」行動的支持。集會出席者多數是年輕人。12名演講者當中，除了幾位年紀稍長者之外，普遍是二三十歲的博客作者及公民社會人士。

從政府的角度看，對互聯網領域任何試圖管制的行為，必定要遭遇網民的反對意見，甚至招致網民發起社會運動抗議，這是新加坡政府推行管制政策必須面臨的代價。

三、從產業發展角度規劃戰略

為適應媒體內容日趨數碼化的趨勢，新加坡政府在12人的媒體融合檢討小組完成媒體管制角度的政策探討之後，再度在2013年6月組建設立「資訊通信媒體發展總藍圖指導委員會」，檢討信息技術的演變與媒體業發展之間日益融合的發展趨勢，從產業發展的角度探討資訊通信業與媒體業接下來十多年應如何發展，以適應未來信息與媒體融合。媒體融合檢討小組報告的重點放在信息業與媒體業兩個產業的演變如何影響消費者、企業和社會，以及應該如何從管理上應對這些變化。指導委員會重點則是放在這兩個委員會上，可以讓新加坡政府一方面關注管制框架，另一方面也關注未來發展，才能更好地掌控新趨勢。

總藍圖指導委員會下設5個工作小組，從科技與科研、基礎設施、企業發展、人力資源與產業發展5個領域進行檢討。委員會計劃在2015年提交報告，為新加坡信息業與媒體業直至2025年的發展制定方向。

之前擔任媒體融合檢討小組主席的許文輝繼續領導這一委員會，其他委員包括個人、企業與政府中的高層代表，比如通訊及新聞部常任秘書甘澤銓、資訊通信發展管理局副主席雷納德、媒體發展管理局局長許琳聶、新加坡經濟發展局局長楊吉全、印度達達通信總裁維諾·古瑪（Vinod Kumar）和新加坡國立研究基金會總裁劉德成等。

從兩個委員會的組成可以看出，新加坡一方面與時俱進地探討信息業和媒體業作為經濟產業的作用，要積極研究在整體經濟結構中如何推動產業的發展，繼續在全球競爭中領跑，與此同時，也要積極探討這兩個產業的變化對於政府的社會管理、信息傳播、政策制定與發佈、媒體管制等產生哪些連帶作用，從而能夠達到善用新媒體、完善社會管理和政策傳播實施的效果。

四、總理鼓勵提高數碼智商

隨著互聯網技術的日新月異和新產品的層出不窮，媒體景觀已大有改變。全球化和新科技縮短了世界各地的距離，但也帶來更加快速的變化和不確定性。新加坡總理李顯龍曾在2013年11月在新加坡聯合早報舉辦的國是論壇上發表《新媒體景觀》的演講，稱新媒體的迅速發展，改變了全世界人民的生活，也影響了新加坡的社會和民生。他說：「讀者群和消費習慣也改變了。數據顯示，本地紙媒的讀者已達到極限，讀者年齡也越來越大。現在的讀者興趣更多元化，而且他們希望看到更多不同的觀點，他們不僅要知道重要信息，而且對輕鬆的娛樂新聞和別人的生活點滴等感興趣。越來越多人不看報紙，甚至不上新聞網站，只閱讀朋友透過社交媒體傳給他們的信息和意見——有些是真實的，也有假的謠言。現在人們可以選擇下載想要看的資料，不像過去，由報紙把所有新聞送到讀者眼前。」這樣的閱讀習慣顯然會對政府公共政策的傳播帶來深遠的影響。

李顯龍是在新加坡最大的華文報《聯合早報》90週年的論壇上做《新媒體景觀》的演講。傳統紙媒經歷了90年的發展，在當下的媒體生態中深受新媒體的衝擊，慶祝90週年的時候，檢視新媒體的挑戰和機遇，而且由一國總理進行深入的分析，顯得格外特別。而李顯龍對新媒體景觀的論述，重點放在媒體發展與社會責任以及政府如何應對和轉變等上，以他自身積極使用各種新媒體的豐富經驗，就更有發言權和實際的比照價值。這些論述，也體現了新加坡執政者的新媒體思維，以及政府在新媒體時代應該如何應變來更好地推行公共政策的考量。

李顯龍在演講中認為，新趨勢提供了很多益處，不過也帶來了新挑戰。在使信息暢通、讓世人很容易接觸和瞭解最新資訊的同時，新媒體也帶來新挑戰。「最快傳來的消息，不一定是最準確的報告；馬上達成的共識，不一定是經過深思熟慮後所得到的結論。」因此，無論是民眾對公共政策的接收，還是政府收集民眾對政策的反饋，其中的信息含量和實質的代表性，都在新媒體的傳播流程下，發生了跟以往很不相同的改變，需要重新建立認知和判斷。

由於在新媒體時代，網民更容易找到興趣相投的同好者，形成特定的社交圈，而不願擴大信息來源獲取更全面的信息，或是在海量的信息中主動排除其他來源，只選擇特定、經過篩選的渠道。由於這一渠道往往只提供某一角度或特定立場的觀點，很容易形成對政策固化的看法，在身處的社交圈中，彼此的觀點會因為興趣、觀點接近，就能夠不斷得到這一社交圈內的認可和支持，繼而持續互相強化對某一課題的立場。對於公共政策傳播來說，如果民眾通過網絡動員，出現「組織化」的傾向，針對某一政策形成特定的立場和觀念，並不斷持續強化，若是反對或批判政策，要說服他們或取得他們的理解和支持就會面對巨大的挑戰。

李顯龍就說：「網民可以很容易跟志同道合的其他網民組織起來，在自己的小圈子裡活動。他們可能只注意自己的利益。相對之下，要將這些小組聚集起來，建立國家共識，就不容易了。」言下之意，這些志同道合的網民「組織化」之後的結果，往往會成為國家共識的對立面。

李顯龍也認為新媒體帶來的挑戰還包括網絡欺凌和網上謾罵。網絡欺凌和網絡謾罵其實可以說是「沉默的螺旋」效應在網絡上的極端呈現方式。正如本書第一章所介紹，「沉默的螺旋」充分解釋了輿論的形成與公眾對周圍意見環境的認知的社會心理的關係。對於公共政策制定者來說，「沉默的螺旋」能夠解釋政策在傳播之初，為何某一群體的意見會成為占主導地位的主流聲音，成為主流輿論。

由於為了防止因孤立而受到社會懲罰，個人在表明自己的觀點之前要對周圍的意見環境進行觀察，當發現自己屬於「多數」或者「優勢」意見時，傾向於積極大膽地表明自己的觀點；發現自己屬於「少數」或者「劣勢」意見時，一般人會由於環境壓力而轉向「沉默」或者附和。

網絡欺凌和謾罵可以說是「優勢意見」對「劣勢意見」的毫不理性地壓制和欺負，在自身已經屬於強勢、多數、優勢的情況下，利用對網絡工具的熟練掌握、話語權的強勢，以及對「劣勢群體」或「劣勢意見」的不屑，通過惡意語言、網絡騷擾、公開他人隱私或網絡圍剿等方式，使得少數人變得更加沉默，不但不願表達觀點，更可能遭受權利受損。還有一些是通過謾罵和欺凌的方式在網上大行其道，使大多數人不願或拒絕參與公共課題的討論，這批少數但是音量突出的人反而成為網絡上的「主流」意見，對公共事務和政策的推行產生一定的負面效應，也不利於課題的理性討論。

李顯龍認為，「在網上，健康的討論和辯論，因為謾罵而經常變成不理性、互相侮辱、攻擊、不講理的情形。重點不在用戶能不能達成共識，同意還是不同意，網上謾罵行為破壞氣氛和空間，讓嚴肅參與交流的用戶無法加入，污染了網絡世界」。作為政府的領導人，李顯龍認為，「這種行為在生活上是不可以容忍的，在網絡世界，更應該排斥、否定這種行為」。

為制止這種惡劣行為，繼續營造安全、有責任感的網上空間，鼓勵網民做建設性的對話，李顯龍宣佈新加坡政府將要求用戶發表意見時需要註冊，政府用來收集民意的民情聯繫組交流網將要求用戶登錄。在利用新媒體的潛能大幅度改善生活的同時，也要減少它的負面影響。

媒體景觀的改變，直接影響政策制定和傳播的過程，在這樣的大調整面前，社會的規則和規範往往是滯後於新媒體的發展的。對於民眾通過新媒體對政策進行討論、傳播和反饋，李顯龍認為，新加坡政府應該擴大空間，讓新加坡人可以做建設性、文明的交流；允許不同的觀點存在與浮現，而不單是那些聲音比較大的少數人的意見。「政府跟媒體都需要隨機應變，做調整，人民也不例外。必須不斷地學習、再學習。學習會運用新科技，掌握新用法，迅速順應，不能變成數碼落後一族。要提高『數碼智商』，學習綜合掌握和瞭解多種不同的信息管道。我們收到的信息有增無減，必須能明辨是非真假。」

