序言

改革开放后重启的中国现代化事业，翻开了中国历史的新篇章，极大地改变了中国及至世界历史的进程。改革开放36年来，中国人民的生活从整体上进入梦寐以求的“小康”阶段，国家也迅速崛起成为世界的主要经济和政治大国。然而，国人在享受现代化带来的甜蜜果实的同时，也品尝着环境恶化带来的苦涩后果。我们的现代化成就，特别是高速的经济增长，举世瞩目，但我们为现代化付出的沉重代价也日益不堪重负。严重的大气污染、土壤污染、水污染、沙漠化、资源枯竭、生态失衡，已经直接影响人们的健康生活。环境恶化已经成为影响中国未来发展最严重的挑战之一，由环境问题引发的群体性冲突事件也已经成为影响社会稳定的主要因素之一。

从世界范围看，现代化进程中出现某种程度的环境恶化，带有一定的必然性，西方发达国家几乎都为此付出过沉重的代价。按理来说，发展中国家应当认真吸取发达国家的经验教训，避免它们环境恶化的前车之鉴。近代中国的许多先贤们，之所以摒弃资本主义发展模式，选择了社会主义制度，西方国家在现代化过程中对生态环境的破坏，应当是很重要的原因之一。令人痛心疾首的是，我们这些后继者们忘记了先贤们当年对早期资本主义的批判，重蹈了西方发达国家在环境保护方面的覆辙。其实，环境问题虽然跟宏观政治经济体制不无关系，但直接相关的却是国家的决策体制和治理体制。换言之，如果决策体制和治理体制不当，社会主义条件下照样会有穷山恶水；反之，如果决策体制和治理体制适当，资本主义条件下也会有青山绿水。

冉冉博士的这本《中国地方环境政治》，就是一部专门分析当代中国环境决策体制和治理体制的著作。她把论述的重点放在环境政策的制定和执行上，着重剖析了地方政府在环境保护制度方面的执行偏差。换言之，冉冉博士试图回答这样一个令人匪夷所思的问题：中央政府极其重视环境保护，制定和颁布了一系列环境保护法规，持续增大对环境保护的投入，中共中央还把生态文明与物质文明、政治文明、精神文明一道正式列为国家需要长期推进的四大文明之一，把环境保护与计划生育一道列为基本国策，对各级领导干部实行了最为严厉的“一票否决制”。在这样的背景下，为何生态环境依然在长时期中持续恶化？

近年来，众多的环境治理研究者都试图回答这一问题。在我看来，冉冉博士的这本著作为回答这一问题提供了一种新的视角：地方政府的政策执行偏差。她从五个方面来分析这种“政策执行偏差”，即决策模式、权力结构、激励机制、公众参与和全球化进程。从相当程度上说，她的分析以及由此得出的结论是令人信服的，这可能得益于以下两个原因。一是她引入了政策执行研究的方法，力图避免“集权—分权”方法的偏差，从而使环境问题的研究更加具体化和过程化；二是她的研究有田野调查的基础。尽管本书更多的是宏观的政策分析，但就我所知，冉冉博士早些年曾经做过许多生态治理方面的实地调研，这使她对中国的生态环境具有一种一般学者难得拥有的“现实感”。

总而言之，作为一名年轻学者，能够推出这样一本“术有专攻”的学术著作，是一件特别值得称道的事情。这本书无论对于从事环境研究的学者来说，还是对于制定环境政策的官员来说，都有相当的参考价值。

俞可平

2015年2月1日于京郊方圆阁

目录

序言

第一章 导论：当代中国的环境与政治

一、环境之殇

二、环境政治学与中国环境政治研究

1.环境政治学

2.中国环境政治研究

3.中国地方环境政治

三、研究问题和研究方法

1.研究问题

2.研究方法

四、理论框架与文献综述

1.政策执行研究

2.中国研究领域中的政策执行研究：如何超越集权—分权范式

3.环境民主与环境威权主义之争

五、主要观点

第二章 环境政策制定系统及其环境政策的特征

一、环境政策的制定系统：党控制下的有限多元主义模式

1.党：环境政治话语的塑造者

2.立法机关：环境法律的制定和修改

3.行政部门：行政法规和政策工具

二、中国环境政策的特征：冲突性、模糊性和“象征主义”

1.冲突性：目标设置、职能配置与政策工具

2.模糊性：政策语言与责任分工

3.“象征性政策”与执行偏差

第三章 环境政策执行系统：行动者与权力结构

一、党委书记：地方环境政策执行系统中的威权式角色

1.目标和战略设定

2.政策议程设置

3.人事安排

4.冲突调节

二、市(县、区)长：地方环境政策执行系统的“第一责任人”

1.“环境保护目标责任书”

2.责令关闭污染企业

3.安排环保财政支出预算

三、环保局：“弱势”的地方环境保护行政主管机关

1.机构与职能设置

2.脆弱的执行能力

四、“发改委”等其他十个“强势”政府部门

1.发展和改革委员会(发改委/局)

2.经济信息化委员会(经信委)/经济发展局

3.农(林、牧)局[59]

4.水利局

5.“金桥银路、钻石园林”：市政园林/城乡建设部门[66]

6.规划局

7.公安局

8.海洋渔业局

9.国土资源局

10.海事局

第四章 政治、物质与道德激励：中央政府如何激励地方环境政策执行者？

一、政治激励：干部考核指标

1.环保“软指标”

2.环保“硬指标”

3.指标与“数字游戏”

二、物质激励：环保投入的财政支出模式

1.公共财政的环保投入

2.“项目治国”：公共财政支出的集权模式

三、道德激励：党校、行政学院系统的环境教育

1.党校、行政学院应该成为党员干部环境教育的主要渠道

2.环境教育功能的欠缺：课程设置、培训内容与师资

第五章 环境政策执行结果的“体制内”监督与反馈

一、人大和政协的监督

1.依靠中央的“尚方宝剑”

2.依靠强势的“党的领导”

3.地方人大、政协中微弱的民间环保力量

二、纪检部门的党内纪律监督

1.环保是共产党对党员的纪律要求吗？

2.为什么没有对地方环境政策执行情况进行巡视监督？

3.如何治理地方“环保腐败”？

三、环境司法监督

1.环境诉讼渠道不畅通

2.法院和法官在环境司法过程中的知识储备和能力不足

3.法律体系对环境案件审理的程序性规定缺失

4.环境司法面临为“权贵”(政治、资本)服务还是为公平正义服务的悖论

四、环境信访中的“群众”监督

1.以“群众”动员克服官僚科层：环境信访有效率吗？

2.群众监督还是中央监督？

3.环境信访与维稳体制

4.“信访悖论”

第六章 全球环境政治情境下的中国地方环境政治

一、“环境主义”与全球环境公民社会

1.媒体如何报道地方环境政策执行？

2.地方环境政策执行：环境非政府组织和公民抗争行动的对象

二、环境外交中的“面子”与“阴谋论”

1.“APEC蓝”：环境外交中的“面子工程”

2.美使馆发布北京“PM2.5”数据：干涉内政与“阴谋”？

第七章 结论 中国环境政治的转型：环境威权主义还是环境民主？

一、环境政策执行偏差产生的五个原因

1.政策制定：党控制下的有限多元主义模式与政策的冲突性、模糊性和“象征主义”

2.政策执行系统的行动者和权力结构：利益多元化、权力集中化、责任碎片化

3.政治、物质与道德激励：倒错的激励结构

4.公众参与的边缘化：政治系统内部封闭的自我监督与反馈机制

5.矛盾与摇摆：全球化是影响地方环境政策执行的外部情境式因素

二、中国环境政治中的执行偏差与威权主义特征

1.更多的中央集权

2.更多的政府管制

3.限制公众参与

4.限制信息的公开和透明

三、中国环境政治的转型

1.苏东国家的“经验”

2.从环境威权主义到环境民主

参考文献

中文

英文

附件1 X区长环保目标责任书任务分解表

后记

第一章 导论：当代中国的环境与政治

一、环境之殇

自然环境主要包括水、空气、土壤、生物和矿产资源这些人类生活周围的物质要素。环境的污染通常被解释为由于人类直接或间接地向环境排放超过其自净能力的物质或能量而产生的负面影响，包括水污染、大气污染、噪声污染、放射性污染等。生态主义者批评“人类中心主义”是环境污染的道德根源。按照“人类中心主义”的价值观念来看，自然环境应该是为人而存在并服务的，因为人是宇宙万物的中心，“人是目的”，应该作为一切价值判断的主体。[1]

尽管自然环境不能以人类的方式“说话”或者反抗，但当人类在按照自己的意志去改造自然环境，“与天斗、与地斗，其乐无穷”的时候，环境污染本身通常会跨越自然和物种的边界而开始影响人的生存和生活。根据世界银行和当时的国家环保总局的联合研究报告，中国每年有超过70万人因为环境污染而失去生命，环境污染带来的经济代价，至少占年均GDP的8％—15％，这个数字还不包括因环境问题而造成的健康损失。[2]通过研究1981—2000年的污染数据和1991—2000年的健康数据，清华大学和麻省理工学院等机构的学者发现，由于燃煤等造成的空气污染，淮河以北的居民人均寿命会少5.5年。[3]

在中国不断“崛起”的话语讨论中，过去30多年经济发展成就背后所承担的环境代价受到越来越多的关注。在2010年底，中国成为了世界第二大经济体，但与此同时，中国也超过美国成为世界上最大的能源消费国。早在2008年，中国就超过美国成为世界上最大的温室气体排放国。中国被认为是世界上最污染的国家之一。在2012年的“全球环境绩效指数”(EPI)排名中，中国在132个国家中排名116位，远远低于同等收入国家的平均水平。[4]按照环保部公布的《2012年中国环境状况》的数据，在198个城市4929个地下水监测点位中，优良—良好—较好水质的监测点比例为42.7％，较差—极差水质的监测点比例为57.3％；按环境空气质量新标准评价，113个环境保护重点城市环境空气质量达标城市比例仅为23.9％。[5]

环境恶化引发的各种政治、经济和社会问题被广泛视为中国崛起道路上不得不面临的重大国内外挑战。[6]根据原国家环保总局在2008年的数据，自2002年以来，环境保护主管部门接待的环境信访案量年均增长30％，因环境问题而引发的群体性事件年均增长29％。[7]从2007年厦门民众“散步”抗议“PX”项目开始，到2014年广东茂名的反“PX”运动，以环境污染为议题的各种社会抗争运动此起彼伏。2010年以来，环境问题，特别是空气质量成为了以微博为载体的社会新媒体的主要讨论话题。美国驻北京大使馆发布北京市空气质量数据，环保人士发起的“我为祖国测空气”运动等质疑政府信息透明公开的活动，让北京的空气质量成为媒体关注的全球性事件。“PM2.5”指数和“雾霾”成为北京民众生活的关键词。2013年政协会议分组讨论中，有政协委员在习近平面前背诵“北京风光，千里雾霾，万里尘飘……空气如此糟糕”，以引起最高领导人对环境污染的重视。[8]

越来越多的人意识到，环境问题已经不再是单纯的经济、社会和技术层面的问题，而是一个“体制问题”。中国环保事业的奠基人曲格平先生在媒体疾呼“不消除环境污染，也要亡党亡国”[9]。习近平在2013年7月发给“生态文明贵阳国际论坛”2013年年会的信中将生态文明与“中国梦”结合起来。他说：“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。中国将按照尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，贯彻节约资源和保护环境的基本国策，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成节约资源、保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境。”[10]

中国共产党第十八届三中全会中提出，要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度……生态文明保护的体制机制”[11]。环保部前部长周生贤在《人民日报》发表了题为“改革生态环境保护管理体制”的文章，不断强调改革现有生态环境保护管理体制的迫切性。文中写道：“保护环境是我国的一项基本国策。进入新世纪以来，党中央、国务院把保护环境摆在更加重要的位置，积极探索环境保护新路，大力推进生态文明建设，环境保护取得了很大成绩。但是，我国环境形势依然严峻，老的环境问题尚未得到解决，新的环境问题又不断出现，呈现明显的结构型、压缩型、复合型特征，环境质量与人民群众期待还有不小差距。这迫切要求改革生态环境保护管理体制，充分发挥体制的活力和效率，为解决生态环境领域的深层次矛盾和问题提供体制保障。”[12]

为什么在最高领导人看来“天蓝、地绿、水清”应该成为中国梦的重要内容？这是否可以视为“环境问题就是体制问题”的另外一种表述形式？将环境问题与政治结合起来是一种“中国特色”的现象吗？在中国现有的政治框架下，究竟有哪些“体制”性困境与中国目前的生态环境问题相关？与此同时，生态和环境问题又可能影响或衍生哪些宏观的“体制性”问题？“深化生态文明体制改革”，“建设生态文明制度”，“改革生态环境保护管理体制”的方向是什么？具体如何操作？这些都是中国环境政治研究应该回答的现实问题。

二、环境政治学与中国环境政治研究

1.环境政治学

环境污染涉及人的自由、权利、健康、生存、发展、安全、公平和正义诸多复杂的问题。因此，环境研究(Environmental Studies)是一个“大杂烩”式的综合学科，包括环境哲学、环境人类学、环境史、环境政治学、环境社会学、环境法学、环境经济学、环境传播学、环境科学、规划与工程等。而环境政治学在中国的兴起和发展远远落后于其他环境相关的学科。[13]最早在中国进行环境政治学研究的郇庆治教授指出环境政治学是“为对如何构建人类与维持其生存的自然环境基础间的适当关系的政治理论探索与实践应对”[14]。英国约克大学环境政治学教授尼尔·卡特(Neil Carter)认为，作为一门较为年轻的独立学科，环境政治学的主要研究内容包括以下三个部分：(1)研究和环境相关的政治理念和理论；(2)审视政党与环境运动；(3)从国际、国内和地方三个层面，分析公共政策的制定和执行对环境造成的影响。[15]

环境政治学的研究路径可以分为两类：一类是把环境污染作为因变量，一类是把环境污染作为自变量。

第一类是将环境污染作为因变量，将国家、政府、政党、官僚机构、政治精英、利益集团、公民社会、公众参与、公共政策等政治学研究传统对象作为自变量，分析后者对前者的影响。一部分将中国的环境污染视作“体制”问题的观点认为，中国的政治体制是造成环境污染的原因之一。这种观点就代表了环境政治学的第一类研究路径。

一些环境政治的研究结果表明民主政体有利于环境治理，提出了“环境民主”(Environmental Democracy)的概念。这种观点认为，民主政体能够从制度上保障民众获得信息的权利，从而有利于环境治理中的公众参与；另一方面是因为法治原则能够保障公民的环境诉讼权利。但有的研究却发现民主制度成为了有效环境治理的障碍之一，不可能为人类应对气候变化为代表的环境问题提供帮助。[16]同时，有一些比较政治研究的学者提出了“环境威权主义”(Environmental Authoritarianism)的概念。这种观点认为，为了更好地应对主权国家内和全球的环境危机，威权主义可能比以利益集团政治为核心的民主政治系统更有效，甚至需要产生一个威权主义政体。环境的恶化及其治理很有可能不断加强威权政府的巩固程度，因为在环境问题面前非常脆弱的个体需要一个更为集权、高效、强势的政府以应对危机。中国的环境治理模式被认为是环境威权主义的一个代表。[17]

第二类则是反过来讨论环境污染对国家能力、政府间关系、国家—社会关系、政府—企业关系、公众对政府的信任程度以及政治转型可能产生的影响。在这里，环境污染被当作了自变量。事实上，当人们相信环境污染是“体制”问题的时候，并不仅仅是在讨论究竟有哪些“体制”性的问题造成了中国今天的环境污染状况；也是在同时讨论环境污染又可能影响或衍生哪些“体制性”问题？后一种关切正是对环境政治学第二种研究思路的体现。

这种研究思路的代表性研究成果是前东欧国家和台湾地区的环境运动对民主转型的影响。[18]例如，一些研究结果显示，因为环境污染恶化引发民众不满的环境运动是前苏联民主转型的重要推动力量。环保组织通过揭露环境和生态破坏的现实，帮助民众不断意识到身边的环境问题，并采取行动改变恶化的环境。在这个过程中，环保组织获得了民众极大的尊重、认可和信任。同时，反对派人物也通过关注环境议题提升自己的公众形象，获得更多的民意支持。比如，叶利钦曾经在1990年8月去西伯利亚和远东地区专门针对环境污染问题进行了三周的考察。[19]