第三節 民意蓬勃影響公共政策

一、民意表達直接影響政治

在人們的普遍認知中，傳統媒體可以扮演社會公器的角色，傳播信息的同時提升民眾思辨的能力。如今，包括新聞網站、個人博客、社交媒體等在內的網絡媒體作為傳播的新興平台，除將傳統媒體的功能放大發揮之外，同樣可以通過內容和觀點的來源的廣泛性、參與者的多元化，以新的平台提升民智，帶動整體思辨能力、認知能力、邏輯能力的提高。

在新加坡，社會成員可以直接使用英文世界的臉譜、推特或是華文世界的微博、微信平台，這是長期扮演東西方文化交匯地的新加坡，在網絡新領域再次得以發揮自身特長的所在。新加坡的臉譜用戶已經達到320萬，超過人口的一半。與此同時，國外社群通過社交媒體對各自國家和政府進行監督、批評、質疑，所採取的語言、方式、力度，也必然會在某種程度上對新加坡的網絡社群產生示範或借鑒效應。

從傳統媒體到社交媒體的過渡轉型，僅僅是短短數年間的風雲變幻，而網絡媒體或平台卻日益展現驚人的滲透和裂變能力。民眾借助這一平台的表達、聲音集聚的能量越來越得到凸顯。信息傳播可以達到知曉、鼓動、宣傳、教化的不同作用，直接影響政治的發展。從媒體和政治的關係來看，透過媒體傳播信息以及因此生成的觀點、分享等傳達出海量信息，打破了既有的信息壟斷，而人們對事件的關注、看法與評論，又有著短暫、零碎的特質，從而構成龐大而混雜、金玉良言與泥沙俱下同在的局面，那些惡意中傷、幕後操縱民意的惡質傳播同樣可能大行其道。在這個意義上來說，全球政府共同遭遇著一個全新領域的挑戰。

在民意迅速、大量的爆發式呈現中，在碎片化、歧義化信息傳遞的過程中，事件往往出現不止一個「版本」或被扭曲的現象，變得不可控，或者暗箱操控。一個民生課題在各方民意混雜的發酵效應之下，極有可能引發公共危機，甚而影響政府決策。因此，網絡時代的民意，比以往任何時候都複雜多變。越來越多元化的新媒體及其運作模式，為人們提供了更多、更便利的發聲渠道，這些聲音來自社會各個階層，方方面面的影響力對輿情產生不同的拉力，反之也受各種因素影響。這些或真知灼見或一家之言，或真假莫測、虛實難辨的信息，都希望成為影響議題走向、公共政策制定和形成最終結果的力量。

這種「社會參與的全球化」，蘊含了政府與民間對話關係的深刻改變的可能。面對網絡帶來的「利」與「弊」，政治人物必須接受，讓自己適應網絡時代的要求，習慣網絡世界裡的「習慣性」批評，坦然面對嘈雜與多元的聲音。這就需要執政者在政策制定和社會管理領域具備新的思維意識，並通過社會機制和法律手段確保網絡平台空間有利於社會正能量的凝聚。

二、實現用與管的平衡

在新加坡，因為生活觀念的改變，民眾的社會表達和政治參與這些年來也發生了相應的改變。近年來的房價、交通、教育、新移民，以及數位高級公務員涉貪腐等課題，激起不少批評聲音。各類訴求的聲音分貝增加，在某種程度上是社會觀念發展到新的階段的一種體現，也是因為網絡載體和社交媒體的發達，使得民眾表達意見更為容易便捷。

新加坡政府應對網絡生態改變而帶來的政策制定與傳播的衝擊，表現出兩大特點，一方面積極借助新媒體平台與民眾溝通，傳遞政府聲音，接收民間反饋。另一方面整體採取不封鎖、不屏蔽、以法管網的策略，讓民間的觀點和意見通過網絡平台在法律框架內自由表達，力圖達致「用」與「管」之間的平衡。

在利用網絡接觸民眾、打造信息化路徑上，新加坡的做法是既有機制化的政府部門網絡平台，也有個性化的政治人物網絡平台，從而兼顧上情下達，以及打造政治人物的社會媒體化特色，體現人性化、年輕化溝通的需求。截至2012年年底，新加坡政府各部門已經設立229個臉譜頁面、92個YouTube頻道、86個推特賬號、20個博客、59個手機應用，始終保持政府與公眾間的積極互動。新加坡政府很清楚，新媒體時代的選民是和上一代不一樣的，對待民眾思變求變的訴求，政府必須做出積極和必要的回應，以變應變。因此，政治人物也積極打造個性化的網絡溝通渠道，通過個人的臉譜網頁等社交媒體，分享生活點滴、活動更新、出國參訪等細節，使用極具個人特色的語言和文字與民眾保持活躍的互動。目前，包括總理李顯龍在內的87個國會議員都開設了個人的臉譜賬號。

與此同時，如何應對網絡輿情，成為考驗新媒體時代新加坡政府執政能力的新指標。新加坡總理李顯龍在2010年3月就明確指出，政府在制定政策時不會被網上一些虛構的反饋或受操縱的輿論所影響，如果新加坡人希望政府認真看待，就應以負責任的方式來傳達自己的意見。

顯然，網絡的便利使得製造假象和傳播虛假消息的成本極為低廉。網上造假現象由個人、廣告、公關公司、政治團體所發起或操縱，卻在過程中技巧性地掩蓋了真正的幕後源頭，讓社會大眾錯以為是民眾或社會草根階層所發起，反映民間的心聲和意見。而對待借助網絡製造或傳播虛假民意，官方部門如果也利用「水軍」進行「反製造」，表面上看似雙方扯平了，但其實會付出政府公信力的代價，使得輿論更為真假混雜。因此，政策制定者需要熟悉網絡特性，繼而對網絡民意做出準確的判斷。

2012年7月，新加坡警方接到報案，指有人在臉書及推特上發表有種族歧視字眼的言論，對馬來族也有明顯輕蔑態度。經過調查，兩名17歲新加坡華族在籍男生被捕。新加坡警方當時發表聲明說，任何威脅種族與社會和諧的行為都可算作觸犯煽動法令。根據煽動法令，初犯者可被判罰款最高5000新元，或監禁最長3年，或兩者兼施。一位高級警官在聲明中表示：「言論自由的權利並不包括可能引發種族或宗教信仰的摩擦或衝突的言論。雖然互聯網是一個表達個人意見的便利管道，但公眾也應切記須對網上的行為負責。警方認真看待這類破壞社會和諧的行為。」

另一個例子是2012年7月，新加坡總檢察署與一位知名博客用戶的交鋒。這位博主在網文中認為一位整形名醫觸犯法律後的判刑過輕，因此質疑案件的司法程序和判決結果。他也談到一些網民對此案的不滿，認為財力豐厚者可行使另一套法令條文。新加坡總檢察署隨後發表聲明，指出該博主聲稱「新加坡法庭偏向人脈關係廣泛者」和「新加坡司法體制長期偏頗」，都是虛假和惡意的指控，這些嚴重指控已對法庭造成誹謗。在解釋了相關刑罰的法律依據後，總檢察署正式致函，要求該博主在5天內把博文從網上刪除，並聯同總檢察署信件在網上刊登道歉，否則總檢察署將對他展開藐視法庭的訴訟。該博主隨後從網站刪除博文，並刊登公開道歉信，向司法界表示歉意，保證不會刊載造成相同或類似影響的博文。

對網民超越底線或是有可能破壞現有秩序的言論，政府雖然採取了強勢態度，但由於新加坡政府部門依據的是既有的法律框架，同時民眾具有高度的法律意識，因此政府部門的這些反應，在新加坡社會能夠獲得理解與支持，網民也可從當局者一系列執法行為中認知網絡的行為邊界。

三、網絡管理的政策邏輯

互聯網不僅僅是經濟領域活躍的投資對象，也不僅僅是科技領域技術研發的潛力所在，更是社會領域改變生態環境的推動力量的源泉。網絡時代開啟了政府與民眾的全新互動模式，對於掌握或主導社會絕大多數權力的新加坡政府來說，面臨著「質」的改變，民眾通過自媒體的表達空間改變訴求方式，並在網絡平台上尋找同聲共氣的取暖對象，形成意見的集合，匯聚成具有一定聲勢的民意。

事實上，網絡上民眾話語權的擴大，消解和削弱了執政者過去以壟斷或強勢擁有的話語空間。政府有了危機感，往往代表著民眾話語權的擴大，即對政府的更多質疑、更廣泛的社會參與、新型的政府民眾契約關係。從正面的角度看，這可以推動執政黨和政治人物的自我革新，網絡話語權的多寡，意味著社會權利和權力架構的另一種分配。