2.中国环境政治研究

英文文献中，环境政治的研究大概开始于1970年代，但是直到1992年才有严格意义上的中国环境政治研究发表。[20]在讨论科学技术、经济发展、产业结构、国际贸易分工体系、人口与民族、传统文化、全球化、社会运动和抗争、政权类型以及国际关系对中国环境问题的影响的过程中，政治因素的作用不断凸显。一些学者逐渐发展出了中国环境研究中的环境政治学路径，强调用政治学的视角和范式来分析中国的环境问题。较早在海外进行中国环境政治研究的吴逢时教授通过梳理1976—2008年间的301篇中英文文献，将中国的环境政治研究分为三个主题：(1)自上而下的由国家和政府主导的环境治理；(2)自下而上的公民环境意识和环境社会行动主义(social activism)；(3)环境外交。[21]

从学术资源来看，中国环境政治研究的学科基础主要是建立在环境政治学和中国研究(China Study)之上的。因此，在学科分类上，可以被看作是环境政治学中的区域研究。这里有必要强调一下以主流环境政治学为理论支撑的研究和以中国研究为理论支撑的两种研究范式的区别。

以荷兰瓦宁根大学阿瑟·摩尔(Arthur Mol)教授为代表的学者，主要是从环境政治学出发，提出研究问题和假设。这些研究的首要关切是环境本身，即探寻影响环境污染的政治因素。其研究路径是用中国的案例来检验环境政治学中的理论、模型和概念在不同政体背景下的适用性。例如，以西方工业化国家为背景提出的“生态现代化”概念在中国的应用和发展。[22]这种思路有利于从比较环境政治学的角度审视不同政体类型与环境治理的关系，在验证环境政治学的概念、模型和理论的同时，为环境政治学的研究积累来自中国的经验和知识。

中国环境政治研究一方面从环境政治学科寻找理论资源，另一方面从中国研究的圈子里发掘问题意识，提出研究假设。和前者不同，这种研究范式的首要关切不是环境本身，而是中国政治系统的变迁。以美国外交关系委员会亚洲事务高级研究员易明(Elizabeth Economy)为代表的研究者，希望以环境治理为例来讨论中国崛起中威权体制所面临的困境和挑战。一些学者从治理结构、官僚系统的层级和条块关系、中央—地方关系、政治精英的态度和激励模式等角度切入，讨论中国政府如何回应国内的环境、能源、可持续发展以及全球性的气候变化问题。[23]这种研究思路是对中国研究中由奥克森伯格、李侃如和蓝普顿共同开创的官僚和精英政治研究的应用和巩固。此外，一些研究以自下而上社会主导的方式，关注环境非政府组织的生存状况和战略、环境抗争的机制和方式、公民环境意识塑造和测量、媒体和网络在中国环境运动兴起中的作用等。[24]这些中国环境政治研究文献，从一个侧面解释了中国研究中两个基础性的问题：(1)威权国家的治理模式，特别是中央与地方之间的分权、合作、博弈与共谋机制的形成；[25](2)兴起中的公民社会与威权国家之间的互动机制，及其对威权国家巩固或者转型可能产生的意义。[26]

3.中国地方环境政治

无论是自上而下的国家视角还是自下而上的社会视角，都无法回避中国环境政治的两个充满张力的“场景”(scenario)。一方面，中央政府及其领导人表现出了对环境问题的高度关切，将环境保护列为基本国策之一，把“生态文明”建设写入了党章；在中央政府层面制订了大量的法律法规，建立了自上而下的环境行政管理体系以执行这些政策；在国民经济和社会发展的五年规划中设置了雄心勃勃的环境和能源目标，鼓励环保和新能源产业的发展；积极参加国际环境事务的合作。但是另一方面，大气、水等环境质量持续恶化，政府在环保问题上的公信力不断下降；政府对环境非政府组织态度复杂而谨慎，对由环境问题引发的群体性事件和抗争不断打压；环保人士生存空间严重不足，环境运动一波三折。解释和分析造成这两种不同“场景”的原因，需要将研究的问题深入到中国地方环境政治的具体情景中。

一些学者的研究颇具启发意义。美国著名中国问题专家李侃如教授(Kenneth Lieberthal)试图从国家治理结构方面进行解释，他指出：“中国目前的政治系统体现了松散和流动性，地方多样性和自主空间很大，地方政府优先发展经济的压力巨大。因此，环境法律法规的执行非常有限，环保部门处于以短期经济发展而非长期可持续发展为目标的地方政府的领导之下。”[27]荷兰阿姆斯特丹大学环境法教授刘本(Benjamin Van Rooij)认为，地方政府对于环境法律宽松的执行可以归根于环境法律在地方层面缺乏认同，这是由中央政府的法律制定者和地方的利益相关者之间的利益冲突造成的。[28]

易明(Elizabeth Economy)在《一江黑水》一书中强调，中央的环境政策不能得到有效执行的原因是地方政府官员的反对或阳奉阴违。中央政府给地方太多权力，但却无力控制其政策执行。[29]德国杜伊斯堡埃森大学著名中国问题专家海贝勒(Thomas Heberer)教授则认为虽然地方分权为地方政府灵活的执行环境政策留下了很大的讨价还价的空间，但是中央政府通过政府内部沟通、激励和控制这三项制度变迁方式，促进了环境政策在地方层面的执行。[30]柯珍雅(Genia Kostka)与阿瑟·摩尔(Arthur Mol)则强调，“十一五计划”以来出现了不少环境治理方面的创新和实验，但由于宏观制度因素的限制，地方环境政治中的政策执行和公众参与问题仍然严重困扰着中国的环境治理。[31]

概括起来，中国地方环境政治研究的主流观点体现在以下三个方面：第一，倾向于将中国的环境危机归结为地方政府在环境治理上的失败，认为地方政府及官员没有忠诚地执行中央政府的环境政策。第二，认为地方政府和官员出于经济发展的考虑在本辖区内对污染企业睁一只眼、闭一只眼，地方政府之所以能够反抗，或者对中央的环境政策阴奉阳违，是因为中央和地方的利益出现了冲突。环境保护更符合中央政府的利益，而经济发展更符合地方政府的利益。最后，认为地方政府在环境治理上的失败意味着地方保护主义的盛行和中央政府权威的不足，是地方分权过度和国家能力不足的结果；建议通过将环保系统垂直管理的方式来加强中央政府在环境治理中的权威。

如何将中央政府在环境保护方面的抽象政策转化为民众“看得见”、“闻得着”的切实效果，一直是中国环境政治研究中的一个核心问题。现有文献能够帮助人们认识中国地方环境政治中的执行困局及其对环境治理的消极影响。然而，现有的分析大多是在中国政治研究的中央集权—地方分权的研究范式下进行的，假设地方对中央政策在执行中的不忠诚，是“地方保护主义”的一种体现，将批评指向地方的政策执行者，将重新集权作为应对执行偏差的政策建议。这表明中国地方环境政治研究的问题意识很大程度上受到中国研究(China Study)圈子的塑造，其问题意识始终来自于中国研究和比较政治研究中的中央—地方关系、集权—分权范式等。

三、研究问题和研究方法

1.研究问题

1970年代开始于美国的公共政策执行研究的文献早就指出，政策执行偏差(Policy Implementation Gap)在几乎所有政治系统和所有政策领域都不同程度地存在着；一项政策的具体执行结果会受到政策制定、政策特征、执行机构的认知、意愿、激励和能力及其他一些制度性和情境式因素的影响。但是，在中国的语境下，这种现象被生动地形容为“政令不出中南海”而饱受诟病。本书尝试跳出中国研究中的中央集权—地方分权的理论范式，以公共政策执行分析视角来描述、解释和分析中国环境政治中“政令不出中南海”的现象，并进一步以此回应环境政治学中关于环境威权主义的争论。本书的具体研究问题(Research Question)是：中国地方环境政治中的政策执行偏差是如何形成的？表现出哪些环境威权主义的特征？这些特征是阻碍了还是促进了环境治理？

本书将政策执行偏差界定为中央政府的官方环境政策与这些政策在地方层面的实际执行结果之间的差异，将研究视野放到地级市、县(市)层级。[32]关于什么是政策执行偏差，以及如何衡量执行偏差的大小，无法给出一个标准的答案。一些研究都主张把结果(outcome)作为衡量政策执行偏差大小的工具。例如，衡量一项空气污染治理政策的执行效果应该要看最终的空气质量与政策目标规定的要求之间的差距。但是，批评者则认为，在现实中，很难应用这种方法，因为以量化测量出的结果是不可控的，受到多种因素的影响。比如，将空气质量作为衡量一项空气污染治理政策的唯一指标是有问题的，因为空气质量受到很多复杂因素的影响，其中天气、地理位置、经济结构的变化等因素都是不可控制的。例如，有学者认为德国近年来二氧化碳减排的数量巨大，更重要的原因并不是执行《京都议定书》的结果，而是前东德地区大量工厂由于经济原因造成的倒闭。[33]在这些批评者看来，用政策执行过程来衡量执行落差更可行，因为政策执行过程更可控，包括各种行动、措施、方法和项目等。简而言之，两者的分歧主要体现为政策的结果(outcome)和政策输出(output)的不同。

2.研究方法

研究方法上，本书主要采用的是深度访谈和文献分析的方法。一手资料主要来自于访谈记录、田野研究中搜集的政府内部公文和地方报纸。二手资料来自互联网、报纸、杂志和其他公开的资料。田野调查的渠道主要是通过比较政治与经济研究中心建立的。在选择田野研究的地点时充分考虑了地理、人口、经济和社会发展水平、产业结构和环境保护状况及声誉等因素，尽量让经验资料的收集更具代表性和多样性。2007年到2011年期间，在新疆A市、福建B市、辽宁C市开发区和江苏D市共进行了194个访谈。访谈的形式是半结构式的，访谈对象主要是地方环境政策执行过程中的利益相关者，包括与环保相关的各政府部门工作人员、普通民众、排污企业员工、记者、环境非政府组织成员、环境抗争人士和专家学者。访谈的形式不一，有一对一深度访谈，也有焦点群体访谈(focus group)。访谈的长度从30分钟到90分钟不等，因为受访者对访谈问题和提供信息的感兴趣程度不同。笔者的田野研究印证了欧博文和李连江在对中国农村的抗争政治进行研究时的观察：将要退休或者变动工作岗位的政府官员比较容易成为理想的访谈对象，因为他们有丰富的工作经验；同时，相对超脱的位置让他们更愿意分享自己真实的想法。

在研究方法的设计中，如何选择合适的案例研究的地方是田野研究前期最为头痛的工作，很多研究者都纠结于如何“构建”某个地方的“代表性”、“典型性”和“重要性”，但是，如何找到那些具备能够进行深度访谈的地方在某种程度上更为重要。一些政治学方法论的教科书早就指出了访谈研究法的优缺点及其适用性。总体而言，访谈比较适合复杂、敏感的研究议题。其优点是访谈者和被访谈者能够就一个话题进行相对深入的交流；两者的互动可以更好地帮助研究者进入情境之中。但其缺点是访谈者的“预设”会使得受访者被访谈者的问题带着走，影响访谈和数据分析的结果。[34]访谈技巧和访谈质量的差异对研究过程和结果影响深远。根据田野调查的经验，笔者认为深度访谈质量主要受到以下六个因素的影响。

第一，访谈者的社会身份。首先，访谈对象对访谈的严肃和重视程度，会因访谈者的社会身份而发生微妙变化。形式上，教授更容易得到重视，但访谈对象的警惕性也更好，特别是那些带有一定行政职务和社会影响力的教授。相反，一些访谈对象(特别是地方官员)可能时常不把学生“放在眼里”，但也可能因此而更容易袒露心声。其次，一些访谈对象通常会以内部/外部(人)来区分访谈者，并以此来设定心理防线，给出“内外有别”的答案。和第一轮访谈不同，第二轮访谈中是两位德国教授和笔者共同完成的。面对同样的问题，一些访谈对象明显给出了不同的回答。总体而言，国外访谈者需要更强的能力和付出，才有可能避免被“曚老外”。

第二，访谈对象的职业和社会身份。当地的学者，退休的官员，政协、人大的官员，NGO人士更容易成为相对理想的访谈对象。正如上文提到的，他们不但比较了解情况，掌握很多地方性知识，而且更愿意分享自己的真实想法。

第三，访谈者与访谈对象认识的渠道(access)。笔者进入田野调查的渠道大致分两类：一是官方、正式渠道。例如，上级安排给下级的调研任务(新疆A市)，地方政府和科研单位的合作项目(福建B市和江苏D市)。另一个是靠个人关系网络建立的非正式渠道(辽宁C市开发区)。通过官方、正式的渠道，笔者进入田野调查的效率更高，访谈对象对官方渠道的安排态度更为严肃，但也更为拘谨。由个人关系网络建立的非正式渠道，有更大的自主性。但田野调查过程中也有很大的不确定性，需要花费研究者更多的精力去发掘可能的访谈对象。

第四，访谈的形式。笔者共采用了一对一面访、座谈/焦点群体访谈、非正式访谈(吃饭等)三种方式。虽然一些受访者在非正式访谈，例如在饭桌上更容易袒露心声，但是因其内容和形式过于随意而难以记录或引用。因此，先进行座谈，对信息和访谈对象有了初步接触和了解后，再通过吃饭等非正式场合进一步收集信息，最后再有针对性地进行一对一的深度访谈，是一个比较理想的访谈过程。

第五，访谈的时机。理论上，当一个地方有和研究相关的公共事件发生时，研究者进入现场，并进行访谈，能够获得更多鲜活的研究感觉和信息。但是，这也正是访谈对象(特别是)地方官员感到最为敏感的时刻。因此，更倾向于为规避风险而拒绝访谈邀请或选择三缄其口。在这个意义上，进行至少两轮的田野调查是非常必要的。

第六，地方联系人(local contact person)。找到一个熟知当地情况的人可以帮助访谈者更轻松地进入“现场”，介绍潜在访谈对象，帮助访谈对象疏解访谈中的陌生气氛，建立信任，对田野研究的质量影响很大。除了丰富的地方知识和人际网络之外，地方联系人的价值观念、身份和动员社会资源的能力也可能影响访谈的质量。笔者在新疆A市的田野调查十分得益于地方联络人开放的视野、对本研究的真诚支持，和他强大的社会资源能力。

四、理论框架与文献综述

受到政策执行研究中线性的政策执行模型、政策执行的模糊—冲突模型和政策执行的认知理论的启发，笔者将从五个视角出发分析中国地方环境政治中的政策执行偏差的形成机制，包括：(1)环境政策制定系统及其环境政策的特征(第二章)；(2)环境政策执行系统的行动者(actor)和权力结构(第三章)；(3)激励结构对地方环境政策执行偏差的影响(第四章)；(4)政治系统内部对环境政策执行的监督和反馈(第五章)；(5)超越政府体系内部，从全球环境政治的角度讨论影响地方环境政策执行的外部情境式因素(第六章)。在此基础上，本书将进一步讨论中国环境政治表现出的环境威权主义特征及其对环境治理的消极影响(第七章)。

1.政策执行研究

政策执行研究兴起于1970年代的美国，原因是它更好地解释了约翰逊总统提出的“伟大社会”计划失败的原因。经济学家们将这一失败归因为市场的失灵；社会学家认为问题出在缺乏有效的组织控制、管理和监督；但最终，是被传统的政治学者视作“分裂主义者”的公共管理学者发现，政策的执行并不总是和政策的目标相一致，政策执行者并不总是像经济学家假设的“理性人”那样去争取实现政策目标的最大化。[35]普雷斯曼(Jeffrey Pressman)和韦达夫斯基(Aaron Wildavsky)在其政策执行研究的开山之作中将政策执行定义为政策目标的设定和为实现这些目标而采取的行动之间的互动过程。他们提醒大家，执行不应该与政策相分离，政策制定者应该为了执行的便利尽量制定简单明了的政策。[36]