新加坡執政者所展現出的新媒體思維，以建立政府與民眾間即時、順暢、寬容、平等的新型溝通關係為依歸。因此，新加坡網絡管理政策，一方面遵循較為開放的姿態，維護民眾自由表達的權利，既顯示其瞭解和順應新媒體時代民眾需求的變化，也體現其善加引導和利用民意的政治策略；另一方面，則以法律的約束向民眾傳達非常明確的網絡使用原則與界限，達到管理網絡的目的。

新加坡屬於推廣互聯網非常早的國家之一，1996年就開始制定實施《互聯網運作準則》（Internet Code of Practice），明確規定了互聯網服務提供者和內容供應商應承擔的責任。該準則只在1997年11月修訂過一次，沿用至今。

2013年6月起，新加坡媒體發展局修改了《廣播法》，要求密集報道新加坡新聞，並有一定本地瀏覽量的新聞網站，必須向政府申請執照，繳付5萬新元保證金，執照必須每年更新。當局也公佈了首批需要申請執照的10個新聞網站。

除對新聞網站的運作制定新的條例之外，社會不同領域的個人博客或網絡論壇等，內容和觀點雖然是五花八門，不受傳統媒體的采編專業原則的限制，但新加坡社會不同領域的相關法律，比如《誹謗法》《煽動法》等法令同樣具有約束效力。這是新加坡現有的相對完善的法律機制在網絡時代同樣起到維護社會輿論健康發展、使惡意言論不至於肆無忌憚傳播的積極作用。

第四節 鑒別虛假民意的人工草皮

一、操縱網絡民意是常態

在網絡平台上所呈現出的民意或者輿論，有很大的可能性是屬於被操縱、被製造出來的虛假觀點，背後可能由利益團體或個人在有意識地操弄，因此，作為公共政策的制定者，在吸納民意、尊重民意的同時，也要警惕，不要被虛假的民意所愚弄。

民意的來源一般包括3個方面。

第一個是個體。每個公民都有發言的權利，在法律允許的框架下，針對公共事務、社區發展甚至國家大事等自由表達意見。

第二個是意見領袖。意見領袖也稱輿論領袖，是指在人際傳播網絡中經常為他人提供信息，同時對他人施加影響的「活躍分子」，有的是學者，有的是商人，有的是官員，以知名度基礎之上的觀點來實現影響力，他們在大眾傳播效果的形成過程中起著重要的中介或過濾的作用，他們會將信息和觀點擴散給受眾，繼而達致傳播之後的影響效果。意見領袖雖然也是以個體的方式出現，但由於他有特別的技術、知識、魅力、性格或其他背景，所以能對他人產生影響。當這樣的個體已經積聚了影響力，同時成為眾多個體認可、追隨的對象，他的觀點能夠引導輿論或是主導輿論的議題設置，並順理成章地把自身的觀點視為具有民意基礎的意見，對當政者提出看法或批評，對公共事務發表觀點。

意見領袖對政策的看法應該引起政府部門的重視，尤其是正直、理性、真誠、尖銳的意見領袖。因為在政府公信力不強的時候，民眾往往更願意選擇相信這些具有民間性的意見領袖的觀點，政府政策要希望順利得到理解和支持，就需要首先贏得意見領袖的理解和支持。

但是在重視意見領袖觀點的同時，也需要保持警惕，即意見領袖的觀點除了按照自身意志、自身道德觀念和自身的價值觀念講出的真實想法之外，還存在兩種可能：一是被利益團體、特定的組織機構利用，成為對方的代言人。二是意見領袖為了迎合支持者的意願，揣摩支持者的喜好，從而獲取更大的支持和認可，而出現偏向極端、非理性或偏激的可能。理性、平和往往難以獲得較大的反響，而激進、情緒化的表達，則能夠引起強烈的反響，某些意見領袖會沉迷在這種虛妄的滿足感之中，繼而傾向於越來越偏離正常和理性的軌道。

因此，對這樣的意見領袖的意見表達，政策制定者需要有清醒的認知和判斷，瞭解他們表達類似觀點的背後實質以及多種可能性，繼而準確而適當地做出回應。

第三是利益團體，包括商界組織、民間社團、公民團體、公益組織或非政府組織等，由於組織化的機構本身就是利益的結合體，公開為特定集團或團體爭取利益、改變政策是非常正常的行為。不同的利益團體的規模、影響力、人員組成和背景都有很大差異，在社會意見和輿論的角力過程中，利益團體是一個重要的參與者。因此，利益團體的觀點往往可以被視為是組織化的民意，既有它的公開、直接和標籤的特徵，同時也是特定群體的集體意見表達。從政策角度來看，處理起來要相對更為重視，但也不能被利益團體左右。

二、總理是鑒定網絡民意的高手

新加坡總理李顯龍是網絡高手，因此對網絡的特點、網民的特性、網絡輿論能夠建立深度的瞭解，他也經常就網絡意見或網絡事件發表看法。從政策制定者的角度，他的這些對網絡事件和網絡觀點的分享，展示他和行動黨政府既善於從網絡中吸收民意，但也會擦亮眼睛，在制定政策時不會被網上一些虛構的反饋或受操縱的輿論所影響。

李顯龍2010年3月曾出席民情聯繫組所舉辦的「總理與反饋者對話論壇」，專門闡明政府對網上反饋的民意的看法和立場。隨著互聯網的普及化，新加坡政府相關部門非常積極地透過新媒體，如社交網站、博客、網播等來收集民眾的意見。然而，網絡匿名、隱藏的身份以及容易被組織、動員甚至挑撥、利用的特質，收集到的民意和反饋在多大程度上能夠完全作為政策的參照呢？又應該如何鑒別哪些是虛假的，哪些是真實的民意呢？

李顯龍舉了兩個例子加以說明他的觀察和分析。他使用了一個非常形象的詞彙「人工草皮」（astroturf），來形容互聯網讓一些個人或團體有機會利用虛構的身份來製造虛假民意，掀起討論的熱潮。人工草皮綠意盎然，但都是人工移植甚至特別處理過的，並不是真實的原貌。2010年年初，新加坡房地產市場備受爭議，李顯龍和多位部長都收到多封電郵，批評政府沒有盡力抑制房地產價格上漲。這些電郵的論點具有說服力，來郵者顯然相當熟悉房地產市場的運作。但有些奇怪的是，這些電郵的論點相同，用詞都具有說服力，風格也一致，在結尾的部分會要求新加坡政府快速並大幅度地降低房地產價格，否則下次大選他們將不再支持人民行動黨政府，並會呼籲朋友們也這麼做。

這些來郵者附上自己的姓名和地址，甚至身份證號碼。有些聲稱自己是某個選區的基層領袖。基於對民意反饋的重視，而且電郵的內容和語調過度相似，新加坡政府部門覺得事有蹊蹺，於是邀請對方見面討論，卻沒有收到任何回復。政府在核對來郵者的姓名和身份證後，發現他們的身份其實是虛構的。同時，向基層組織顧問查詢時，發現他們區內並沒有這些所謂的基層領袖。

李顯龍認為，很難找出幕後指使者，但這樣的行為顯然不是要為政府提供反饋或交流，可能是為了私利，以匿名的方式嘗試向政府施壓。

網絡民意如此容易被操縱或複製，可以作為直接的民意反饋，也可以大量地在網絡空間、論壇或社交媒體中傳播，形成所謂的討論和熱議風潮，李顯龍這樣分析政府部門對此應有的立場：「我們預見這樣的『人工草皮』現象會不時出現，所以我們得分辨出什麼是真的草、什麼是人工草。政府必須懂得這麼做，公眾也一樣。當你在各大網上論壇，例如hardwarezone看到一些帖子時，你應懂得如何分辨哪些是真實的，哪些看起來像真的，哪些是假的。」

對於政府部門是否應該根據網絡熱議的熱度和幅度來調整政策，李顯龍表示：「我們做決策時，在分析這些電郵或網帖時，不可能按照所收到的意見當中，多少則是支持的、多少則是反對的，進而計算出支持者有理或反對者有理。我們必須瞭解這些意見代表什麼。」這些看法非常清晰地表明新加坡政府不會盲從於網絡世界的喧鬧而失去自己的判斷，屈服或蒙蔽於個人或特定團體以及某些利益集團的操弄。