公共政策分析理论将一个完整的政策过程分解为六个阶段：(1)议题塑造(problemframing)；(2)议程设定；(3)政策制定；(4)政策执行；(5)政策结果；(6)政策结果评估。[37]执行是将政策转化为实际效果的过程，是政策制定出来之后的下一个阶段。通俗而言，政策制定研究通常关注应该做什么，政策结果关注实际上做了什么，而政策执行研究侧重于回答为什么会做成现在的样子。因此，政策执行研究的文献致力于建立理论模型列出哪些因素有利于政策目标的实现，哪些因素阻碍了政策目标的实现。[38]

线性的政策执行模型：影响政策执行结果的变量

政策执行过程模型把执行视作一种线性的过程，概括了六个影响政策执行结果的变量，包括：第一，政策的标准和目标是否明晰、具体、可测量？第二，政策资源，例如有助于有效执行的资金或者其他形式的激励措施。第三，组织间的沟通，例如能否明确地向政策执行者传达组织的目标和标准。不管是故意还是偶然，跨组织的沟通中都会出现信息的扭曲和失真。第四，执行机构的特征。既包括正式的组织结构也包括组织内部人员的态度与他们和其他政策执行中的参与者的关系等。第五，影响政策执行机构的外部社会、经济和政治环境。具体的问题包括：支撑政策成功执行的经济资源是否足够？政策执行可能对经济和社会现状的影响是什么？该项政策是否得到了足够的民意支持？该项政策是否得到精英的支持？执行机构的党派特征？政党对该项政策是支持抑或反对态度？利益集团对该项政策的态度是什么？第六，政策执行者的回应，包括具体政策执行人员对政策的理解和认识，他们对政策本身的态度(接受、中立、拒绝)等(图1.1)。[39]

图1.1　政策执行过程模型

资料来源：Donald S.Van Meter and Carl E.Van Horn，“The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework”，Administrationand Society，Vol.6，No.4，1975。

政策执行的模糊—冲突模型：成功的执行与政策特征分析

马特兰德(Matland)主张，建立一个有效的执行模型，需要详细分析一个政策的特征。他认为原有的政策执行研究的方法是希望穷尽所有影响政策结果的因素，总结了300多个影响政策执行的关键变量。但却忽视了在哪些条件下，哪些因素更重要的问题；没能很好地区分不同类型的政策领域。马特兰德(Matland)将现有的研究简单分为自上而下的政策执行和自下而上的政策执行。自上而下模型支持者的理论通常是建立在对那些清晰明确的政策领域的研究之上的，相反，自下而上模型支持者的理论则更倾向于选择那些不确定、模糊的政策领域。[40]

这两种不同的研究脉络的一个根本分歧在于如何定义成功的执行。究竟是应该以政策制定者对政策本身的忠诚还是执行者的行为结果来衡量执行的成功程度呢？前者认为政策制定者是执行过程中的主要参与者，关注的焦点集中在中央政府的层面，把政策执行者的行为在多大程度上与中央的权威决定相一致作为衡量执行结果的标准。后者则认为执行者和目标群体在执行过程中更重要，因为他们可以在执行中在地方层面重新“再造”政策。要了解执行，就必须了解微观执行过程中的参与者的目标、战略、活动及相互关系。此外，中央的政策能否适应地方的环境，是政策执行成败的关键因素之一。

马特兰德(Matland)提出了政策执行的模糊—冲突模型，用模糊程度和冲突程度来分析一项政策的特点，进而区分了四种类型的执行模式：行政执行、政治执行、实验性执行和象征性执行(图1.2)。他指出，当不止一个组织将政策视为和自身利益相关，并且这些组织具有不同的观点的时候，政策冲突就会出现。这种冲突有可能体现在目标上，也可能体现在为实现这些目标采用的手段上。因此，将一项政策的实施赋予赞同该政策的机构是很重要的，交给和该政策相冲突的机构不会得到任何资源和支持，一定会导致执行失败。某些类型的冲突是可以通过一些手段来调节的，比如向政策参与者提供经济激励。但是，对于一些充满争议的政策而言，冲突可能是无法避免的，因为价值观层面的冲突难以用利益补充的手段来弥合。马特兰德(Matland)将政策的模糊性分为两种形式：政策目标的模糊性和政策手段的模糊性。目标的模糊性被一部分学者认为是导致执行失败的一个原因，但事实上，模糊性的积极作用在于可能消解冲突性。很多政策在决策时都采用模糊性的语言，以便冲突的参与各方从中作出有利于各自的解读，这常常是决策当中不得不做的妥协。但是，模糊的政策为监督政策的实施制造了很多麻烦，因为缺乏固定和统一的标准。

在马特兰德(Matland)看来，行政执行是冲突性和模糊性都很低的那类政策的执行模式，只要给予充分的资源，执行结果就能够保障。当冲突性和模糊性都很低的状况下，行政执行的主要问题是技术性的，而不是政治性的。与行政执行不同，政治执行的政策特征是较低的政策模糊性和较高的政策冲突性。政策执行参与者都有明确的目标，但彼此的差异和冲突却很大，这在政策制定之初就体现出来了。因此，成功的执行取决于政策推动者是否拥有足够的权力把自己的意志强加给那些持相反立场的其他参与者。当一项政策的模糊性高而冲突性低的时候，它的执行模式是实验性执行。因为目标和手段可能都不明确，所以需要因地而异的试验，执行的结果在很大程度上受不同地方的具体情境支配。象征性执行一般是模糊性和冲突性都比较高的政策的执行模式。当一项政策的冲突性很大时，政策制定者倾向于用政策的模糊性来缓解政策的冲突性，但这种冲突性仍然有可能一直存在，因此有些政策带有高冲突性和高模糊性。通过制定这种象征性政策，决策者可以重申自己的价值、目标和原则。象征性政策的执行结果很大程度上取决于地方层面的联合力量，即政策在多大程度上取得地方政策执行参与者的支持和他们的团结合作程度。

图1.2　模糊—冲突政策执行模型

资料来源：Richard E.Matland，“Synthesizing the Implementa tion Literature：the AmbiguityConflict Model of Policy Implementation”，Journalof Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995，pp.145-174。

非线性模型：政策执行者的理性与认知

詹姆斯·斯皮兰(James Spillane)等学者讨论了政策执行者的认知对政策执行结果的影响，这是对以往传统政策执行研究中的线性分析模型的一种反思。他们认为，以前的政策执行研究主要关注政策针对的社会问题的特点，政策的设计，执行政策的治理系统和组织管理，具体政策执行者的执行能力和意愿对政策执行结果的影响。这些研究都建立在一个假设基础上，即政策执行者能够自动地理解和领会政策制定者的意图和要求，无法做到这点的原因是政策的模糊性造成的。这种假设忽视了人类意义构建(sense-making)的复杂性。此外，这些解释都是建立在委托—代理关系和理性选择理论的假设之上的，即认为委托人需要代理人的协助才能完成一个政策目标，代理人的决定是受理性选择的观念支配的，行为的出发点是实现效用最大化；委托人和代理人都是自利的，因此恰当的激励和监督体制是委托人让代理人实现政策目标的必要条件。因此，政策执行者(代理人)故意按照自己的利益、资源和偏好来解释政策制定者(委托人)的政策。[41]

然而，在詹姆斯·斯皮兰(James Spillane)等学者看来，意义构建不是政策执行者对政策文本字面意义“解码”式的简单理解；这是一个综合的解读过程，是一个活跃的互动过程，是建立在以前的理解、信仰和态度基础之上形成的个体性知识体系，具有很大的差异性。因此，除了故意地按照自己的利益和偏好阐释委托人的政策之外，还有很多其他人类认知上的复杂问题导致代理人对政策作出不同的理解，改变政策制定者的初衷，并导致执行偏差的出现。有必要研究政策执行者是怎样理解政策并把自己的理解和行为相结合的。[42]

他们指出，政策执行者对于一个政策的意义的理解是在原有的认知系统(包括知识、信仰和态度)、所处的情境和政策信号三者的互动中逐渐形成的。这个认识框架可以被分为从简单到复杂的三个阶段：

(1)个体的认知(individual cognition)：把地方的政策代理人视作一个个独立的意义构建主体，看他们如何领会和阐释政策，以及他们原有的知识、信仰和经验是如何影响这一意义建构过程的。

(2)情境式的认知(situated cognition)：要解释政策执行者的意义建构过程，掌握其中的具体情境(context)至关重要。情境的作用不仅仅是其意义构建的背景，已经成为了意义构建过程的一部分。

(3)典范的作用(role of representations)：他们的研究发现，政策执行者对政策本身的意义构建受到三个要素的影响：1)政策信号；2)执行者原有的知识、信仰和经验；3)执行者意义构建过程中所处的情境和环境。[43]因此，有些政策执行的失败不能归咎于执行者对政策制定者的新观念的排斥，而是他们之间的理解和认知出现了差异。从这个意义上说，政策制定者的政策意图和精神的不断变化，很可能影响到执行者对政策的认知和解读。

2.中国研究领域中的政策执行研究：如何超越集权—分权范式

政策执行研究最早是从美国开始的，因此政策执行的模型都是基于民主体制之下的。但是，政策和执行结果之间的距离在任何政治系统下都不同程度地存在。1987年，蓝普顿(David Lampton)主编的《后毛泽东时代的政策执行》(Policy Implementation in PostMao China)一书开始在中国研究(China Study)领域关注政策执行问题。蓝普顿指出，中央政府的权威是高度破碎的，为了解决部门之间的分歧和矛盾，达成共识和讨价还价是政策执行的关键。中央的政策制定者通常不具备制定政策所必备的足够信息。中央垄断了绝大多数政策的决定权，政策制定过程中缺乏地方的声音，导致很多“一刀切”的政策，没有考虑到地方执行中的实际情况。因此，一些地方不敢或不愿去纠正中央的政策，只能选择对中央的政策持观望态度，等待中央自己纠错。事实上，中央也无力及时有效地监督政策在地方的具体执行结果。但是，中央也不是完全不能回应地方政策执行中出现的问题。通常危机的发生，能够吸引领导人的关注，并带来足够的资源和民众支持，这些都有利于一项政策的执行。[44]领导人的个人意志和政治支持对于一项政策执行的成败至关重要，列宁式的组织和动员型的政策执行模式仍然普遍存在，中央政府依靠其强大的干部组织人事管理系统来控制地方政治、经济和文化精英的产生。[45]

一个值得关注的现象是，很多研究将政策执行困局与后毛泽东时代的地方分权化改革密切结合起来，这在一定程度上体现了当时中国政治研究中的集权—分权概念的范式力量。王绍光和胡鞍钢等为代表所形成的主导性观点认为，地方政府在政策执行中存在的问题源自地方分权化的扩大，是中央政府“国家能力”减退的表现；倡导通过加强国家能力建设来改善和纠正地方政策执行中存在的问题。[46]但是，这种流行观点背后的方法论困境是，这些研究都偏向于关注那些执行困难或者失败的政策领域或地方，较少将研究目光聚焦在那些较为成功的政策执行案例上。事实上，很难根据某个政策领域或地方的“政令不出中南海”现象来判断中国政治体系中的分权与集权状况。政策执行偏差不是存在于所有的政策领域，在不同地方，其表现形式和程度也不尽相同。那些简单、不需要重大的程序性改变和不涉及利益重新分配的政策领域相对容易执行。相反，创新性的、复杂的和涉及利益重新分配的政策领域的执行非常困难。[47]

例如，周雪光的研究将计划生育视为“权威体制贯彻实施国家意图的一个突出成功的案例”。他认为原因有以下四点，而这在其他领域是难以复制的：第一，从中央到各级地方建立了庞大、稳定的专门计生机构和人员。第二，中央政府采用了强大的激励机制，实施一票否决，基层政府执行不力者受到严厉处理。第三，“政策执行过程中出现了一系列创新实践，如分解指标、层层落实、密集检查。在计生领域最早实行数字管理，引用计算机联网的数据统计，月统计、季度汇总等”。第四，大规模持续的宣传教育活动，各种媒介的使用，标语等。[48]

一些学者的努力让现有的文献在一定程度上超越了简单的集权—分权两分法，试图从理论上描述和解释政策执行偏差的动态变化机制。欧博文和李连江提出了“选择性执行”(selective policy implementation)模式来描述农村干部选择执行一些中央政策而忽视另外一些。他们指出，以干部考核指标体系为核心的政治激励模式是导致地方政府及其官员“选择性”政策执行，进而出现执行偏差的一个主要原因。分权式的干部人事管理，干部责任制和考核体系鼓励地方官员努力去执行那些明确、可量化的、带有“一票否决”性质的“硬指标”，而忽视那些模糊的、无法量化、约束力不强的“软指标”；完成这些量化指标对于地方官员的政绩考核结果至关重要，是其仕途升迁的基础之一。[49]

蔡永顺的研究进一步指出，目前的干部考核体系使得地方干部千方百计通过表面的、能够容易被领导看到的“经济成就”来向上级表现自己的政绩，因此不考虑政策执行效果的各种“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”非常盛行。[50]周黎安认为，“晋升锦标赛”虽然是中国30年经济增长奇迹的重要根源，但也存在着多任务下的激励扭曲问题造成的政策执行偏差。[51]梅赐琪对改革开放后浙江与湖北两省地方主要官员政治流动性的经验研究发现，自上而下的干部管理体制形成的政治激励在很大程度上造成了扭曲的政策执行结果。因为干部考核指标只看重地方干部在经济增长方面的政绩，忽视了其他方面的政策领域。[52]

由此可见，坚持认为政策执行偏差的存在表明国家能力的弱化和地方保护主义的兴起的观点无法解释执行偏差发生的领域、地方和程度的动态变化，更无法解释地方政策执行者的“选择性”执行行为。因此，很难根据地方对中央政策的执行情况来测量中国中央与地方之间的集权—分权程度。

一些学者敏锐地注意到了中央政府与地方政府在政策制定与执行上的战略性分工与合作。荣敬本、杨雪冬等学者用“压力型体制”来概括从中央到地方“层层加码”式的政策执行方式。[53]周黎安用“行政逐级发包制”概括中国各级政府间的关系，其特点是中央政府将政策目标“发包”给直接下级或者当地政府。[54]曹正汉认为，中国治理体制的基本特征是治官权与治民权分设，形成“上下分治的治理体制”。“中央政府主要执掌治官权，即选拔、监督和奖惩官员的权力；至于实际管治各地区民众的权力(简称‘治民权’)，则交给地方官执掌。只要地方官不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使其治民权，灵活地处置所管辖地区的民众事务。这种体制包含着降低执政风险的两个机制——分散执政风险的机制和自发调节集权程度的机制，从而有助于治理体制自身的长期稳定。”[55]

周雪光和练宏将中国的三个政府层级(中央—中间—基层)放在委托方—管理方—代理方的三级科层组织模型中，来解释中国政府的治理模式。以环保部门的环境政策实施过程为例，他们提出：“中央政府(委托方)拥有政策制定和组织设计的最终权威，包括激励设置、绩效评估等权力；而基层政府(代理方)如乡镇政府、街道、职能部门有责任执行落实自上而下的指令和政策。在这一结构中，中央政府授部分权威予中间政府(管理方)如省政府、市政府或上级职能部门，使其承担起监管下属基层政府执行政策的职责。”[56]此外，周雪光还指出：“政策执行过程中的不力，变通和共谋源自于中国政体内部的一个深刻矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权之间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是，偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁。在威权体制中，这一矛盾无法得到根本解决。”[57]

基于对不同层级政府之间战略性分工合作的国家治理模式的认识，一些学者的研究进一步深入揭示了这种国家治理模式结构对维系威权政体的韧性(Authoritarian Resilience)的重要功能，从而在根本上挑战了传统的集权与分权二维思维的判断。蔡永顺对抗争政治的研究指出，当政府处理民众抗争时，多层级的治理架构能够减少政府合法性的风险；分权化的政治安排使得民众对压制抗争的不满情绪归咎到地方政府身上，从而能够让中央政府逃脱责任，并提升了威权的韧性。[58]