另一個例子是2009年新加坡發生的婦女行動及研究協會內部的奪權風波。李顯龍接獲了兩派陣營支持者的多封電郵，各自堅持自身的立場。然而，大部分電郵的內容是完全相同的，很明顯是根據某電郵樣板轉發的。有些電郵甚至連「填上你的姓名和身份證號碼，然後發給總理」的指示也未刪除。李顯龍認為，儘管來郵者身份是真實的，他們卻是被引導而發電郵支持某立場的。這種有組織的策劃，旨在迫使政府支持某一陣營。

作為政府來說，其實不可能接納所有人的所有意見，如果這樣的話，政府根本無法運作。因此必須先評估，再採納對新加坡整體有益的建議，需要小心不被少數人的高分貝的聲音影響判斷而被利用。

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第九章 與網共舞：新媒體時代的政策傳播策略

「世界各地的社會、社區和政府，都不再與以往相同。我希望你們會覺得我的臉譜（Facebook）頁面有意思。我將用它來提出在進行和思考的事，但我也希望聽到你們的聲音。讓我們使用這個頁面來釐清想法，認清如何共同改善生活。」

——李顯龍在他臉譜頁面的首篇文章中，談政府的溝通方式和政策傳播方式需要順應新媒體而進行改變，建立新媒體思維。

第一節 政治架構的新媒體思維

一、執政者需要建立「新媒體思維」

面對新媒體的迅猛發展以及對公共政策制定過程、決策思維和傳播模式的衝擊和影響，執政者有必要建立「新媒體思維」，掌握傳播規律，以便更有效地推進政策以及與民眾的溝通。新加坡政府意識到新媒體必然推動政治及政策，產生全新格局，政治人物親身使用和借助新媒體平台傳遞自己的聲音，與此同時，也從制度架構上加強政府公共溝通的工作。

2011年5月的「分水嶺」大選，讓新加坡執政黨深切思考新媒體時代政策傳播和公共溝通方面亟待做出調整。新加坡人民行動黨主席許文遠在當年11月舉行的黨大會上發言時，就指出政府必須積極重新檢討各個政策及傳達信息的方式。許文遠認為，在實現新加坡人更積極參與心願的前提下，政府將擴大咨詢空間，徹底改變與外界溝通交流的戰略，不只會更仔細聆聽，也會更積極地糾正錯誤的看法和信息。

2012年7月，主管信息、新聞以及傳播領域的新加坡通訊及新聞部設立新的職位——首席公共溝通司司長，由資深新聞工作者、英文《海峽時報》副總編輯、政策研究院院長賈納達斯·蒂凡（Janadas Devan）出任。作為政府的首席公共溝通司司長，這個職位屬於資訊服務部門的最高級別，司長將直接向新聞、通訊及藝術部常任秘書（該部門內的公務員最高領導人）負責，其職責是協調政府公共溝通的工作，以及領導約180名遍佈政府部門和法定機構的新聞官，提升公共溝通網絡。分佈在政府部門的資訊服務部門主要職能是向各界傳達政府的政策和計劃，從而協助政府的治理。

首任首席公共溝通司司長賈納達斯是非常資深的新聞從業員，家世特殊，是新加坡已故前總統蒂凡那的兒子，熟悉體制，也深諳傳播規律。他畢業於新加坡國立大學和美國康奈爾大學，曾在一些院校執教。1997年加入《海峽時報》，曾任該報評論員，以及負責撰寫公共政策和語言的專欄作家。2008年，擔任《海峽時報》言論主任，2010年擔任副總編輯。同時他也擔任新加坡政策研究院院長，橫跨新聞傳播與公共政策研究兩個領域。延攬這樣的人才進入政府負責公共政策溝通，顯然是新加坡政府在媒體環境改變之下，進一步主動加強對外溝通能力的信號。

之前負責政府政策傳播的是新聞、通訊及藝術部，也負責與其他政府部門進行相關協調，但是整個媒體生態環境的巨變，已經對原有的作業方式產生衝擊，必須要有專人更為緊密而且專門思考新媒體傳播方面的策略。首席公共溝通司司長負責協調公共傳播、開發政府傳播政策的新能力，為各階層的新加坡民眾量身定制不同的信息呈現方式。

首席公共溝通司司長及其團隊也需要協助政府延伸網上的觸角，讓政府的視頻和錄音片段可以在互聯網廣泛流傳。

二、網絡世界也要聽到政府的聲音

新加坡政府在新媒體與公共政策溝通方面做出直接而迅速的反應，源於2011年大選的政治衝擊和施政檢討，也標誌著執政者「新媒體思維」的確立。在新媒體時代，互聯網彙集了各種多元觀點，也模糊了不同媒體的界限。在複雜的新媒體生態環境裡，減少管制將是大勢所趨，政府一方面需要貼近這一方向，展示開明民主，以符合歷史方向和順應潮流；另一方面政府不能只是旁觀，更需要在百家爭鳴的互聯網生態環境中積極參與，更好地瞭解民眾與互聯網的互動，同時確保政府在網絡空間裡擁有話語權，將政府的聲音傳遞出去，而不是被虛擬言論淹沒。

首席公共溝通司司長一職，就是希望政府能以一個整體的聲音，貫穿不同傳播平台，尤其是運用新媒體工具更好地向民眾傳達信息。在網絡平台上眾聲喧嘩的時候，各種聲音和觀點呈現、挑戰、質疑的同時，也可以同時讓政府的觀點、解釋、說明或回應在這些平台上同樣呈現，不會因為缺席而導致一邊倒的聲音佔據傳播的主流。個體有權表達各種不同的觀點，在網絡上政府同時具有答辯權，這樣才能讓廣大民眾對政策以及連帶的影響有全面的瞭解。

新加坡通訊及新聞部部長雅國在2012年10月的一次訪談中談到，如何應對互聯網是持續不變的挑戰，而加強管制不是辦法。「我不認為需要更多管制，我們真正需要的是鼓勵人們對應有的行為有所瞭解或有一套守則，也就是保持有修養和禮貌。每個人，包括網絡管理員、網站論壇把關者和網民都需要盡一份力。當你上網時，你可以盡情地留言、參與討論以及加入論壇，政府不會阻止你，但請大家繼續對彼此保持客氣有禮。」

雅國相信，要讓互聯網成為一個可展開健康、文明且謙恭交流的平台，應該由民間主導，由下而上地對網上行為達成一種共識。「我們的討論不應該是關於要管制什麼或是增設更多條例，而是要一個什麼樣的網絡空間。」

如果要把互聯網建設成為理性討論的平台，政府需要謙卑地面對民眾聲音擴大的現實，也必須適應傳播平台的改變帶來的政策傳播方式和姿態調整的需要。

新加坡政府意識到在新媒體環境下，「讓人民聽到政府的聲音」變得尤為重要，因此在採用不同平台傳達信息時，需要由專屬單位統一制定一套「整體政府」宣傳方略。這就是為何設立首席公共溝通司司長職務的原因。互聯網技術和產業日新月異，對社會管理和政策傳播則是更大的挑戰，這只巨大的猛獸必然會繼續成長，政府則有必要順應變化、積極作為，讓互聯網和新媒體行業以不只對經濟有貢獻，而且整體對國家、社會，對凝聚民眾有幫助的方式成長。

在政府與民眾的雙向溝通中，除了將政府的信息準確地傳達給民眾外，讓民眾知道政府已經聽到他們的聲音、他們的擔憂會獲得政府的正視也十分重要。負責溝通、收集民意的民情聯繫組則扮演由外及內、由下及上的公共溝通角色。

三、政府如何建立新媒體思維

呼籲政府部門建立互聯網思維或新媒體思維，是一個知易行難的過程。一方面是公務員對新媒體的掌握、理解和運用的能力，並非一朝一夕就能建立起來。另一方面，新媒體思維本身就和現有的既定運作思維有很多不一樣的地方，任何一個政府部門，畢竟都擁有龐大的機構和根深蒂固的內部工作文化和深層基因，這種經年累月建立起來的思維和運作慣性，也並非短時間內可以改變的。因此，政府部門建立新媒體思維，其實包括兩個層面：

第一，政府部門內部的制度建設和新媒體能力素養，內部對新媒體傳播的溝通和認知，整體工作文化和思維方式的改變；第二，在對外進行公共溝通時，能夠善用、巧用新媒體的傳播特性和功能，把握新媒體傳播的規律，以及新媒體環境下的傳播語境、姿態、話語模式和受眾心理，從而有效地實現新媒體下的公共政策傳播。

這兩個層面都建立起來之後，政策溝通就會被視為政策制定的一個至關重要的戰略環節，在政策制定過程的上游就會得到應有的考量，而不是一個政策成品推出後的下游動作。這也意味著從事與媒體溝通、聯絡的政府部門的新聞官，不再僅僅扮演行政協調的角色，比如上傳下達、收集媒體的詢問和意見，最後再把部門內部逐級審核過的官方回應提供給媒體，變成了純粹的二傳手。而是需要對政策制定的考量有相當的瞭解，才能在向公共渠道傳播的過程中扮演有效角色，在有關公共信息傳播的內部決策流程中具有話語權，並提出有效意見。從制度和作業程序上來說，讓負責傳播的官員參與完整的政策制定過程，即從最初起草到確定政策內容的階段，能夠保證政策最終實現有效地對社會傳播。

由負責傳播的官員參與政策制定和溝通的整體策略，有助於政府制定細緻而專業的溝通策略，同時保持一定的靈活性和開放性。這就需要有意識地在新媒體時代培養具備新媒體思維的人才和官員，不論是在政策制定的崗位還是負責傳播溝通的部門，在從制度上確立對溝通能力的倚重之後，就需要培養所有官員的溝通意識，包括對媒體專業和新媒體特性的認識。簡單來說，新媒體時代的傳播特點，已經使得政策制定者不能自外於傳播環境，而是任何一項公共政策的初擬、構思、規劃、制定和發佈，都必須帶入傳播角度、溝通角度的思考，才可能獲得民眾對公共政策的最大支持。這個時候，每一個政策制定者，都必須是一個好的傳播專家。

對於任何國家的政府部門的公務員來說，在制定政策是否需要徵詢公眾意見或如何讓公眾參與時，都難免存在這樣一種本能的排斥心理，擔心在政策制定初期就納入公共溝通的考量，政策選項反而將受到限制，變得束手束腳。這樣的思路要麼產生公共政策傳播最終屬於走過場式的局面，導致民眾對政府的距離感；要麼這一公共政策在傳播過程中由於缺少之前的民意聯繫，而無法得到民眾的理解與支持，遭到推行的阻礙。在新媒體時代，民眾對於公共政策的知情權的訴求空前提高，大部分的公共政策必須得到公共支持才可能成功推行。與民意脫節的政策，即便出發點很好、設計很完美，但這樣的政策必然傳播乏力，更可能因此讓政府和政黨付出政治代價，而失去推行的空間。

在對外的公共政策傳播中，新加坡政府統一制定一套「整體政府」的宣傳方略，是十分明智的。因為，民眾對政府的印象和判斷通常是一個整體的認知，對政府的公共信任，也是按「整體政府」通盤考慮。民眾只會看到整體的政府機器，不會去具體辨識各個部門溝通上誰強誰弱，也很少會對新媒體環境下不同部門在政策制定和傳播的轉型過程中所必然發生的磨合和碰撞特別寬容。不同政府部門的政策制定者要對這樣的狀況也有清醒的認知，打造政府和民眾的情感聯繫與信任，是一門需要長期實踐的藝術，也更需要傳播技巧和溝通技巧的提升。

第二節 政治人物親力親為

一、政治人物大規模新媒體化

政府如何建立公共政策的新媒體思維？

這首先包括政府機構從機制上確立政策的新媒體基因，從發佈機制、傳播機制到反饋機制，利用新媒體的各種平台，擴大到達面、信息溝通和回饋渠道，從而使政策從規劃、構思到制定、實施，都符合新媒體時代的傳播特性的需要，達致有效實現的最大可能性。

除此之外，作為領導政府部門的領袖人物，善用新媒體的平台、通過對新媒體的熟練掌握，不僅有助於公共政策的推行，更對拉近與民眾的距離、贏得政治支持大有助益。新加坡政治人物使用新媒體作為政策傳播工具，也經歷了從觀察、試探到普及的過程。

比如，前文所述的新加坡一年一度最重要的政治演講——總理國慶群眾大會演講，2008年開始邀請民眾同步在社交網絡平台臉譜頁面上留言。2009年開始採用另一社交網絡平台推特，讓民眾即時點評。但這還是提供平台式的間接傳播，總理本人還沒有採取直接通過新媒體或社交媒體與網民互動的方式。

在政治人物大規模使用新媒體之前，新加坡政府的立場是願意與網民接觸，但多是通過民情聯繫組與網民交流互動、收集反饋信息，而不願進入網民的地盤或是搭建直接的新媒體平台與他們對話。但是經過數年對使用新媒體的嘗試，瞭解新媒體的趨勢、對新媒體的接觸日多之後，新加坡政府越來越意識到利用新媒體，在結合傳統媒體的優勢和功能的同時，能夠比以前更好地向民眾傳達信息。同時，新媒體的發展、擴張和滲透率迅速興起，也形成合力，推動新加坡政府大步而廣泛地採用新媒體。

2011年6月12日，李顯龍在世界經濟論壇東亞峰會20週年特別紀念會議的一場對話會上，被問及年輕一代抱有「急躁的理想主義」，政府在做出決策時該如何融入年輕一代的這種想法時，認為國家領導人必須懂得與年輕一代溝通的方式，包括使用他們所熟悉的「臉譜」和「推特」。「我們當中有些人會，有些人則沒那麼擅長。因為我們並不是在這樣的環境中成長，但作為一個管理體制的人，我們都必須這麼做。」李顯龍認為，領導人只有跟得上年輕人的步伐，瞭解他們的想法，才能以正確的方式來表述年輕一代的願望。

李顯龍的這番談話，是有自身的經驗基礎的。就在發表這番談話的一個多月前的5月4日，李顯龍首次上臉譜網頁與年輕選民談大選課題，獲得網民熱烈響應，短短1小時就吸引了約5500條帖子，令他實在有點招架不住。李顯龍坦言：「我其實不知道該預期什麼，也沒做過這樣的嘗試。過去我只跟孩子一對一網聊，現在是這麼多人對我一人網聊，但我很欣慰有這麼多人參與，並踴躍提出他們的觀點。雖然有點招架不住，但這卻反映了網民的興趣。這很好。雖然沒辦法深入討論網民所有的問題或回答所有的疑問，但是我覺得這是一次有意義的活動。」

第一次通過臉譜網這樣的社交媒體交流，李顯龍感覺這是一次融洽、相互尊重以及認真的交流，沒出現一些惡意搗亂的網民，幾乎所有的帖子都來自有認真的話要說的網民。由於反應過於踴躍，在約5500條帖子中，李顯龍只能回復其中約50條。沒有得到回復，卻又值得關注的帖子，李顯龍的團隊再跟進處理。

之所以會在這時選擇通過社交媒體與網民交流，主要是大選的需要。行動黨需要爭取年輕人的選票，而通過網絡平台與年輕人進行平等交流，能夠展示領袖人物平和的一面。因此，人民行動黨青年團裡的網絡高手說服李顯龍在網上和年輕人交流，象徵性嘗試的意義大於追求實際與網民溝通的效果，讓年輕人有直接與總理討論政治和時事的機會，而李顯龍也可以藉機傳播自身的政治理念，提醒年輕人在國家建設進程中扮演的角色。

作為新加坡的一號政治人物，李顯龍既然選擇通過臉譜網與年輕網民交流，他就很聰明地轉換話語體系，遣詞用句變得「年輕」，使用年輕人較常用的詞語，還在一些句子後面加上年輕網民所熟悉的表情圖像，把自身形象變得輕鬆活潑。

政治人物的新媒體化是必需的進程。新加坡政策研究院曾在2011年大選後的兩個月展開了有史以來最大規模的調查，對2000名滿21歲的新加坡公民調查瞭解他們在大選期間使用媒體的習慣和政治傾向。雖然結果顯示，三成受訪者透過臉譜網或博客等非主流媒體網站獲取有關大選的信息，而他們當中，超過95%的人同時也從主流媒體接觸到選舉的相關信息。整體而言，受訪者認為主流媒體比非主流的新媒體更加重要且值得信賴。他們花在主流媒體上的時間也比較久。受訪者平均每天花6.35分鐘從臉譜網上獲取選舉信息，卻足足花上24.70分鐘或3倍以上時間，從報紙獲取選舉信息。

但在2011年大選中，21歲至34歲的年輕選民網絡使用習慣明顯和整體不一樣，根據這項調查，年輕人使用博客、臉譜網或推特的有28.2%，整體新加坡人為9.9%，通過電郵、臉譜網或推特分享網絡信息，年輕人有20.2%，整體選民為9.9%。

2011年選舉對政治人物的新媒體體驗衝擊也是很顯著的。2011年10月，在新加坡大選之後的國會裡首次出現了新的景象——新媒體被大量使用。至少有23名議員在國會議事廳裡使用iPad，包括李顯龍總理本人。許多議員也採取在國會演講完之後，把演講稿上傳到臉譜網，讓更多的民眾可以通過社交媒體平台接觸和瞭解他們在國會裡面的發言。國會議長柏默宣佈國會休會之後幾分鐘，他就使用手機把對新一屆國會的感言上傳到臉譜網。