在研究为什么在食品安全监管上实行地方分级管理的时候，曹正汉和周杰指出了威权国家治理结构中的中央“过度集权”与地方“过度分权”并存的现象；中央在一些领域向地方过度分权可能是出于降低自身社会风险和维护政权稳定的考虑。他们强调，在中国，由于中央政府能够通过地方政府来分散和转移此种社会风险，所以，中央政府就可以把那些容易引发民众强烈不满的行政事务尽可能交给地方政府去完成，以降低中央政府承担的社会风险。这种政治动因导致在一些领域地方分权程度超过了从效率角度来看应有的限度，形成“过度分权”；“一个典型例子是，在全国性食品安全监管上，中国是由地方政府承担监管责任，形成地方分级管理体制，与此相反，美国是由联邦政府承担监管责任，形成联邦政府垂直管理的监管体制。”此外，他们认为中国的环保体制也体现了上面的特征。因为环境公共产品的提供隐含很高的社会风险，所以，实行地方分级管理体制，把江河流域按行政边界分段或分片，由各个地方政府分别负责监管。[59]

3.环境民主与环境威权主义之争

环境民主的理论叙事

关于什么是“环境民主”，现有的文献没有一个严格的定义，但是在其基本原则和涉及的内容上早已达成了共识。“环境民主”强调的基本原则是保护公民平等的环境权利，追求环境正义(environmental justice)，因此政策过程应该更多地体现多中心和参与原则。具体内容包括：(1)政府间纵向和横向权力分享。环境治理的决策权不但在立法、行政和司法机关之间共享，而且在不同政府层级之间共享；(2)国家与社会权力分享。政策制定不应该只局限于政府和企业，还应该包括真正受到环境影响的民众、社区、非政府组织和相关领域的专家学者；(3)环境治理中不限制公民个人基本的自由权利；(4)当公民的环境权利受到损害时，可以通过司法途径得到有效救济。环境民主理论的倡导者认为民主政治体系下能为实现上述原则提供制度保障，而这恰恰是威权政治体系所缺失的。虽然民主制度下出现的环境问题饱受诟病，但是和威权制度相比，其环境治理的绩效仍不失为一个“更不坏”的选择。

罗杰·佩恩(Rodger Payne)在“Freedom and the Environment”的文章中，代表了对环境民主理论坚定支持者的观点。他从五个方面论证了为什么民主制度能够更好地保护环境；要想保护环境，应该先发展民主。第一，个人权利的保护和思想市场的开放性。民主国家压制环保主义者的个人权利，限制他们批评政府的抗争活动的可能性较小。公民的言论自由和出版自由形成了开放思想市场和信息的高流动性，来自媒体、非政府组织和科学界的不同观念的沟通、交流和辩论有利于环保主义者表达声音，提高公众的环保意识。自由结社权利让环保主义者凝成行动的力量，影响决策。第二，政府的回应性。选民可以通过手中的选票来支持更加重视环保的政党，比如德国的绿党。听证会等民主程序为公众参与提供了渠道。第三，民主政府的学习能力、实验能力和创新能力高于威权政府，环保知识和科技的创新能力更强。第四，国际主义。民主政府更支持国际组织的工作，愿意通过合作解决全球性环境问题。比如《蒙特利尔公约》的实行。国际环保组织能够帮助主权国家改善环境标准，增加环境投入。全球性环保非政府组织在民主国家更容易发展，民主国家更能够接受全球公民社会的批评。第五，开放市场。开放市场环境下的私有产权和自由竞争市场常常被批评为环境危机的根源之一，但实际上，那些没有实行开放市场国家的环境问题更加严重，例如，前东欧和苏联。民主国家在环境治理中运用了一些有效的市场激励机制，比如碳排放交易制度。在一些民主国家，环保产业发展得更好，成为推动经济发展的动力。[60]

玛格丽特·温斯洛(Margrethe Winslow)在“Is Democracy Good for Environment”一文中总结了支持环境民主理论的主要观点：第一，政治领导人的责任性使得他们个人从环境破坏中获益的情况很难实现。第二，公众参与决策过程增加了环境问题被发现和解决的可能性。第三，信息公开和透明有助于民众环境意识的提升。第四，非政府组织的存在能够帮助民众获得更多信息，监督政府部门，直接游说政策制定者。第五，民事诉讼权有助于环境保护法律的执行。第六，从国际层面看，民主国家之间在环境信息和具体管制措施方面的信息交换频繁，制定一些国际公约应对全球性环境问题。相反，威权国家的权力集中在少数人手中，他们比较容易以牺牲环境来谋取自己的利益；信息封闭或流通不畅；出于政治合法性的需要而限制在环境保护上的长期投入。在温斯洛看来，环境民主理论的核心论点是：很多形式的环境破坏都是为了满足少数人的需求和利益而损害大多数人的权益；民主政治系统内的权力分离和共享有利于克制少数人对环境的破坏。民主环境理论不否认威权政体在处理环境恶化方面采取的行动，但认为从总体上说，威权政体在环境保护方面的绩效要比民主政体差很多。[61]

其他一些支持民主环境理论的观点还包括：(1)民主政体的法治传统能够保证其更好地履行环境国际公约；(2)民主政体更尊重人的生命，对涉及威胁人类生存和健康的环境问题更关切；(3)战争破坏环境，民主国家国内的战争较少，因此，应该有更好的环境；(4)饥荒破坏环境，民主国家没有发生过饥荒，因此，应该有更好的环境。[62]

环境民主的经验验证

环境民主理论的大量文献都不只停留于宏观层面的“应然”描述和预测，而是以实证的方法回答一些经验性的问题。这些具体的问题包括：民主政体的环境绩效究竟表现在哪些方面？民主政体是在所有的环境问题上都有较好的绩效，还是有必要详细区分不同的环境问题(水、大气、土地荒漠化等)？民主政体是否在某些环境保护方面的绩效(比如控制城市大气污染)好于另外一些方面(比如节约能源和自然资源保护)？如何解释民主程度处于同一水平的国家，其环境保护绩效却各有不同；如何解释一个民主国家在不同时间段内表现出的不同环境绩效；究竟是民主政体内的哪种具体制度或政治过程更能影响环境治理结果？

验证民主与环境绩效相关性的经验研究的最初问题意识来自于普林斯顿大学的两位经济学家吉恩·格罗斯曼(Gene Grossman)和阿兰·克鲁格(Alan Krueger)于1995年提出的著名的环境库兹涅茨曲线(Environmental Kuznets Curve)。这个倒U型曲线显示随着人均GDP的上升，环境破坏的程度也会上升，但是当人均GDP上升到一定程度的时候，拐点就会出现，环境开始好转。但是这个研究没有解释倒U型曲线存在的背后原因。一种不言而喻的预设是，当一个国家的民众变得越来越富裕的时候，他们的非物质性需求便开始增长。但这种需求的满足需要依靠一些政治因素：(1)民众有能力获得环境方面的信息；(2)政府有足够的激励机制去改变原来的政策，以满足民众需求偏好的转变。

斯科特·巴雷特(Scott Barrett)和凯瑟琳·格雷迪(Kathryn Graddy)的研究代表了最早尝试使用不同的政治性变量去验证这个假设的研究路径。在“Freedom，Growth，and the Environment”一文中，他们要验证的问题是：更多的自由对环境保护来说是好还是坏？他们的研究结果显示：一个国家空气中的二氧化硫浓度、悬浮颗粒和烟雾与该国的公民和政治自由成反比。但是，和空气质量不同，水环境质量与公民和政治自由不总是成反比。水中的化学需氧量、硝酸盐、总大肠杆菌群会随着公民和政治自由程度的升高而升高，但铅、铬等重金属含量与自由程度成反比。作者的结论是，更多的自由有利于保护环境，特别是在空气质量这样直接和民众健康息息相关的环境问题上。[63]这项研究的理论引申之一是，环境库兹涅茨曲线背后的预设是成立的，即政府为了选举的需要会根据民众需求偏好的转变而及时调整政策。

佩·弗雷迪克森(Per Fredriksson)等人以82个发展中国家和22个OECD国家的数据进一步验证了哪些具体的政治力量能够影响政府的环境决策。他们的研究发现：(1)环保组织(游说集团)数量的增多可能降低汽油中铅的含量；(2)公民的民主参与本身对环境政策没有影响，但是选举政治竞争的强弱能够影响汽油中的铅含量。在没有充分选举政治竞争的政治体制下，民主参与不能影响环境政策结果。[64]

李泉(Quan Li)等人研究了政体类型与六种由人类活动直接产生的环境破坏之间的相关性，包括：二氧化碳排放、氮氧化物排放、土壤破坏、土地荒漠化和用于衡量水质的化学需氧量指标。结果显示：以上六项指标与民主政体都有显著相关性，更民主的国家，人均二氧化碳排放、人均氮氧化物更少，化学需氧量排放也更少；更民主的国家，其土壤破坏和土地荒漠化率的程度更低，但是森林覆盖率更高。但是，民主程度对这些环境指标的影响程度是不一样的，对人均二氧化碳排放和化学需氧量排放的影响要小于对人均氮氧化物、土壤破坏和土地荒漠化率的影响。[65]

埃里克·诺伊迈尔(Eric Neumayer)的研究验证了民主政体比非民主政体有更强的国际环境承诺的假设。他选取了六组代理变量来测量一国的国际环境承诺水平，分别是：签署和批准国际环境公约，参加国际环境组织，按照《濒危野生动植物物种国际贸易公约》的要求汇报本国情况，列入保护范围的土地面积的比例，在国家政府层面设立了可持续发展委员会这样的机构，环境信息的公开。结果显示，民主政体与上述六组变量都成正相关。[66]

对环境民主理论的批判

尽管大多数的环境政治学文献的研究结果都在不同程度上阐释、论证或验证了环境民主理论，但是对环境民主理论的批评也非常引人注目。这些批判性观点认为民主制度在应对环境问题上存在很大缺陷，可以概括为以下几点：(1)对公民自由权利的保护可能导致对资源和环境的无限制开发，比如对于生育权利的绝对保护可能造成人口膨胀，进而威胁到全人类的生存。(2)资本主义的生产和消费模式造成的美国式“消费主义”崇拜是导致资源和能源浪费的经济根源之一。(3)私人产权制度下，“经济人”的利己主义行为，可能造成“公用地灾难”；环境公共物品的“外部性”特征造成的市场失灵难以通过经济激励的方式来进行环境治理。(4)以争取选票为目的的政客可能为了获得选举的胜利而迎合那些追求短期眼前利益选民的需要，放弃长远的环境利益。(5)尽管信息公开，但普通民众对充满专业性知识的环境问题不一定能很好地理解，因此过多的公众参与可能造成效率低下。(6)政策的制定过程常常被工业界强大的利益集团主导，环保组织的资源和力量不足。(7)民主的有效范围只限于主权国家内部，但是，大多数环境问题是全球性的。[67]

一些经验研究的结论也支持对环境民主理论的批判，认为民主一定有利于环境治理的主导性观点需要修正。马努斯·米德拉斯基(Manus I.Midlarsky)的研究认为，土地荒漠化、二氧化碳排放和水造成的土壤腐蚀这三项环境指标都与民主成负相关性，洁净水供应和由重金属造成的土壤腐蚀两项指标与民主没有显著的相关性。[68]莱尔·斯克鲁格斯(Lyle Scruggs)认为，前东欧和苏联政治转型之后在环境治理上取得的成就是经济发展变化的结果，与政治自由化没有相关性。但他也承认他的研究不能证明民主政体对环境治理有副作用，只是提醒人们不要迷信那种想要好的环境就应该尽快推行民主化的观点。[69]

值得强调的是，对环境民主理论的批判产生了两个完全不同的理论结果。一方面，有些学者以批判为基础，想办法在民主制度体系内部进行修补以克服那些不利于环境治理的因素，例如协商式环境主义(Deliberative Environmentalism)等概念的提出。格雷厄姆·史密斯(Graham Smith)等人认为应该将协商民主与环境治理结合起来，弥补选举民主出现的问题。[70]但是，另一方面，则有学者出于对民主制度在环境治理上的不满，开始寻找替代性方案，环境威权主义的概念正是在这样的背景下发展出来的。由此可见，环境民主理论的批评者不一定是环境威权主义的支持者，但他们的研究结果可以被环境威权主义的支持者用来挑战环境民主理论。

环境威权主义的理论叙事

在环境政治学中，“环境威权主义”与“环境民主”是一对相对立的理论模式，是在批判后者的基础上发展起来的一种替代性理论方案。其核心观点是：为了更好地应对主权国家内和全球的环境危机，威权主义可能比民主更有效，甚至需要产生一个威权主义政体。这些威权主义的特征包括：(1)限制公民个人的自由，特别是那些可能对环境产生负面影响的行为；(2)限制环境决策中公众参与的广度和深度，而是依靠一些“生态精英”(ecoelites)和环境专家来作决定；(3)更多地实行中央集权，限制地方、企业和社会力量在环境治理中的作用；(4)在环境治理中更多地采用政府管制而不是经济和市场的激励机制。

环境威权主义的理论来源最早可以追溯到1970年代的美国，代表人物是罗伯特·海尔布隆(Robert Heilbronner)和威廉·欧弗斯(William Ophuls)。在《追问人类的前景》(An Inquiry into the Human Prospect)一书中，海尔布隆悲观地认为需要依靠一个环境独裁者式的中央集权政府采取大规模的强制性手段，否则人类将陷入因为争夺资源所引发的环境灾难之中。这些强制性手段包括：控制人口，对资源和能源实行配给制，暂停公众的政治参与，由政府接手私人经济和财富的分配等。[71]欧弗斯在其著名的《生态与稀缺的政治》(Ecology and the Politics of Scarcity：Prologue to a Political Theory of the Steady State)一书中指出，自然资源的匮乏是这个世界的物理本质，一个稳定的政府就是要有秩序地分配这些匮乏的资源。为此，需要制定类似“生态社会契约”(ecological social contract)，要取消一些公民自由和政治对市场经济的服务。[72]

2000年以来，随着气候变化等全球性环境问题的加剧，环境威权主义的声音又开始重新出现。大卫·希尔曼(David Shearman)和约瑟夫·韦恩·史密斯(Joseph Wayne Smith)在《气候变化的挑战与民主的失灵》(The Climate Change Challenge and the Failure of Democracy)一书中提出，对于应对气候变化这样的全球环境问题，理想的模式是威权式的精英统治(meritocracy)，需要一个开明的、利他的、任人唯贤并具备美德的统治者。[73]但他们也同时意识到现有的威权政体的环境治理能力并不比民主政体高。澳大利亚学者马克·比森(Mark Beeson)的最新研究预测，在东亚和东南亚地区，环境恶化可能导致的一个结果就是威权统治的发展和加强，因为政治精英认为维护政权和内部稳定比政治自由化更加重要。应对环境挑战的努力可能涉及个人自由的减少，因为政府试图转变人们那些环境不友好的行为。结果就是，在这个对未来预期越来越悲观的时代，能够禁止环境不可持续行为的“好”的威权主义——“环境威权主义”可能成为越来越普遍的选择，以应对气候变化带来的消极作用。[74]

环境威权主义的经验验证

与环境民主理论的经验验证明显不同，支撑环境威权主义观点的经验研究极为有限。现实中，支持威权主义政权与环境治理绩效成正相关的经验研究很少。有一些研究认为低质量的民主制度或者民主化的过程可能对环境治理造成消极影响，因为政府在决策过程中要面对众多矛盾的需求，可能缺乏足够的国家能力来应对环境问题。但是，汤京平和邓穗欣对台湾民主化转型之后政府在沿海地带治理地下水超采和土地沉降问题的研究表明：在民主化转型的初期，政治系统在环境治理过程中确实面临更多的困难，但是，从一个长时间段来看，民主化有利于政府处理更加复杂的环境问题，因为民主政治的参与性和整合性很大程度上提高了环境治理能力。[75]