往常議員們在國會發言的傳播方式，都是通過報章或電視的國會報道來完成，議員們完整的演說內容限於篇幅、版面和播出時間，都不可能被原原本本地呈現。而社交媒體幫助議員們打開了向民眾直接而完整地傳播信息的路徑。

二、李顯龍使用新媒體臉譜網

2012年4月20日，新加坡總理李顯龍終於搭上新媒體列車，在下午推出自己的官方臉譜頁面，引起了網民的熱烈反應，短短半天，就有超過18，000名網民歡迎他「上車」。作為一國總理開設社交媒體賬戶，李顯龍借此傳達整個政府必須與人民多加接觸的信息，對政黨領導人來說，也是把觸角伸向年輕選民的渠道。

在他的首篇臉譜文章中，李顯龍談的主要也是溝通方式和政策傳播方式需要順應新媒體而進行改變。他要透過臉譜網這個新辟的溝通渠道，傾聽人民的意見和建議。他說：「世界各地的社會、社區和政府，都不再與以往相同。我希望你們會覺得我的臉譜頁面有意思。我將用它來提出在進行和思考的事，但我也希望聽到你們的聲音。讓我們使用這個頁面來釐清想法，認清如何共同改善生活。」

李顯龍開設社交媒體賬戶，除了在網絡世界引起熱議和讚揚之外，開設這個舉動本身就具有極大的新聞性，因此同樣引起傳統媒體的關注和重視，《聯合早報》《海峽時報》等新加坡主流媒體都在頭版突出報道。

與多數國家的政府通過政府網站接觸民眾相比，新加坡的政治人物顯得特別熱衷於使用臉譜網等社交媒體來展示自己的新媒體思維和施政方略，拉近與民眾的距離。國家發展部部長許文遠也很早就使用臉譜網和博客來收集民意、分享看法，甚至是發佈政策和新措施。國家發展部兼人力部政務部長陳川仁，則通過臉譜網來對一些熱門話題表明立場，如野貓問題、火車軌道用途和外勞政策等。

政治人物通過網絡與民眾溝通，除了增加親和力，另外一個非常重要的功能是打破中間環節的信息截留，能夠直接獲取民眾對於政策的反饋或批評，而不會被中間環節的公務人員基於各種原因將民眾的直接意見進行過濾或截留，而造成信息阻梗。

李顯龍正式開設臉譜賬戶後，數天內就收到3000多人的留言反饋，涉及公共交通、住屋、生活費等公眾關注的民生問題，其中一些對政策的反饋意見，讓李顯龍得以直接瞭解民間的看法，並將這些言之有物的問題或意見轉達給相關政府部門參考處理。基於民眾通過社交媒體對政府領導人提出如此多的觀點，相應地，期待值也會提高。李顯龍也解釋網民提出的很多問題是複雜、長期的，政府正在努力探討，希望大家能耐心並給予政府支持。

民眾在讚揚李顯龍開設社交媒體賬戶、增加溝通渠道的同時，也表現出相當的理性。他們明白，作為總理，國家事務繁重，因此並不要求他經常上網留言，也能諒解他沒時間讀完網友們的所有看法，但還是希望他能分享鮮為人知的一面，讓新加坡更認識他的為人。就有好奇的網民提問李顯龍晚餐通常吃什麼，獲得李顯龍回應，稱自己通常吃得很簡單，喝湯、吃飯和幾道小菜，以及很多水果。

李顯龍開設臉譜頁面以來，所上傳的文章涵蓋廣泛，嚴肅、輕鬆的課題都有。包括他出國或在新加坡與各國政治領袖的會面、出席各種活動的記錄、遇到的人物故事，分享看到的一些外國傳媒的報道和分析，等等，以及日常生活的片段、他和普通百姓的互動、個人在閱讀、步行、聽古典樂和「玩電腦」方面的愛好，一些鮮少曝光的照片也通過臉譜網對外發佈，比如李顯龍小學六年級畢業時與全班同學的合照、與夫人何晶的結婚照等。他甚至和外國領導人玩自拍，充分展示社交媒體中放鬆、平和的一面。如今，每出席一個活動後，上傳臉譜帖子、挑選照片與粉絲們分享，已成為李顯龍生活中的習慣。

2012年6月4日，李顯龍總理與到訪的中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋會面。政府隨後所發的文告寥寥數語，主要指出李顯龍和汪洋再次肯定新粵的友好關係，並針對兩地所面對的共同挑戰交流看法。有趣的是，李顯龍在臉譜頁面上，以「與廣東省委書記汪洋一席談」為題的文章，相當完整而詳盡地總結了兩人的討論重點。

2012年6月17日是父親節，除了祝願所有為人父者節日快樂之外，李顯龍在臉譜頁面上感性地寫道：「小時候，雙親都有工作，但他們總是會抽出時間陪我和弟弟、妹妹，並在每個成長的重要時刻陪伴我們一起度過。現在，我有自己的孩子，我深刻地瞭解到父親的責任是多麼艱難。但何晶和我都很珍惜這份看著我們四個孩子成長為獨立青年的喜悅和滿足感。」

正所謂「有圖有真相」，李顯龍還在臉譜頁面上傳兩張照片。一張是20多年前的舊照片，照片中他抱著兩歲不到的次子，何晶則身懷六甲，兩人臉上都洋溢著為人父母的喜悅。另一張是夫婦兩人和4個孩子在鄰里的熟食中心和普通百姓一樣一起用餐。對這兩張照片，李顯龍感歎時光飛逝，彷彿不久前孩子年紀尚小，兩人還在為孩子們更換尿布，可是一眨眼，另一張上傳的照片中的孩子都已經長大成人，一起圍坐用餐了。

2012年8月30日，李顯龍更邀請19位社交媒體「粉絲」，到總統府一起共進下午茶。19位「粉絲」來自不同背景和年齡層，包括新加坡的著名博客作者以及在網絡上人氣超旺、當時年僅6歲的網絡童星「加加博士」，他們討論的課題廣泛，包括網上行為和新加坡的生育率。

2013年2月，新加坡建國總理李光耀因短暫性腦缺血發作住院治療，他身體不適的消息傳開後，立即引來國際通訊社和外國媒體報道，也引起新加坡人的關注，李顯龍的臉譜頁面因此成為民眾留言表達慰問及獻上祝福的最好平台。李顯龍也留言回應感謝，從而與公眾實現溫情的互動。

當然，社交媒體具有公共性，除了網民可以和政治人物直接互動之外，它同時也是一個討論甚至辯論的平台，每個人都可以看到別人的留言，因此容易引發不同看法的辯論甚至極端言論的出現。這需要政治人物有相當的心理準備和心理承受能力。

三、成為新聞源，完成議程設置並推動政策發展

李顯龍的社交媒體賬戶不僅僅是網民瞭解他的另一個渠道，也成為李顯龍發佈各類信息引起新聞媒體關注的重要途徑。負責政治新聞的新加坡記者每天都會不時查看李顯龍的臉譜頁面，從中尋找新聞線索，摘錄李顯龍對一些事務的看法。對其他政治人物也一樣，記者們紛紛在網上與開設社交媒體賬戶的政治人物結為「朋友」，這已成為媒體記者追蹤新聞的必要手段。因為只有加為朋友或「互粉」，當政治人物留言時，記者才能第一時間獲知，並處理成相關的新聞報道。

李顯龍在社交媒體發佈的文章，能夠完成議程設置的功能，並主導話題，推動民眾關注某項政策或議題，進而帶出政府的觀點，獲取民眾的支持。

2013年5月，李顯龍在臉譜頁面上分享了英國廣播公司（BBC）一則題為《新加坡小販中心美食文化可否生存？》的新聞報道，報道引述了新加坡環境及水源部部長維文受訪時針對小販行業無法吸引新人接手所表達的擔憂。因為政府可以建造更多的小販中心，但不一定能吸引有興趣的新手加入小販行業。該篇報道也訪問了多名小販，展現了新加坡小販獨門美食秘方面臨失傳的困境。

李顯龍在分享文章中呼籲新加坡人加入熟食小販行列，確保專屬新加坡獨特生活風貌的美食文化得以傳承。並透露自己與家人喜歡本地小販美食，其中最愛中峇魯的豆花和錫安路的炒粿條。他同時宣示政府接下來的政策：接下來幾年將建更多新小販中心，服務民眾。

這篇分享引起了民眾相當大的反響，因為小販中心是新加坡獨特的文化，既是解決一日三餐的首選地，也是鄰居朋友的感情聯絡站，成為新加坡人集體記憶中的重要部分。李顯龍分享國外媒體關於新加坡小販中心後繼無人的報道，再次令新加坡人關注小販高齡化和年輕人不願繼承小販行業的趨勢。而李顯龍在分享時宣示的建設更多的新小販中心，原本就屬於政府的既有規劃之中，但如果單單宣佈這些計劃，未必能夠引起民眾的足夠重視。而通過社交媒體分享文章，設置討論的議程，激發民眾討論的情感源泉，這時候看到政府的表態和規劃，認同度會大大提升，極為有效地完成了公共政策的傳播並深入人心。

2013年5月27日，李顯龍也啟動了照片分享的社交媒體Instagram賬戶，希望能透過這個照片分享平台接觸更多新加坡人，特別是年輕人。在短短兩年間，李顯龍已經成為使用社交媒體的老手、高手，通過新媒體拉近與人民的距離，更帶動新加坡政府的整體新媒體思維和互聯網意識。李顯龍這樣直接評價：「我發現這是一個很有效的渠道，可以直接、迅速地跟人民交流，有它的價值。我星期三上傳到網上有關貓頭鷹到訪總統府的小故事，不知道會那麼受歡迎，上傳一天之後就有50萬人點擊。」

新加坡負責房屋建設和國家規劃的國家發展部部長許文遠更是善於利用新媒體完成議程設置，他每在網上發表一篇「博文」談到公共政策，部門的公關都會主動提醒媒體的記者上網查閱，以免媒體遺漏他通過網絡發佈的新聞，以此實現傳統媒體和社交媒體的互動傳播，實現政策意圖傳播的最大化。

四、通過新媒體發佈政策的爭議

政治人物使用新媒體，也有策略、方式、幅度、技巧的差別，有的人相對得心應手、善於主導話題、引人關注，有的卻沒有產生多大的關注和反響，在網絡輿論中激盪不起漣漪。

擔任新加坡國家發展部部長的許文遠在之前擔任衛生部部長時，就率先設立了「部長博客」，公開分享他對衛生政策的看法，轉到國家發展部後，直接透過「屋事」博客宣佈新政策，「博文」內容接二連三登上各大報的頭版。

這位部長可說是善用新媒體的高手，為個人爭取到很高的曝光率。許文遠經常在博客上談房地產市場的政策以及他對這些課題的想法，無論是宣佈增加新組屋供應、增建租賃組屋、公開轉售組屋市場的交易量及買家類別，還是對私宅供應和價格上漲問題表示擔憂等，這類「房事」總是最引人關注。他接任國家發展部部長後在博客上發表的第二篇「博文」，就宣佈為了協助新婚夫婦盡快擁有自己的組屋，原本預計在明年初推出的新組屋將提前在今年內推出。

然而，單單通過新媒體平台發佈重大政策的方式，也引起傳統媒體的不安和批評。《聯合早報》一位記者就發表文章，認為政府部門過去是通過正式新聞稿或公開活動的部長演講來發佈重大政策，許文遠顯然顛覆了傳統的做法。而在部長寫「博文」和政府部門正式發佈新聞之間，應該有更清楚的區分。部長在博客上發表的文章是純屬個人看法，還是正式宣佈，這條界線該如何釐清？正因為是非正式的宣佈，部長在網絡上所發表的一些看法都沒附帶太多詳情，反而引起人們的揣測或期待。而且，只透過網絡發佈新聞、不正式發出新聞稿的做法，也會使一些不熟悉網絡世界的民眾，尤其是完全不懂得使用電腦的年長者錯失一些重要信息。

政治人物使用新媒體，親力親為，因為自身的號召力、民眾的好奇心、信息的壟斷性等因素，是比較容易經營成為接觸民眾、打造良好政治形象的平台，也能夠借此進一步確立執政者的新媒體思維或互聯網思維。政府部門的機制化和政治人物的社交媒體化，是政府整體確立網絡思維的兩翼，缺一不可。而政治人物通過新媒體平台發佈政策，引起一些爭議，恰恰說明新媒體思維並沒有劃一的標準，政治人物需要摸索，傳統媒體和社會大眾需要重新適應，新媒體平台的功能和作用也在不斷發生變化。因此，這會是一個不斷演變、不斷磨合的動態過程。這也體現了互聯網發展的特性。

第三節 煙霾危機中的政策傳播

一、政策應對和傳播方式的5個特點

新加坡政府在應急機制方面，很早就採取全方位的策略，動員多個部門，共同應付可能出現的緊急事件。解決緊急事件，本質上就是看政府的政策能否快速奏效、傳播能否立竿見影、傳播效果能否建立公信力，從而降低政策實現成本。

以多次困擾新加坡的煙霾問題為例，由於煙霾多來自印度尼西亞廖內等省份農民清理棕櫚園燒芭帶來的林火，新加坡本身並沒有直接有效的政策制止煙霾危機，只能通過外交協調、經濟援助、區域施壓等手段，都是治標不治本。早在1994年，新加坡政府成立了跨部門的煙霾問題特別工作小組。自2004年，政府將危機管理小組制度化，以處理特定的威脅。除了由部門最高公務員常任秘書組成國內危機執行小組，政府還另外成立一個由副總理張志賢主持的國內危機部長級委員會，以實現各部門的有效動員。

2013年6月，新加坡發生歷來最嚴重的煙霾危機。由印度尼西亞燒芭造成的空氣污染極為嚴重，指數不斷創下新加坡有史以來最危險的水平，危害已經超越環境領域，成為攸關全民生命健康的國家安全問題。

這對政府部門的應對、應變能力是極大的考驗。一方面要從源頭入手，加大對印度尼西亞的交涉；另一方面要在國內應對有方，除了常規的標準作業之外，還需要對民意的質疑、疑慮、擔憂，做出迅速而準確的政策反應、解釋與說明。

在煙霾危機進入第五天、空氣污染指數創下新高的同時，新加坡政府啟動由國防部長領導的抗煙霾跨部門部長級委員會，全面對抗這場環境與公共衛生危機。參與部長級委員會的部門包括環境及水源部、外交部、通訊及新聞部、衛生部、社會及家庭發展部、教育部和人力部。

面對危機，政府動員最高層級的委員會應對，同時出台具體的政策，那麼，最終要如何在這場危機中能夠有效地把政策傳播出去並獲得民眾的支持認可？危機事件的發酵演變中難免伴隨著各種謠言或傳言，要如何應對從而發揮出政府應有的公信力？新加坡政府採取的政策應對和傳播方式可圈可點，可以概括為以下幾點：

新聞發佈會高規格

由總理親自主持召開記者會，邀請國內外媒體出席，國防部部長、環境部部長等一起出席。如此規模的陣容，本身就釋放出一個強烈的信號，反映出新加坡政府嚴陣以待，自然會引起媒體投入巨大的資源去傳播和介紹政府部門採取的相關政策和應對手段，同時也會對新加坡政府處理危機的姿態進行評點和分析，間接幫助政府傳播高度重視的信息，也建立起有利的正面形象。

傳播語言曉之以理、動之以情

煙霾問題非新加坡政府之過。從外交層面，新加坡並沒有強大的王牌迫使印度尼西亞高效快速響應，同時還要兼顧印度尼西亞內部複雜的政治派系，看到中央與地方的權力分割、官商特殊利益關係的狀況，只能曉之以理、動之以情，過於強硬難免兩敗俱傷，並激起印度尼西亞國內的民族主義情緒，損害兩國長遠的利益。這是政府需要考量的地緣政治因素。煙霾事件中，人們看到新加坡政府的局限，但是仍期待政府能夠發出更強的聲音。人們知道政府和他們一樣憤怒，但還是希望看到政府能夠代表他們表達出這種情緒。政府需要感受並理解這一民意，再做出負責任而又平衡得當的拿捏和表達。

新加坡民眾對印度尼西亞造成煙霾災害大加撻伐，希望政府強硬以對，這是自然的心理、人之常情，但並不符合現實的國際關係格局。因應這種情緒，李顯龍在記者會上沒有迎合民眾，而是坦誠以對，解釋政府在對印度尼西亞施加壓力時面對現實局限，並指林火規模之大令任何追究責任的工作變得困難，問題是無法在朝夕之間就能解決的。他坦白地說：「新加坡與印度尼西亞都擁有主權，新加坡目前無法在任何機制下促使另一國家展開行動。我們能鼓勵對方，要求對方，但各國最終有權力也有責任解決自己國內的問題。」

國防部部長黃永宏則說：「我們得依賴印度尼西亞政府從源頭化解這場災難，同時，我們自己必須應對煙霾帶來的影響，因為這會持續。問題不是我們造成的，但是我們的應對措施會決定我們是否會被煙霾擊敗。我們不能被擊敗。煙霾會考驗我們的經濟和社會韌性。」