中国政府采用的环境治理模式被认为是环境威权主义的一个代表。有观点认为中国的强制性计划生育政策对人口的控制效果，可以被解读为一种行之有效的环境威权主义。[76]但是，环境威权主义的质疑者认为环境威权主义的优势在于短时间内对环境危机作出快速的、集中的反应，动员国家和社会的能力较强。但是，由于缺乏社会和地方力量的参与，中央政府作出的政策往往无法得到执行。布鲁斯·吉雷(Bruce Gilley)以中国政府应对气候变化的政策和行动为例讨论了环境威权主义的意义、原因和结果。他的研究发现，环境威权主义更容易制造政策输出(policy output)而不是具体的政策结果(policy outcome)。[77]萨拉·伊顿(Sarah Eaton)和柯珍雅(Genia Kostka)的最新研究发现中央政府频繁更换地方领导人在一定程度上削弱了中央的环境政策在地方的执行效果，因为短暂的任期导致他们追求以更快、更简单的方式应对环境问题，倾向于把复杂而棘手的环境问题留给继任者。[78]延续以上的研究脉络，本书将讨论中国环境政治表现出的威权主义特征及其对地方环境政策执行偏差的影响，进一步回应以上对于环境民主与环境威权主义的争论。

五、主要观点

地方环境政策执行偏差产生的五个原因分别是：

1.从中央层面的政策制定来看，中国环境政策的制定过程体现了党控制下的有限多元主义模式，产生了冲突性与模糊性相结合的环境政策框架体系。这在一定程度上导致政策执行者将其解读为“象征性政策”，选择“象征性执行”模式，从而产生了执行偏差。

2.从地方层面的政策执行系统来看，地方环境政策执行系统包括13个行动者，形成了由党委书记统合10多个利益多元化的行动者的过度集权化与过度碎片化并存的权力格局。

3.从激励结构来看，中央政府制定的激励结构是倒错的，在政治、物质和道德层面更多地激励地方政府抵制或变通，而不是忠诚有效地执行中央的环境政策。

4.从政策执行的监督反馈来看，政治体制内部的监督渠道是一个封闭的自我监督系统。公众参与在地方人大/政协监督、党内纪律检查监督、环境司法监督、环境信访监督中处于边缘化的位置。

5.从全球环境政治的外部情境因素来看，中国政府的回应方式一直处于矛盾的状态。既要批评“西方”国家的环境殖民主义和“环保阴谋”，又要在外交场合中树立本国良好环保形象的“面子”；既无法忽视和彻底压制全球和地方“绿色”力量的存在和成长对中国环境治理的推动作用，又担心其对政府权威的挑战。这种矛盾性是导致地方政府在环境政策执行中左右撕扯、摇摆的重要力量之一。

表面上看，政策执行偏差是中国地方环境治理的主要障碍。但是，政策执行偏差产生的机理深刻嵌入在威权主义系统的政治逻辑和结构中。中国环境政治体现了环境威权主义倡导的更多的中央集权，更多的政府管制，限制公众参与，限制信息的公开和透明的特征。然而，这些特征在某种程度上导致了地方环境政策执行的偏差，阻碍而不是促进了中国的环境治理。

改善中国环境治理的水平，纠正地方政策执行偏差，需要中国环境政治从威权主义向民主的转型，为有效的环境治理所需要的开放、参与、合作的多元治理模式提供制度保障。转型的核心任务应该是在确保公民个人享有的环境权利不受侵犯的基础上，建立制度渠道争取公众在环境治理中更大的权力空间。

[1]国内最早讨论人类中心主义的代表性成果，参见余某昌：《走出人类中心主义》，载《自然辩证法研究》，1994年10卷第7期。

[2]详见World Bank，Costof Pollutionin China：Economic Estimates of Physical Damages，ht tp：//siteresources.worldbank.org/INTEAPREGTOPENVIRONMENT/Resources/China Cost_of_Pollution.pdf(最后访问日期：2012年12月7日)。

[3]Yuyu Chen et al.，“Evidence on the Impact of Sustained Exposure to Air Pollution on Life Ex pectancy from Chinas Huai River Policy”，Proceedings of the National Academy of Science of the United States of America，Vol.110，No.32，2013，p.29.这一研究结果经由媒体报道后，成为2013年7月网络新媒体热议的话题之一。

[4]环境绩效指数(Environmental Performance Index)由美国耶鲁大学环境法律与政策中心和哥伦比亚大学国际地球科学信息中心共同发布，旨在评估一个国家的环境政策、环境卫生、自然资源和生态活跃性。评价范围包括气候变化、农业、渔业、森林、水源、空气污染及环境负担等10项领域共22项环境指标。中国在2006，2008，2010和2012年的四次排名中不断下降，低于同等收入国家的平均水平，分别为94名(133个国家)，105名(149个国家)，121名(163个国家)和116名(132个国家)。详见《2012年中国环境绩效指数报告》：“Towards a China Environmental Performance Index”，http：//environment.yale.edu/envirocenter/files/ChinaEPIReport.pdf(最后访问日期：2013年7月20日)。

[5]中华人民共和国环境保护部：《2012年中国环境状况公报》，http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201306/W020130604382172090857.pdf(最后访问日期：2013年7月20日)。

[6]代表性的观点，参见Eliezabeth Economy，The River Runs Black：The Environmental Chal lenge to Chinas Future，Ithaca：Cornell University Press，2005。

[7]周生贤：《适应新形势，迎接新挑战，全面开创环境执法监督工作新局面——周生贤在2008年全国环境执法工作会议上的讲话》，http：//www.zhb.gov.cn/info/ldjh/200804/t20080425121679.htm(最后访问日期：2012年7月8日)。

[8]《委员背沁园春霾是控诉也是转型催促》，见人民网：http：//env.people.com.cn/n/2013/0306/c1010-20696300.html(最后访问日期：2013年8月8日)。

[9]《国家环保局首任局长曲格平：不消除环境污染，也要亡党亡国》，见观察者网：http：//www.guancha.cn/society/2013_06_07_149944.shtml(最后访问日期：2013年8月8日)。

[10]《生态文明贵阳国际论坛2013年年会开幕　习近平致贺信》，见新华网：http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-07/20/c_116619686.htm(最后访问日期：2013年7月20日)。

[11]《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》，见新华网：http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118113455.htm(最后访问日期：2014年2月28日)。

[12]周生贤：《改革生态环境保护管理体制》，载《人民日报》，2014年2月7日第7版。

[13]郇庆治：《环境政治学研究在中国》，载《鄱阳湖学刊》，2010年第2期。

[14]郇庆治主编：《环境政治学：理论与实践》，山东大学出版社2007年版，第1页。

[15]Neil Carter，The Politics of Environment：Ideas，Activism，Policy(2nd Edition)，Cambridge：Cambridge University Press，2007.

[16]参见David Shearman and Joseph W.Smith，The Climate Change Challenge and the Failure of Democracy，Westport，CT：Praeger Publishers，2007。

[17]〔澳〕马克·比森：《环境威权主义的到来》，载俞可平主编：《中国治理评论》第2辑，中央编译出版社2012年版，第151—173页。

[18]参见ShuiYan Tang and ChingPing Tang，“Democratization and Environmental Politics in Taiwan”，Asian Survey，Vol.37，No.3，1997，pp.281-294；Barbara JancarWebster，“The East European Environmental Movement and the Transition of East European Society”，in Barbara JancarWebster(eds.)，Environmental Action in Eastern Europe：Responses to Crisis，Armonk，NY：M.E.Sharpe，1993。

[19]Barbara JancarWebster，“The East European Environmental Movement and the Transition of East European Society”，in Barbara JancarWebster(eds.)，Environmental Action in Eastern Europe：Responses to Crisis，Armonk，NY：M.E.Sharpe，1993.

[20]关于中国环境政治的研究现状，参见郇庆治：《环境政治学研究在中国》，载《鄱阳湖学刊》，2010年第2期；Fengshi Wu，“Environmental Politics in China：An Issue Area in Review”，Journalof Chinese Political Science，Vol.14，2009，pp.383-406。

[21]Fengshi Wu，“Environmental Politics in China：An Issue Area in Review”，Journal of Chinese Political Science，Vol.14，2009，pp.383-406.

[22]Arthur P.J.Mol，“Environment and Modernity in Transitional China：Frontiers of Ecological Modernization”，Developmentand Change，Vol.37，No.1，2006，pp.29-56.

[23]代表性研究，参见Kenneth Lieberthal，“Chinas Governing System and Its Impact on Environmental Policy Implementation”，China Environmental Series 1，1997，pp.3-8；Eliezabeth Economy，The River Runs Black：The Environmental Challenge to Chinas Future，Ithaca：Cornell University Press，2005；齐晔等：《中国环境监管体制研究》，上海三联书店2008年版。

[24]代表性文献，参见Andrew C.Mertha，Chinas Water Warriors：Citizen Action and Policy Change，Ithaca：Cornell University Press，2008；Guobin Yang，“Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China”，The China Quarterly，Vol.181，2005；Thomas Johnson，“Environmentalism and NIMBYism in China：Promoting a RulesBased Approach to Public Participation”，Environmental Politics，Vol.19，No.3，2010，pp.430-448；Yanhua Deng and Guobin Yang，“Pollution and Protest in China：Environmental Mobilization in Context”，The China Quarterly，Vol.214，2013，pp.321-336。

[25]代表性研究，参见周雪光、练宏：《中国政府的治理模式——一个“控制权”理论》，载《社会学研究》，2012年第5期。

[26]代表性研究，参见Guobin Yang，“Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China”，The China Quarterly，Vol.181，2005。

[27]Kenneth Lieberthal，“Chinas Governing System and Its Impact on Environmental Policy Implementation”，China Environmental Series 1，1997，p.8.

[28]Benjamin Van Rooij，“Implementation of Chinese Environmental Law：Regular Enforcement and Political Campaigns”，Development&Change，Vol.37，No.1，2006，pp.57-74.

[29]Eliezabeth Economy，The River Runs Black：The Environmental Challenge to Chinas Future，Ithaca：Cornell University Press，2005.

[30]Thomas Heberer and Anja Senz，“Streamlining Local Behavior through Comunication，Incentives and Control：A Case Study of Local Environmental Policies in China”，Journalof Current Chinese Affairs，Vol.40，No.3，2011，pp.77-112.

[31]Genia Kostka and Arthur P.J.Mol，“Implementation and Participation in Chinas Local Environmental Politics：Challenges and Innovations”，Journal of nvironmental Policy&Planning，Vol.15，No.1，2013，pp.3-16.

[32]在中国的单一制国家结构中，地方政府包括省、地级市、县(市)和乡镇四级。但是本书在研究中国地方环境政治中的执行偏差的时候，故意忽略了省一级和乡镇一级。这一方面是出于对研究规模的控制，但更重要的考虑是，环境政策的具体执行主要是以地级市、县(市)二级为主。大多数乡镇政府都不设专门的环保机构。

[33]〔德〕希尔德加德·帕梅：《环境政策领域》，见〔德〕托马斯·海贝勒等主编：《中国与德国的环境治理：比较的视角》，中央编译出版社2012年版。

[34]参见Bruce L.Berg，Qualitative Research Methods for the Social Sciences(fifth edition)，Boston：Pearson，2004。

[35]Jeffrey L.Pressman and Aaron Wildavsky，Implementation：How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland，3rd ed.，Berkeley：University of California Press，1984.

[36]Jeffrey L.Pressman and Aaron Wildavsky，Implementation：How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland，3rd ed.，Berkeley：University of California Press，1984.

[37]Thomas Birkland，An Introduction to the Policy Process：Theories，Concepts，and Models of Public Policy Making，3rd，Armonk，NY：M.E.Sharpe，2010.

[38]关于政策执行研究的发展历史和文献综述，详见Laurence J.OToole，“Research on Policy Implementation：Assessments and Prospects”，Journal of Public Administration and Theory，Vol.10，No.2，2000，pp.263-288；Jill Schofield：“Time for a Revival？Public Policy Implementation：A Review of the Literature and an Agenda for Future Research”，International Journal of Management Reviews，Vol.3，2001，pp.245-263。

[39]Donald S.Van Meter and Carl E.Van Horn，“The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework”，Administrationand Society，Vol.6，No.4，1975，pp.445-487.

[40]Richard E.Matland，“Synthesizing the Implementation Literature：The AmbiguityConflict Model of Policy Implementation”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995，pp.145-174.

[41]James P.Spillane et al.，“Policy Implementation and Cognition：Reframing and Refocusing Im plementation Research”，Review of Educational Research，Vol.72，No.3，2002，pp.387-431.

[42]Ibid.

[43]Ibid.

[44]David M.Lampton，“The Implementation Problem in PostMao China”，in David M.Lampton(ed.)，Policy Implementation in Post-Mao China，Berleley：University of California Press，1987，p.3.

[45]Christopher M.Clarke，“Changing the Context for Policy Implementation：Organizational and Personnel Reform in PostMao China”，in David M.Lampton(ed.)，Policy Implementation in PostMao China，Berkeley：University of California Press，1987，pp.25-50.

[46]代表性观点，参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版；欧树军：《国家基础能力的基础》，中国社会科学出版社2013年版。

[47]关于威权政府地方分权化的系统量化研究，参见Pierre F.Landry，Decentralized Authoritarianism：The Communist Partys Control of Local Elites in the PostMao Era，New York：Cambridge University Press，2008。

[48]周雪光：《威权体制与有效治理：当代国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》，2011年第10期。

[49]Kevin J.OBrien and Liangjiang Li，“Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics，Vol.31，No.2，1999，pp.167-186.

[50]Yongshun Cai，“Irresponsible State：Local Cadres and Imagebuilding in China”，Journal of Communist Studies and Transition Politics，Vol.20，No.4，2004，pp.20-41.

[51]周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》，2007年第7期。

[52]Ciqi Mei，Brings the Politics Back in：Political Incentive and Policy Distortion in China，Ph.D dissertation，Maryland University，2009.

[53]荣敬本等主编：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版；杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，载《社会科学》，2012年第11期。

[54]参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社2008年版。此外，周黎安和王娟在有关清代时期海关治理的个案研究中进一步阐述了这一思路，并详细比较了行政逐级发包制和雇佣制之间治理差异的四个方面：行政权分配、财政与预算控制、考核评估与雇员激励。

[55]曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，载《社会学研究》，2011年第1期。

[56]周雪光、练宏：《中国政府的治理模式——一个“控制权”理论》，载《社会学研究》，2012年第5期。

[57]周雪光：《威权体制与有效治理：当代国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》，2011年第10期。

[58]Yongshun Cai，“Power Structure and Regime Resilience：Contentious Politics in China”，British Journal of Political Science，Vol.38，2008，pp.411-432.

[59]详细研究，参见曹正汉、周杰：《社会风险与地方分权——中国在食品安全监管上实行地方分级管理的原因》，载《社会学研究》，2013年第1期。周汉华：《地方政府负总责制度评析》，载《国家行政学院学报》，2009年第3期。

[60]Rodger A.Payne，“Freedom and the Environment”，Journal of Democracy，Vol.6，No.3，1995，pp.41-55.

[61]Margarethe Winslow，“Is Democracy Good for the Environment？”，Journal of Environmental Planning and Management，Vol.48，No.5，2005，pp.771-783.

[62]Quan Li and Rafael Reuveny，“Democracy and Environmental Degradation”，International Studies Quarterly，Vol.50，2006，pp.935-956.

[63]Scott Barret and Kathryn Graddy，“Freedom，Growth and the Environment”，Environment and Development Economics，Vol.5，2000，pp.433-456.

[64]Per Frediksson et al.，“Environmentalism，Democracy and Pollution Control”，Journal of Environmental Economics and Management，Vol.49，2005，pp.343-365.

[65]Quan Li and Rafael Reuveny，“Democracy and Environmental Degradation”，International Studies Quarterly，Vol.50，2006，pp.935-956.

[66]Eric Neumayer，“Do Democracies Exhibit Stronger International Environmental Commitment？A Cross Country Analysis”，Journalof Peace Research，Vol.39，No.2，2002，pp.139-164.

[67]Quan Li and Rafael Reuveny，“Democracy and Environmental Degradation”，International Studies Quarterly，Vol.50，2006，pp.935-956.

[68]Manus Midlarsky，“Democracy and the Environment：An Empirical Assessment”，Journal of Peace Research，Vol.35，1998，pp.341-361.

[69]Lyle Scruggs，“Democracy and Environmental Protection：An Empirical Analysis”，paper presented to the 67th Annual National Conference of the Midwest Political Science Association，the Palmer House Hilton，Chicago，IL.，2009.

[70]代表性文献，参见Graham Smith，Deliberative Democracy and the Environment，London：Routledge，2003；Walter E.Baber and Robert Bartlett，Deliberative Environmental Politics：Democracy and Ecological Rationality，Cambridge，MA，MIT Press，2005。

[71]Robert Heilbroner，An Inquiry into the Human Prospect，New York：Norton，1974.

[72]William Ophuls，Ecologyand the Politics of Scarcity：Prologue to A Political Theory of the Steady State，San Francisco：WH Freeman and Co.，1977.

[73]David Shearman and Joseph Wayne Smith，The Climate Change Challenge and the Failure of Democracy，Westport：Praeger，2007.

[74]〔澳〕马克·比森：《环境威权主义的到来》，载俞可平主编：《中国治理评论》第2辑，中央编译出版社2012年版，第151—173页。

[75]ChingPing Tang and ShuiYan Tang，“Democratization and Capacity Building for Environmental Governance：Managing Land Subsidence in Taiwan”，Environment and Planning A，Vol.38，No.6，2006，pp.1131-1141.

[76]Mark Beeson，“The Coming of Environmental Authoritarianism”，Environmental Politics，Vol.19，No.2，2010，pp.276-294.

[77]Bruce Gilley，“Authoritarian Environmentalism and Chinas Response to Climate Change”，Environmental Politics，Vol.21，No.2，2012，pp.287-307.

[78]Sarah Eaton and Genia Kostka.“Authoritarian Environmentalism Undermined？Local LeadersTime Horizons and Environmental Policy Implementation in China”，The China Quarterly，Vol.218，2014，pp.359-380.

第二章 环境政策制定系统及其环境政策的特征

环境作为一种典型的公共物品，其严重的“外部性”，决定了政府在环境保护方面负有不可推卸的责任。[1]理论上，政府有义务为每个公民提供符合人类健康标准的大气、水等环境公共物品，作为公民个人的基本生存权利的保障，这就是环境哲学所讲的环境权。环境史的研究告诉人们，因为战争、饥荒、灾害、人口迁徙等原因造成的环境污染和生态破坏自古就有[2]，但民众要求政府在环境治理中起主导作用的诉求直到现代社会大规模的工业污染发生之后才出现。从全世界范围来看，直到1970年代环境问题才真正引起各国政府的重视。欧美国家大规模的环境运动是促使这些国家政府开始不断制定环境政策以回应民众环境诉求的主要推动力量。1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议是以主权国家政府为单位的国际社会开始共同应对那些挑战人类生存的环境问题的象征性事件。会议达成的《人类环境宣言》首次确定了国家对环境保护的责任。

当时的中国还处在“文革”时期的封闭状态，污染被视为资本主义的产物，中文的字典中还没有“环境保护”这个词，但还是“奇迹般地”派出了大型代表团。虽然当时中国政府参会的目的更多的是和美国的政治斗争，这点从大会发言的题目——“坚决反对美帝国主义侵略越南和印度支那，使用化学武器杀伤印度支那人民，破坏人类环境”就体现得一目了然。但正是这次会议让政府开始意识到环境问题的重要性，并公开承认国内的环境问题。[3]一年以后，就在北京召开了第一次全国环境保护会议，并制定了第一部关于环境保护法规性的文件——《关于保护和改善环境的若干规定》，这标志着环境保护正式进入了中央政府的决策议程。1979年，全国人大常委会颁布了第一部综合性的环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法(试行)》，从而开始了中央政府环境政策制定的历程。

本章将首先从制度层面描述中国环境政策制定系统，在此基础上对中国环境政策框架进行政策特征分析。主要观点是：中国环境政策制定系统可以被概括为党控制下的有限多元主义模式；中国环境政策框架表现出的冲突性与模糊性相结合的特征在一定程度上导致政策执行者将其解读为“象征性政策”，选择“象征性执行”模式，这有助于解释政策执行偏差产生的机理。

一、环境政策的制定系统：党控制下的有限多元主义模式

在现行的政治系统中，环境政策的制定权力高度集中在中央政府手中。笔者将目前中国的环境政策制定系统界定为一个党控制之下的有限多元主义模式(图2.1)：党是环境政治话语的塑造者；立法机关负责环境法律的制定和修改；行政部门负责制定具体的行政法规和政策工具。这个体系包括党中央、全国人大、国务院及其十多个部委。党中央负责制定宏观而抽象的理念、话语、目标、战略和方针，全国人大和国务院相关部委负责通过一定的程序把党的抽象意志转化为具体的法律法规和政策。绝大多数的具体的政策都是由国务院及其相关的部委制定的，但理论上要受到人大的监督，允许一定程度的社会参与，这体现了政策制定参与者的有限多元化。但是，党始终控制着这一有限的多元化系统，其主要方式是控制与环境保护相关的话语制定、传播权以及人事权。

这个系统的矛盾之处在于：一方面，党以威权主义的方式在抽象理念和话语层面掌握着绝对的控制权，但另一方面，绝大多数具体政策的制定权力和行政管理职能都分散在国务院与环境保护相关的十几个部委之中。彼此缺乏明确的分工和有效的合作，造成了环境行政过程中的碎片化。

图2.1　中国环境政策制度系统：党控制下的有限多元主义

资料来源：作者本人

1.党：环境政治话语的塑造者

众所周知，政治局常委会处于中国政治体系的金字塔尖，掌握着所有政策领域的最高决策权。具有协调、监督和决策功能的“中央领导小组”集中强化了政治局对国务院部门的一一对“口”领导。[4]根据党的政策议程优先性的变化，设立了不同政策领域的中央领导小组，由一名负责相关事务的政治局常委作为小组组长。中央领导小组有的是临时性的，有的是常设性的。其设立和撤销及其组长的安排，通常被解读为体现了最高决策层对某一政策领域的重视程度。[5]第十八届中央政治局常委分工负责的中央领导小组见表2.1。

表2.1　第十八届中央政治局常委分工的中央领导小组

从20世纪50年代设立中央领导小组至今，一直没有出现专门负责环境保护方面的中央领导小组，这可能在一定程度上体现了最高政策决定者对环境政策的态度和认识。同时，共产党至今的历史上也没有通过专门针对环境保护方面的决议或决定。但是，通过其庞大的宣传和组织工具，始终保持着对环境政治话语的制定和传播权。通过对1921—2013年以来历次中国共产党全国代表大会报告、党章和决议的内容和关键词进行文本分析，笔者认为从议题塑造(problemframing)的角度来看，中国共产党对环境问题的认识经历了三个阶段：(1)环境保护是为解决温饱服务的；(2)环境保护是为经济发展服务的；(3)环境保护是为维持政权稳定服务的。(表2.2)[6]

1982年到1992年大体体现了第一个阶段的认识，即环境保护是为解决温饱问题服务的。胡耀邦在“十二大”报告上首次使用了“生态”一词，这是中国共产党公开的历次党代会报告和决议中第一次谈到环境和生态问题。从这个报告上来看，那时共产党对于生态和环境的认识是和控制人口、解决食品短缺问题结合起来的。“温饱”问题是领导人的主要关注。更加强调农业对满足人民生活需求的作用，而非农业生产中的生态和环境保护。“十二大”报告这样说道：“今后必须在坚决控制人口增长、坚决保护各种农业资源、保持生态平衡的同时，加强农业基本建设，改善农业生产条件……牧、副、渔各业，以满足工业发展和人民生活提高的需要。”[7]

1987年的“十三大”报告仍将人口和环境问题放在一起谈，但是已经开始超出“温饱”的范围，初步认识到经济发展所带来的环境污染。首次提出在经济发展的同时，要治理环境污染，加强生态环境的保护。赵紫阳在“十三大”报告中指出：“人口控制、环境保护和生态平衡是关系经济和社会发展全局的重要问题……在推进经济建设的同时，要大力保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强生态环境的保护，把经济效益、社会效益和环境效益很好地结合起来。”[8]

从1992年到2012年，较为明显地体现了第二阶段的认识水平，即环境保护是为经济发展服务的。虽然环境保护早在1983年的第二届全国环保会议上就被确定为基本国策，但直到1992年的“十四大”报告中，才正式使用“环境保护是基本国策”这一提法。江泽民讲到“认真执行控制人口增长和加强环境保护的基本国策……要增强全民族的环境意识，保护和合理利用土地、矿藏、森林、水等自然资源，努力改善生态环境”[9]。1997年“十五大”报告中确立了“可持续发展战略”。“十六大”报告中首次承认人口增长、经济发展给资源和环境带来巨大的压力是共产党面临的矛盾和困难，是工作中的缺点和不足之一。[10]“十六大”报告还体现了中国共产党对环境问题认识的一个转变，即不再把环境简单地与人口、资源、农业等单个问题联系起来，而是看到了环境与经济发展之间的矛盾需要通过综合改革经济体制层面加以调节，提出走“资源消耗低、环境污染少……的新型工业化路子”。并认为，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”是全面建设小康社会的目标之一。

表2.2　中国共产党在不同阶段对环境问题的认知变化

2002年到2012年间的两次党代会报告，体现了环境保护是为维持政权稳定服务的思维。从报告上看，中国共产党认为环境保护问题已经不再是单纯的经济问题，而是慢慢演化成影响共产党执政能力的一个关键问题。胡锦涛在“十七大”报告中将经济增长的资源环境代价过大作为执政问题的第一点提出。他说，“我们的工作与人民的期待还有不小差距，前进中还面临不少困难和问题，突出的是：经济增长的资源环境代价过大”[11]。在“十八大”报告中，他又讲道：“前进道路上还有不少困难和问题。主要是：发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出……生态环境等关系群众切身利益的问题较多。”[12]中国共产党试图通过“生态文明”概念的提出和实践，来系统性、全面性地应对环境问题对执政能力的挑战。这种危机感在“十八大”报告中体现得非常明显。胡锦涛说：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计……把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”[13]

一般而言，“党的领导”主要是政治、思想、组织等方面的领导。但是，“十七大”修改和通过的党章中，特别出现了“中国共产党领导人民建设资源集约型和环境友好型社会”[14]的说法。“十八大”通过的党章中，使用了“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”[15]的说法。这一方面可以解读为，共产党明确认识到了自己在环境保护方面的责任。另一方面，也说明环境问题已经影响到了共产党的领导和政权稳定的维持。正是在这个大背景下，“科学发展观”和“生态文明”的政治话语中融入了环境保护的重要内容，大大提升了环境保护问题在领导人议程设置中的重要性。

从可持续发展到科学发展观再到生态文明，中国共产党始终掌握着环境保护领域的主导性政治话语的提出、制定和传播权，并塑造为三个不同阶段的议题。这些宏观政治性话语和议题塑造的演变，在很大程度上体现了其执政理念中对环境问题的认识还主要处于工具理性阶段，环境保护本身并没有成为追求的价值理性。政权稳定和经济发展的优先性仍然远远高于环境保护。也正是在共产党稳定和经济优先的发展主导型执政理念的指导下，全国人大和国务院制定了一系列环境法律、法规和政策工具。

2.立法机关：环境法律的制定和修改

作为中国政治系统中的最高立法机关，全国人大及其常委会负责通过一定的程序把党在环境保护方面的执政理念和政治话语转化为具体的全国性法律。虽然中国的环境立法体系包括中央(全国人大)和地方(地方人大)两个层级，但是由于环境问题具有跨区域、跨流域的性质，相对于分散的地方政府，中央政府在法律的制定和修改方面起着主导作用。1993年，全国人大成立了环境与资源管理委员会，其职责是在全国人大及其常委会的领导下，专门负责研究、审议和拟定与环境相关议案。目前的第十二届全国人大环资委共有组成人员32人，比上一届增加了4人。这在一定程度上体现了全国人大对环境立法工作的加强。从1979年全国人大常委会原则通过《中华人民共和国环境保护法(试行)》开始，全国人大及其常委会共通过了20多项环境相关的专门法律，主要包括《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《清洁生产促进法》等。

历经四次审议，最终于2014年4月经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过的《环境保护法》的修订过程体现了立法机关与党、行政部门和社会力量的多方互动。新修订的《环保法》将“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”这些由党提出的环境政治话语作为立法目的，充分表明了中国共产党在中国环境政策制定系统中的核心地位。此外，环保部极为罕见地在自己网站上公开提出了对《环境保护法》一审稿的34条修改意见，体现了环境行政主管部门与立法机关在环境立法过程中的博弈。

现行的《环境保护法》是1989年通过的，已经严重滞后于中国经济社会的变迁和环境治理的需要，被认为是执行效果最差的法律。《环境保护法》本来应该具备环境法律体系中的基本法地位。但是，由于1989年制定的《环境保护法》是由全国人大常委会通过，而非全国人大通过的，因此在法理上说，只算作一般法，而不具备基本法的法律地位。20多年来，要求修改《环境保护法》的呼声不断，终于在2011年被纳入了十一届全国人大常委会的立法工作计划。2012年8月，环资委拿出了《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》，经全国人大常委会审议后，向社会公开征求意见。但是，环保部、一些环境法专家和环境非政府组织都对这个草案表示非常失望。其中，最引人注意的是环保部极为罕见地公开提出了34条修改意见。绿色和平组织也正式提出了具体的修改意见。[16]这些意见的内容主要涉及立法目的、保护优先原则、公民环境权、地方政府环境责任、风险防范(预防)原则、公益诉讼制度、按日计罚、增加有利于污染受害者权益维护的条款等。[17]

2013年6月，全国人大常委会审议了《修正案(草案)》的二次审议稿，并再次公开向社会征集意见。相比一次审议稿，二次审议稿作了很大的修改，体现了立法机关对公众意见的一种回应性。其中的进步主要体现在：(1)第一条，对立法目的的调整。立法目的由原来的从目前的“促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”改为“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法”。(2)第十九条，增加了环境保护目标责任制和考核评价制度。规定：“国务院和地方人民政府将环境保护目标完成情况作为对本级人民政府环境保护行政主管部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容。”但是，环保人士一直呼吁的环境公益诉讼权问题引发了很大争议。第四十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”[18]著名环境法学者王灿发的反对声音很具代表性，他说：“环保法修订草案规定只有中华环保联合会及省级环保联合会才能提起公益诉讼，受到普遍质疑，我作为环保法学者，认为这样的规定是极不合适的，为了鼓励公众参与，应当规定依法设立的环保组织对污染环境、破坏生态、损害公共利益的行为可以向法院提起诉讼。”[19]如果草案得以通过，这样的法律规定等于把公民个人和绝大多数环保非政府组织都排斥在了环境公益诉讼的大门之外。

一些环保组织和人士通过媒体、网络、学术研讨会等方式不断给立法部门提意见，希望立法机关在《环保法》的修订过程和最终修订结果上都更好地体现民意。然而，一个值得思考的现象是，普通民众其实对《环保法》修订的关注度和参与度都很低。根据全国人大网站的统计结果，《环保法》草案和二审稿两次公开征求意见的两个月时间里，只有10404人次参与，共提出意见14282件。[20]普通民众较低的关注度和参与率，导致法律的修订过程中没能产生有效的社会讨论，形成新闻议题，这是《环保法》修订过程中的公众参与困局。[21]

新的《环保法》于2015年开始实施，《环保法》修订过程中长期的讨论和复杂博弈，即体现了中国环境政策制定过程中不断多元化的趋势，但同时《环保法》能够最终顺利通过，更彰显了党以威权化的模式进行利益调节、聚合共识的能力。正如环保部副部长潘岳在接受采访时说的：“新修订的《环保法》贯彻了中央关于推进生态文明建设的要求，最大限度地凝聚和吸纳了各方面共识，是现阶段最有力度的《环保法》。”[22]

3.行政部门：行政法规和政策工具

作为中国的最高行政机关，国务院及其下属的十几个部委共同负责通过一定的行政法规和政策工具将党的抽象环境政治话语和全国人大制定的法律具体化、可操作化。国务院颁布的与环境相关的行政法规大概有50多部。由国务院各部门制定的部门行政法规或法规性文件性质的环境规章、政策、标准的数量极为分散和庞杂，没有具体的统计数据。除了行政法规之外，国务院及其与环境事务相关的各部委还制定了一系列具体的政策工具和规制措施以便于政策的实施。这些具体的环境政策工具包括：环境影响评价制度、“三同时”制度、“污染者付费”原则、排污收费制度、排污申报登记和许可制度、环保目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、创建国家环保模范城市、总量控制、区域/流域限批制度、节能减排工程、“绿色信贷”、排污权交易(试点)等。