這樣「示弱」的表述，反而能夠獲得新加坡民眾的理解，因為國際政治的現實多年來早就教育新加坡民眾在處理區域關係時需要面對這些無奈，政府領導人誠實坦白地提醒，講道理、說實情，是可以緩解民眾這方面的壓力而換取支持的。

堅定澄清質疑

煙霾問題加劇後，新加坡民眾密切關注空氣污染指數的起起落落，任何關於環境的議題、動態和進展，都會迅速引起民眾的關注和議論，尤其在網絡空間，各種流言和謠言也就很容易出現和流傳。比如網上有謠言說新加坡政府到鄰國購買900萬個口罩，但不是要給民眾的。也有謠言誣指陳篤生醫院趁機抬高N95口罩售價發煙霾財。在煙霾危機期間，互聯網上還流傳一張顯示新加坡環境局網站的污染指數數據照片，網民指出網站一度顯示空氣污染指數比政府最後公佈的數據高，因此產生懷疑，認為新加坡政府在瞞報數據。

李顯龍在記者會上回答記者相關詢問時強調，新加坡政府「不玩這種遊戲」，並說「政府的數據不可能有問題，否則麻煩就大了」。環境及水源部部長維文則進一步解釋使用特定空氣污染指數的根據，同時重申政府確保信息透明的承諾，也強調對數據的恰當使用與分析才有意義，他形象地做了個比喻：不然「到頭來大家只是追著自己的尾巴跑」。

政策言之有物

危機時對外發佈政策，要想達到好的傳播效果，必須要確保言之有物、令人印象深刻甚至安心，才能形成達致內心的傳播力量。

領導抗煙霾跨部門委員會的國防部部長黃永宏在記者會上說明委員會的三大要務。首先，確保脆弱人群受到良好的照顧。從記者會當天起，18歲及以下青少年、65歲及以上年長者、獲公共援助金及加入社保援助計劃者等，如因煙霾引起呼吸系統及結膜炎疾病，到指定診所看病只需10新元，其餘的由衛生部承擔。其次，委員會也將確保商業活動和生活照常進行，並會對從事必要工作、保安工作及需在戶外工作者制定指導原則。第三，委員會也會加強信息透明度，每天舉行記者會公佈進展。

抗煙霾跨部門委員會的具體工作包括設立煙霾專屬網站，每小時公佈過去24小時空氣污染指數（PSI）和細微懸浮顆粒PM2.5平均濃度。衛生部則公佈全國儲備、能過濾空氣中95%懸浮顆粒的N95口罩有近900萬隻，相比較500多萬的人口，貨源絕對充足，公眾無須搶購。

最令人感到政府有力舉動的是，抗煙霾跨部門部長級委員會動員武裝部隊，將100萬隻口罩派送到全國87個選區，再由人協基層組織分發給20萬戶低收入新加坡人，對弱勢群體的照顧和傾斜，極有效地爭取到了民心。軍人還協助將300萬個口罩分發到市區的各個零售點，以緩解民眾到超市恐慌地搶購口罩的現象。

充分發揮新媒體的傳播作用

在新加坡應對霧霾危機的過程中，充分發揮了新媒體和社交媒體在政策傳播中的力量和作用，充分體現了執政者的新媒體思維。新媒體和社交媒體既是傳播訊息的平台，同時也是傳播謠言的載體。政府需要善用這一載體，既要傳播信息，同時又加緊闢謠。當煙霾籠罩新加坡時，網絡上的謠言隨之而起，不斷出現。新加坡政府採取的方式是「以其人之道，還治其人之身」，迅速通過網絡進行闢謠，甚至專門設立一個名為「緊急101」（Emergency 101）的網站，用來闢謠。這種迅速反應的方式，既是一種防衛方式，同時也是一種政策進攻的方式，不斷進行即時的信息發佈，保持進行式的政策對話。這個「緊急101」網站是由通訊及新聞部迅速啟動部門中的政策通訊團隊輔助環境及水源部與國家環境局設立，旨在為民眾提供及時又準確的信息，包括把環境局每晚記者會傳達的信息上傳到網站上和糾正坊間一些錯誤的論點或謠言等。與此同時，團隊也做到跨媒體信息傳播，在每晚的記者會上回應和反饋網上的信息和言論。這些措施都極為有效地把信息和政策透明傳播，並擠壓了謠言存在的空間。

新加坡政府在煙霾危機期間，推出「緊急101」網站，為民眾提供及時又準確的信息，包括把環境局每晚記者會傳達的信息上傳到網站上和糾正坊間一些錯誤的論點

新加坡的政治人物也善用社交媒體及時向民眾喊話，通報政策、安撫人心。煙霾危機升高的時候，李顯龍在凌晨1時許更新臉譜網頁說，早上的第一件任務就是與部長們討論空氣污染指數超標的事宜。外交部部長尚穆根也在深夜近11時更新他的臉譜頁面，表示新加坡將在會議中向印度尼西亞提出建議，並闡述新加坡希望看到的行動。這些快速通過社交媒體向民眾傳遞的信息，都在危機之時起到了穩定民心的作用，並展示了政府執行政策的效率。

新加坡榮譽國務資政吳作棟也通過臉譜網，發表對煙霾問題的看法，並幽默地回應印度尼西亞人民福利統籌部長稱新加坡「不應該像個小孩一樣吵個不停」的指責。他寫道：「新加坡小孩被窒息，他怎能不叫喊？」

二、政府與民眾溝通還可以再加強

2013年6月的這場煙霾危機對新加坡存在短期與長期的負面效應。從短期來說，全國上下面臨惡劣的生活環境和健康危機，再高聳入雲的大樓、再歌舞昇平的勝地，再花園國度的美譽，在民眾眼裡都變成了浮雲，看起來更像是海市蜃樓。健康危機是對民眾利益最大的傷害，也是對新加坡國家利益的極大損害。從長期來說，這樣觸目驚心的情景，對於新加坡在國際上的形象，乃至吸引外資、吸引國際人才、打造宜居城市，都將產生一定的負面影響。在這場煙霾公共衛生危機中，很多人都感到前所未有的脆弱，這種脆弱來自全國上下無奈的心境，形成一種巨大的無力感。

新加坡政府的跨部門部長委員會，以及環境、衛生、人力等部門的相應措施，為應對危機而制定的公共政策，對於解決問題、消除污染，並沒有起到直接的作用。這對新加坡政府來說，也提供了另一個傳播國家意識和公共政策的機會：即認識新加坡繁華背後脆弱的生存現狀。居安思危的國民教育一直是新加坡政府希望讓民眾深刻瞭解的內容，從而對政府的長遠規劃和相關政策能夠更深入理解。但新加坡人總是容易被日常平靜、安逸舒適的常態所麻痺，繁華背後，新加坡優越的制度、效率、廉潔，引以為傲的比鄰國具有的優勢，毫不費力地就被鄰國提醒了軟肋所在。

通過危機事件中的政府應對和信息傳播，新加坡民眾更能從煙霾事件中認清沒有腹地的尷尬，在無力的脆弱感中體味區域格局的現實。先進的全球金融中心、高科技的智慧島國、巨額投資的旅遊景點，卻輕易地就被刀耕火種的原始狀態侵襲，這是生存質量的威脅，也是國家安全的威脅。空氣的命運自己還無法完全掌握，在煙霾凸顯出的脆弱面前，新加坡有必要進行戰略籌劃，守護一方民眾的生活質量，也維護國家的至高安全。這就對新加坡另一層面的國家規劃和發展政策，提供了很堅實的認知基礎，也便於政府的相關政策更容易得到民眾的理解和支持。

當然，危機事件的處理不可能盡善盡美，在民間也還是有對政府政策的微詞和批評。這很正常，而應對這種批評，其實也是政府實施公共政策能力的體現。有輿論批評政府抗煙霾跨部門部長級委員會啟動仍然遲緩，相關部門的具體抗霾機制和指引更是姍姍來遲，領導抗煙霾跨部門部長級委員會的國防部部長黃永宏在煙霾危機後期回應這些批評時，同意在這次煙霾危機中政府與民眾的溝通「是其中一個可以加強的環節」。他說：「在緊急時刻，信息的缺乏或是錯誤的信息，無論是人們視為如此或確有其事，往往都可能比危機本身帶來更大的問題。而我們在某種程度上從口罩搶購現象中可看出來。」雖然政府採取的應急方案「基本框架是健全和全面的」，但在煙霾問題的溝通、指導和教育方面仍有改善的空間。「在面臨威脅時，政府需要給予人們更多和更即時的信息，讓他們安心，更瞭解風險和懂得保護自己。」危機之時，因為信息不全或對信息誤解造成的不安，很容易轉化為疑慮，各種猜想、懷疑、不安就會侵蝕人們對政府的信任，繼而給政策的實施和落實帶來負面效應。