近几年来，被认为最有力的一个行政措施是将环境和资源指标纳入国民经济和社会发展“五年计划”之中，并作为具有法律效力的约束性“硬指标”对地方政府及其官员进行考核。[23]“十二五”规划将环境和生态保护提高到史无前例的重要位置，被国内外观察人士赞誉为“史上最绿色新政”。“十二五”规划中，设置了七项约束性指标以强调日益严重的环境和能源问题，分别是单位GDP能耗、单位GDP二氧化碳排放、主要污染物、森林覆盖率、非化石能源占一次能源消费比重、单位工业增加值用水量和耕地保有量。表面上看，这是一项有行政部门主导的行政政策工具，但是由于“党管干部”的原则规定中国的官员考核指标的制定和实施都是由党的组织部门负责的，因此，这项行政政策工具的有效性在事实上进一步强化了党在中国环境政治系统中的绝对权威地位。与之相矛盾的是环境行政管理体制的权力碎片化特征。

具体环境政策的制定权分散在国务院很多不同的部门之间，彼此缺乏有效的分工合作。旧《环保法》规定，国务院环境保护行政主管部门(即国家环保部)，对全国环境保护工作实施统一监督管理。但同时规定：“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”[24]事实上，中国目前的环境行政管理体系中，共有十多个部委具有环境政策的制定权。除了《环保法》规定的上述部门之外，主要负责能源、产业结构转型和气候变化的国家发展和改革委员会，负责农村与农业环境与生态保护的农业部，负责森林与自然资源保护的国家林业总局和国土资源部，负责水利资源开发和管理的水利部都在中国的环境行政决策中有着重要的权力和职能。

按照《环保法》的规定，环保部是国务院环境保护行政主管部门。换句话说，环保部应该是中国环境行政管理系统中的核心。但是，环保部门的“弱势”形象早已深入人心。1973年，国务院召开了第一次环境保护会议，标志着中国环境保护工作的开始。会议制定了环境保护工作规划，设立了环境保护工作机构——国务院环境保护领导小组办公室。但领导小组办公室不是环境保护的行政主管部门。改革开放以后，中国开始设立环境保护行政主管部门。30年间，环境保护行政主管部门在名称、机构设置、人员编制、职能和法律地位等方面经历了数次调整和变革。1982年的国务院机构改革中，由国家城市建设总局、国家建筑工程总局、国家测绘总局和国家基本建设委员会的部分机构，与国务院环境保护领导小组办公室合并，成立了城乡建设环境保护部。1988年，环保部门从建设部独立出来，成立了国家环境保护局，升格为国务院的直属局。1998年，环保局更名为国家环保总局，属于正部级国务院直属机构。2008年的国务院机构改革中，国家环保总局由原来的国务院直属机构升格为国务院组成部门，更名为环保部。

从“局”到“部”虽然只是一字之差，但却体现了环境保护在政府工作中日益突出的重要性。但是，“升格”并没有实质性地增加环保行政主管部门的职能和权限；与环保有关的职能，如海洋、森林、农业、渔业等方面的环境和生态保护，没能划入环保部统一管理。2013年最新一轮的“大部制”改革中，环保“大部制”的设想仍然没有实现。如何改革现有的环境保护行政管理体系，提高国家环境保护行政主管部门的法律地位，扩大行政职能，以便其更好地履行各项环境法律、法规赋予的责任一直是多年来激烈讨论的话题。而这种讨论反映出环境行政管理体制集权与分权之间的紧张关系。[25]

环境行政过程中权力与职能的碎片化导致行政部门间的职能交叉，权责不清，政出多门现象严重。一个环境问题通常由很多不同的政府部门负责，彼此缺乏清晰的分工和必要的合作，导致政策在部门间互相推诿。此外，一些环境保护的行政权力和职责被分配给了传统的、以发展为导向的部门，造成了部门内部职责的冲突和矛盾，和对环境职能的忽视。当环境保护的职责和其原本的职责发生冲突的时候，完成这些本部门的主要职能是其部门利益所在。例如，水利部门不但应该负责水资源保护而且负责水资源的开发和利用。水资源开发和利用是部门利益所在。长江三峡工程和怒江水电站工程都是水利部门在其部门利益驱动下力主建设的。[26]在职能冲突的状况下，一些部门会根据各自的部门利益制定行政法规，造成“国家利益行政化，行政利益部门化，部门利益法制化”的问题，导致环境法律法规之间互相冲突、矛盾的现象较为普遍。

二、中国环境政策的特征：冲突性、模糊性和“象征主义”

自1979年以来，在中央政府层面，以党控制下的有限多元主义模式为特征的环境政策制定系统发展出了一整套相对完备的环境政策框架(policy framework)(表2.3)。这一政策框架由三部分组成：(1)宏观层面的环境政治话语，是指党塑造的与环境相关宏观层面的、抽象的理念、话语、目标、战略和方针；(2)中观层面的环境法律，是指由全国人大及其常委会制定的与环境相关的法律；(3)微观层面的政策工具，是指国务院及其各部委制定的环境法规、政策条例、实施细则等。此外，中国政府还加入或批准了20多个的环境国际公约。虽然地方政府制定的环境相关的地方性法律法规也是中国环境政策框架的组成部分，但是本书的主要关注点是地方执行中央环境政策的情况，因此，没有将其纳入本书的环境政策框架之中。

虽然在中央政府层面，环境政策框架的发展较为全面、完整，但是这些环境政策在地方层面的具体执行效果却广受质疑。政策执行理论认为，一项政策的政策特征可能影响到政策的执行结果。本书借鉴马特兰德(Richard Matland)提出的政策执行的模糊—冲突模型，用冲突程度和模糊程度来分析中国环境政策框架的政策特征。[27]

表2.3　中央政府层面的环境政策框架

资料来源：作者整理而成

1.冲突性：目标设置、职能配置与政策工具

马特兰德(Richard Matland)指出，当不止一个组织将政策视为和自身利益相关，并且这些组织具有不同的观点的时候，政策冲突就会出现。这种冲突有可能体现在目标上，也可能体现在为实现这些目标采用的手段上。因此，将一项政策的实施赋予赞同该政策的机构是很重要的，交给和该政策相冲突的机构不会得到任何资源和支持，一定会导致执行失败。某些类型的冲突是可以通过一些手段来调节的，比如向政策参与者提供经济激励。但是，对于一些充满争议的政策而言，冲突可能是无法避免的，因为价值观层面的冲突难以用利益补充的手段来弥合。[28]中国环境政策框架的冲突性表现在目标设定、官僚部门利益和具体政策工具三个层面，既有价值观上的冲突又有利益的冲突。

首先，从目标设定来看，环境政策框架体中存在很强的环境生态保护与经济发展之间的冲突。改革开放以来，在以经济建设为中心的宏观背景下，环境保护被认为是与经济发展相矛盾的。在中央政府的政策议程中，环境保护的目标优先程度明显低于经济发展。这在中国1989年由全国人大常委会制订并通过的环境基本法《中华人民共和国环境保护法》第一条立法目标的表述中体现得最为明显。当时确定的立法目标是：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”[29]这种表述体现了既要保护环境又要促进发展之间的目标冲突。于2015年1月正式实施的新《环保法》将第一条立法目的修改为：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”[30]将生态文明建设和可持续发展作为新的立法目标，这在某种程度上意味着在和经济发展的冲突和博弈中，环境保护的目标优先性在不断上升。

其次，从机构职能配置来看，将环境保护的政府职责分配给一些传统的、以发展为导向的部门，可能导致官僚部门内部的职能冲突。旧《环保法》规定，国务院环境保护行政主管部门(即国家环保部)，对全国环境保护工作实施统一监督管理。但同时规定：“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”[31]事实上，中国目前的环境行政管理体系中，共有十多个部委具有环境行政管理职能。除了《环保法》规定的上述部门之外，主要负责能源、产业结构转型和气候变化的国家改革和发展委员会，负责农村与农业环境与生态保护的农业部，负责森林与自然资源保护的国家林业总局，负责矿产资源保护的国土资源部，负责水利资源开发和管理的水利部都被分配了很多环境相关的行政职能。

对于那些以经济发展为主导型的政府部门来说，其优先考虑的是完成其部门原本的发展职责，而不是环境职能。当环境保护的职责和其原本的职责发生冲突的时候，完成这些本部门的主要职能是其部门利益所在。发改部门应该负责清洁能源和应对气候变化相关的环境问题，但是其核心工作是宏观经济发展、规划和监管。水利部门不但应该负责水资源保护而且负责水资源的开发和利用。但是，开发水资源，特别是建设水电站和大坝更符合水利部门的利益，为此，他们常常置江河的生态环境保护于不顾。云南等生态脆弱区域水电项目的迅速扩张与水利部门的部门利益驱动密切相关。[32]农业部门主要负责农业和农村的环境和污染问题，但其更主要的职能是粮食产量、农民增收、农业产业化和乡镇企业发展。农业部门担心，制定严格的农药和化肥环境标准，可能影响农产品的产量、农民的收入，甚至是国家的粮食安全。

第三，从政策工具来看，不同部门制定的具体执法性政策工具之间存在一定程度的冲突。这种冲突很大程度上是政策目标和机构职能冲突产生的结果。在目标和职能冲突的状况下，一些部门会根据各自的部门利益制定规章和具体执法性政策工具(规范性文件)，这也是典型的“国家利益行政化，行政利益部门化，部门利益法制化”的问题。例如，2001年4月国家环保总局发布了《有机食品认证管理办法》，在国家环保局设立有机食品认证委员会负责有机食品认证工作。2001年7月国家质监总局又发布了《无公害农产品标志管理办法》，规定国务院标准化行政主管部门统一管理全国无公害农产品标志工作。按照两个办法所规定的标准，绝大部分无公害农产品都是有机食品，而绝大多数的有机食品也都来自无公害农产品。这种政策的相互冲突，在一定程度上造成了有机食品市场管理的混乱。[33]

2.模糊性：政策语言与责任分工

马特兰德(Richard Matland)将政策的模糊性分为两种形式：政策目标的模糊性和政策手段的模糊性。传统上，目标的模糊性被认为是导致执行失败的一个原因。但模糊性可能是决策过程中为了应对冲突性而不得不作的妥协。[34]模糊性的积极作用在于可能部分消解冲突性。很多政策在决策时都采用模糊性的语言，以便冲突的参与各方从中作出有利于各自的解读。中国环境政策框架的模糊性不仅体现在政策语言的文本表述上，还体现在环境治理的责任分工上。这种模糊性一方面可能体现了决策者当时对环境问题认识的模糊性，一方面可能是为了缓解冲突性而作的妥协。

中国环境政策框架的模糊性体现在两个方面：第一，中国环境法律文本在语言表述上的模糊性。有学者指出，中国的环境法律充满了非常宽泛和类似文学性的语言，看起来更像是政策纲领和宣言，而不是严谨的法律。经常使用“应该”、“鼓励”这样的模糊性语言，而不是“必须”这样的强制性语言。[35]模糊性造成了法律权威的缺失，也为执法和处罚造成了困难。环境行政执法缺乏强制手段。现行法律规定的行政强制手段主要有“停止建设”、“停止生产使用”、“责令限期恢复使用治污设施”、“责令停业关闭”等，但因规定较为模糊，在基层难以有效执行。同时，行政处罚中，“环境守法成本高，违法成本低”的问题非常严重。《环境影响评价法》规定，违反环评规定擅自开工建设的，要求限期补办环评手续，逾期不办的才能罚款20万元以下。由于规定模糊而缺乏强制性，一些企业为了抢进度，采取边开工建设、边做环评报告，甚至一些企业以交罚款代替环评。[36]

第二，环境治理责任分工的模糊性。一个环境领域通常由很多不同的政府部门和政府层级负责，彼此缺乏必要的部门间、区域间和府际间的分工合作，导致政策执行过程中的权责不清和互相推诿。例如，海洋环境管理问题，共涉及环保部门、海洋部门、海事部门、渔业部门、国土资源部门和军队等，彼此的分工较为模糊，形成了所谓“九龙治水”的困境。环保部前部长周生贤在媒体抱怨部门之间的职能重叠，称“水里和陆地的不是一个部门管，一氧化碳和二氧化碳不是一个部门管”[37]。为此，一些学者建议实行“环保大部制”改革，但这在2013年最新一轮的“大部制”改革中并未得到体现。为了缓解由于区域间的分工模糊而造成的跨区域环境问题缺乏监管，设立了华东、华南等跨区域环境保护监督中心，作为环保部派出的事业单位。但是，这些机构的职能究竟是“执法”还是“监督”，其定位相当模糊。[38]

3.“象征性政策”与执行偏差

根据政策执行的模糊—冲突模型，当一项政策兼具模糊性和冲突性的特征时，其执行模式可以用“象征性执行”来概括。这种执行模式通常是和执行偏差、执行失败甚至是不执行(nonimplementation)联系在一起的。[39]“象征性执行”的概念源自于默里·埃德尔曼(Murray Edelman)为代表的象征性政治与政策的研究。象征性政策(Symbolic Policy)一般是指那些政府匆忙制定的一些宣言式的政策，表现其在某个民众和国际社会较为关注的价值上的迅速回应性是政策制定的主要目的，而不是政策具体的执行效果。[40]安妮·施耐德(Anne Schneider)和海伦·英格莱姆(Helen Ingram)指出，象征性政策能够帮助选举产生的领导人表示对某个问题的关心，但又不必为此重新分配资源。[41]米希尔·德弗里斯(Michiel de Vries)对巴西基础教育改善政策的研究结果表明，巴西政府为体现将巴西的基础教育水平提高到和发达国家相同水平的成就而制定了一系列实施效果不佳的象征性政策。[42]

象征性政策的及时出台有利于政策制定者展示他们对人类普遍关怀的重要理想价值的尊重，是政府回应性和责任性的体现，尽管政策制定者可能早已经清楚地意识到了这种价值与现实之间的距离。早在1979年，中国就制订了《环境保护法》，这在当时“文革”刚结束的社会经济背景下是相当超前的举动。面对众多反对声音，当时力主出台的中央领导人提了两个原则：“有比没有好”，“宜粗不宜细”[43]。由此可见，中央的决策者可能已经清楚地预料到了环境保护作为一种价值理念与中国当时现实社会经济发展之间存在的紧张关系，克服这些矛盾的智识、资源和能力都十分有限。但是，中央政府也同时需要向国际社会和国内民众展示其对于环境问题的关切，争取更多的信任和合法性支持。在这种情况下，象征性政策成为了一种选择，政策在制定之初，就难以有效执行。“绿色GDP”、“中国21世纪议程”和“中国应对气候变化国家方案”等一些创新性的政策方案看起来雄心勃勃，但却很难落到实处。正如某地方官员在访谈中说到的：“中央很聪明，他们不可能不知道严格执行这些环保政策可能对保增长和保就业带来的危害。一刮‘环保风暴’，企业关门，工人下岗，谁负责？”[44]

虽然象征性政策可能有助于中央政府的政策制定者获取民众和国际社会的合法性支持，但因其内在的冲突性、模糊性与象征性在很大程度上导致了地方层面的执行偏差。具体原因可以从以下三点来分析。第一，环境政策框架的冲突性，可能导致政策执行者在执行目标和(或)手段上难以达成一致，形成共识并集体行动相当困难。讨价还价和妥协是达成共识的主要手段，但这需要付出巨大的时间和人力成本。笔者在新疆A市的田野研究发现，当地环保部门和其他部门缺乏制度化的部门间沟通机制，出了问题找领导成为最常见的部门间沟通方式。环保部门认为，只有一把手支持，几个部门共同合作执行一项环境政策才成为可能。[45]在福建B市，不断增长的机动车尾气排放是影响该市空气质量的主要原因之一，但很长时间以来，当地环保部门和公安交管部门都没有共同合作执法，在马路上对“冒黑烟”的车辆进行检查和处罚，因为公安交管部门认为自己没有治理大气污染的责任，虽然只有该部门有权力在马路上执法。这种情况在2007年左右得到了转变，因为当地主要领导意识到了治理机动车尾气排放的重要性，并要求交管、环保、交通等部门互相配合。[46]

第二，环境政策框架的模糊性为监督政策的实施制造了麻烦，因为缺乏固定和统一的标准。“十一五”计划以来，中央政府试图通过制定一些以“数字”为形式的环境“硬指标”来监督地方环境政策的具体执行。但是，中央政府没有建立一套有效的机制去测量这些统计的数据及其质量，地方政府操纵数据的问题非常严重。江苏D市发改委的官员认为，国家发改委只给地方设置了能耗指标，但具体如何测量单位GDP能耗，目前还没有统一的、严格的标准。标准相当模糊混乱。[47]事实上，中央政府的政策制定者对这个问题也是非常清楚的。国务院2011年发布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》专门强调要：“完善统计核算与监测方法，提高能源统计的准确性和及时性。修订完善减排统计监测和核查核算办法，统一标准和分析方法，实现监测数据共享。”[48]

第三，当一些环境政策被执行者视作象征性政策的时候，他们就可能“正大光明”地消极执行，不会因为执行偏差甚至失败而产生道德上的愧疚感，更很少主动进行政府创新行为。[49]在很多地方环保官员的眼中，环境法律是一种可执行可不执行的“软法”；他们怀疑中央政府立法者可能并不在乎法律的具体实施效果，“上面只是为了立法而立法，上面都这样，我们能改变什么？”[50]干部考核指标体系的指标和权重设定是地方干部解读中央政策优先性的工具之一。长期以来，环保指标在干部考核指标体系当中的弱势地位，进一步强化了环境政策在地方执行者心中的“象征性”。一些推行以牺牲当地环境为代价的“跳跃式”、“超常规”发展模式的干部不断得到上级的提拔；相反，环保系统干部的流动性和升迁机会却长期受限，这些经验都被执行者解读为“象征性政策”释放的信号。

[1]保罗·萨谬尔森在《公共支出的纯理论》一文中将“纯粹的公共物品”定义为“每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该物品或劳务消费的减少的物品或劳务”。

[2]环境史研究的代表作，参见Donald J.Hughes，What Is Environmental History？，Cambridge：Polity，2006；中国环境史研究的代表作，参见Mark Elvin，The Retreat of the Elephants：An Environmental History of China，New Heaven and London：Yale University Press，2004；王利华主编：《中国历史上的环境与社会》，生活·读书·新知三联书店2007年版；详细的综述文章，见梅雪芹：《中国环境史研究的过去、现在和未来》，载《史学月刊》，2009年第6期。

[3]关于这次会议对中国环境保护工作的影响，详见《中国“环保之父”曲格平》，中国网：http：//www.china.com.cn/chinese/2002/Feb/107765.htm(最后访问日期：2013年8月9日)。

[4]杨光斌、李月军：《当代中国政治制度导论》，中国人民大学出版社2007年版。

[5]邵宗海：《中共中央工作领导小组的组织定位》，载《中国大陆研究》，2005年第3期。

[6]禹海霞、刘建伟：《改革开放后中国共产党对环境问题认识的转变——基于历次党代会报告的视角》，载《理论学刊》，2012年第3期；刘起军：《中国共产党环境保护工作的实践与经验》，载《当代世界与社会主义》，2008年第2期。

[7]《胡耀邦在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65448/4526430.html(最后访问日期：2013年8月10日)。

[8]《赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526368.html(最后访问日期：2013年8月10日)。

[9]《江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65446/4526308.html(最后访问日期：2013年8月10日)。

[10]《江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526285.html(最后访问日期：2013年8月10日)。

[11]《胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6430009.html(最后访问日期：2013年8月10日)。

[12]《胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151-1.html(最后访问日期：2013年8月10日)。

[13]《胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151-1.html(最后访问日期：2013年8月10日)。

[14]《中国共产党章程》(2007年10月21日通过)，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6439183.html(最后访问日期：2013年8月29日)。

[15]《中国共产党章程》(2012年11月14日通过)，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1119/c64387-19616005.html(最后访问日期：2013年8月29日)。

[16]详见《绿色和平对中华人民共和国环境保护法修正案(草案)修改的具体建议》，绿色和平官网：http：//www.greenpeace.org/china/Global/china/publications/campaigns/other/2012/lawamendamettable.pdf(最后访问日期：2013年9月27日)。

[17]详见《南方周末》文章《环保法修订：意见一箩筐》，http：//www.infzm.com/content/80777(最后访问日期：2013年9月27日)。

[18]关于二审稿的详细内容，参见《环境保护法修正案(草案二次审议稿)条文》，中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2013-07/17/content_1801189.htm(最后访问日期：2013年9月29日)。

[19]详见王灿发教授个人微博：http：//s.weibo.com/weibo/％25E7％258E％258B％25E7％2581％25BF％25E5％258F％2591&Refer=STopic_history(最后访问日期：2013年9月2日)。

[20]资料来自于中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/node_8176.htm(最后访问日期：2013年9月29日)。

[21]关于中国环保法修订的最新系统研究，参考Guizhen He et al.，“Revising Chinas Environmental Law”，Science，Vol.341，2013。

[22]《环保部：新环保法最大限度凝聚了各方共识》，见中华人民共和国环境保护部官网：http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/t20140427_271054.htm(最后访问日期：2014年6月20日)。

[23]相关研究，参见冉冉：《“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理》，载《经济社会体制比较》，2013年第3期。

[24]《中华人民共和国环境保护法》，见《西湖法律图书馆》网：http：//www.lawlib.com/law/law_view.asp？id=6229(最后访问日期：2013年3月6日)。

[25]代表性研究，参见齐晔等：《中国环境监管体制研究》，上海三联书店2008年版。

[26]Andrew C.Mertha，Chinas Water Warriors：CitizenAction and Policy Change，Ithaca：Cornell University Press，2008.

[27]Richard E.Matland，“Synthesizing the Implementation Literature：The AmbiguityConflict Model of Policy Implementation”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995，pp.145-174.

[28]Richard E.Matland，“Synthesizing the Implementation Literature：The AmbiguityConflict Model of Policy Implementation”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995，pp.145-174.

[29]《中华人民共和国环境保护法》，见《西湖法律图书馆》网：http：//www.lawlib.com/law/law_view.asp？id=6229(最后访问日期：2013年3月6日)。

[30]《中华人民共和国环境保护法》，见《西湖法律图书馆》网：http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=6229(最后访问日期：2013年3月6日)。

[31]同上。

[32]Andrew C.Mertha，Chinas Water Warriors：CitizenAction and Policy Change，Ithaca：Cornell University Press，2008.

[33]中国人民大学法学院竺效教授从环境法的角度对这部分内容提出很多修改意见，特此感谢。

[34]Richard E.Matland，“Synthesizing the Implementation Literature：The AmbiguityConflict Model of Policy Implementation”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995，pp.145-174.

[35]W.P.Alford and Y.Shen，“Limits of the Law in Addressing Chinas Environmental Dilemma”，in Michael McElroy et al.(Eds.)，Energizing China，Reconciling Environmental Protection and Economic Growth，Cambridge，MA：Harvard University Press，1998.

[36]详见杨朝飞：《我国环境法律制度和环境保护若干问题》，载《中国环境报》，2012年11月5日第3版。

[37]详见新闻报道，《尴尬环保部，多头管理和作难》，新华网：http：//news.xinhuanet.com/energy/2013-07/10/c_124984401.htm(最后访问日期：2013年7月10日)。

[38]Qingzhi Huan，“Regional Supervision Centers for Environmental Protection in China：Functions and Limitations”，Journalof Current Chinese Affairs，Vol.40，No.3，2011，pp.139-162.

[39]Richard E.Matland，“Synthesizing the Implementation Literature：The AmbiguityConflict Model of Policy Implementation”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995，pp.145-174.

[40]象征政治和象征政策研究始于Murray Edelman，代表著作，参见Murray Edelman，The Symbolic Uses of Politics，Urbana：University of Illinois Press，1964。

[41]Anne Schneider and Helen Ingram，“Social Construction of Target Populations：Implications for Politics and Policy”，American Journal of Political Science Review，Vol.87，No.2，1993，pp.334-346.

[42]Michiel de Vries，“Distinguishing Symbolic and Evidencebased Policies：The Brazilian Efforts to Increase the Quality of Basic Education”，International Review of Administrative Sciences，Vol.77，No.3，2011，pp.435-450.

[43]关于这两条原则对中国环境立法工作的影响，参见周柯：《环保制度变革才是环境拐点到来的必要条件》，新华网：http：//news.xinhuanet.com/legal/2013-02/07/c_114640054_2.htm(最后访问日期：2013年11月21日)。

[44]访谈XJA5。

[45]访谈XJA6。

[46]访谈FJB31。

[47]访谈JSD17。

[48]详见《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》，中国政府网：http：//www.gov.cn/zwgk/2011-09/07/content_1941731.htm(最后访问日期：2013年3月5日)。

[49]需要特别指出的是，政策执行者并不是将所有的环境政策都解读为“象征性”政策，而是存在一种选择性，并据此“选择性执行”一些“实质性”政策。在这种情况下，虽然整体而言，环保部门的创新性较低，但还是有一些创新行为出现。例如，2012年，河北省环保厅的“流域生态补偿机制”获得了第六届中国政府创新奖，这是中国政府创新奖12年以来的第一个获奖的环保部门的创新行为。笔者在河北的田野研究发现，其创新的主要动力之一在于河北省对京津水源地保护负有重要责任，这被当地领导作为一项中央交办的重要“政治任务”，需要认真执行(访谈HB1)。

[50]访谈LNC6。

第三章 环境政策执行系统：行动者与权力结构

开始于1970年代的美国的公共政策执行研究不断提醒政策制定者们，制定政策是一回事，执行政策又是另外一回事。政策执行是政策制定的下一个阶段，是政策目标转化为现实政策结果的过程。但是，政策目标与执行结果的分离在不同政策领域、不同政治系统都不同程度地存在着。按照政策执行过程的线性模型，在影响政策执行结果的众多变量中，执行系统的特征至关重要。[1]

在中国的环境政治系统中，地方政府的角色是政策执行者，负责政策的实施，将中央政府的政治话语、法律和政策转化为具体的环境效果。在实际政策执行过程中，地方政府并不能被简单化地视为“铁板一块”的执行机构，相反，是由多样化的行动者(actor)组成的。笔者的田野研究发现，共有13个行动者嵌入在地方环境政策执行系统的权力结构中，分别是：

第一，党委书记：地方环境政策执行系统中的威权式角色；

第二，市(县、区)长：地方环境政策执行系统的“第一责任人”；

第三，环保局：“弱势的”地方环境保护行政主管机关；

第四，“发改委”等其他十个“强势”政府部门。

本章把这13个行动者放在中国地方环境政策执行系统的权力结构中进行描述，并分析其对环境政策执行偏差产生的可能影响。笔者的主要观点是：地方环境政策执行系统内部形成了由党委书记统合十多个利益多元化的行动者的过度集权化与过度碎片化并存的权力结构。这在两个方面造成了环境政策的执行偏差：第一，执行职能的碎片化：环保政策执行的职能被碎片化地分散给十几个部门，缺乏组织间制度性的沟通合作渠道，党委书记的个人能力和偏好成为替代性的利益协调机制(图3.1)。第二，权责倒置——环境责任越大，在地方政治权力结构中的地位越弱(图3.2)。某种意义上说，环境政策执行系统的集权化与“碎片化”并存的权力结构可以理解为是环境政策制定系统的党控制下的有限多元主义模式在地方政府层面的一种映射。

图3.1　地方环境政策执行系统的碎片化

资料来源：作者本人

图3.2　地方环境政策执行系统的责权倒置

资料来源：作者本人

一、党委书记：地方环境政策执行系统中的威权式角色

作为地方政治系统中的“一把手”，党委书记的绝对性领导地位来源于中国共产党的执政党地位，是“党国”体系在地方层面的投射。[2]从这个角度看，党委书记应该是中央各项政策的忠诚执行者。虽然没有宏观的政策制定权(policymaking)，但是如何在所辖范围内执行中央政策，党委书记享有极大的决策权(decisionmaking)。党的权力全面渗透到行政、立法、司法及其经济社会生活之中，在操作层面体现为党委书记的“全能型”领导。

“书记的权力有多大!？”，这是人们经常听到的疑问。虽然常常感慨书记的权力太大以致无法监督，但是，在现实政治中，书记究竟拥有哪些权力是需要详细研究的学术问题。在党的规范性文件中，对党委书记权力的界定十分模糊，“负全责”是常用的表述。吴其良教授依据党章、党的条例和一些党内文件，总结了党委书记的八项权力，包括：(1)主持会议权；(2)首席执行权；(3)协调统筹权；(4)检查督促权；(5)讲评总结权；(6)文件签发权；(7)事项批示权；(8)临机处置权。笔者的田野研究发现，这八项权力都渗透在地方环境政策的执行过程中。本书将从目标和战略设定、政策议程设置、人事安排和冲突调节四个方面分析党委书记的威权式角色对地方环境政策执行偏差的影响。

1.目标和战略设定

传统思维中，党委书记被认为是当地的“父母官”，需要结合中央的政策与地方的实际，制定本地的经济和社会发展战略。不同发展战略的优先性选择可以很好地体现党委书记是如何理解、阐释和执行中央政策的。很多地方都有所谓“一把手工程”，这能够最直接地体现党委书记的战略目标，同时也规定了其任期内地方的主要发展方向和模式。笔者在四个城市的田野研究发现，虽然时任市委书记提出的具体战略目标有所不同，但是都将地方经济发展向重工业倾斜，这种发展目标和战略的设定为地方经济创造了两位数的GDP增长速度，为市委书记制造了政绩，也为环境政策的执行设置了很多障碍。

在福建省B市，相对优美的自然环境是本地人引以为豪的地方文化和历史的一部分。但是，2005年到2009年期间，实施了“新一轮跳跃式发展”战略，目标是“又快又好”，“实现速度”。这个新战略的制定来自时任的市委书记。在这个战略的鼓励下，石油化工等重工业在地方经济结构中的比重大幅度上升，当地环境质量，特别是空气质量也在不断恶化。[3]环保部门的工作人员认为，他们必须跟上新书记的战略目标，“为地方经济发展的大局服好务”。为了让一些重大工业项目尽快建成、投产，地方环保部门不得不在环评等问题上放宽政策执行尺度甚至造假，以体现其对“跳跃式发展”战略的支持。[4]

新疆A市地处生态环境非常脆弱的地理区域，长期都是一个以农业和轻工业为主的城市。但是，2000年左右，计划经济体制下发展的国有轻工企业基本处于倒闭的状态，地方经济发展陷入困境。2003年以来，煤炭等能源在新疆的大规模开发，让地方政府看到了新的经济发展模式。时任的市委书记提出了从农业城市向工业城市转型的战略。到2011年，煤化工产业和燃煤电厂逐渐成为地方财政收入的主要来源。[5]显然，当地也付出了巨大的环境代价：连续几年无法完成上级规定的主要污染物(化学需氧量和二氧化硫)的排放指标限制；粉尘和空气质量投诉成为环保信访案件的突出问题。[6]

此外，领导干部的频繁更换，可能导致一个地方无法长期坚持固定的发展方向和模式，出现“人亡政息”现象。[7]一般而言，新任的党委书记较为倾向于制定带有个人色彩的目标和战略，以区别于其前任，这可能并不只是为了凸显“政绩”，很大程度上也是一种路径依赖的结果：党委书记个人的偏好、升迁路径、专业背景和知识结构对其战略设定起到很大作用。而目前中国地方政府层级的党委书记很少受过专门而系统的环境保护教育，履历中也鲜有环保部门的工作经验。

2.政策议程设置

与目标和战略设定不同，政策议程设置(Policy Agenda Setting)较为微观，目的是找到有效的政策工具来实施宏观的战略。虽然党委书记不该事无巨细地涉及微观的经济社会管理事务，但是，几乎所有重大决定都是在常委会上决定的。党委书记具有召开和主持常委会会议的权力，能够决定会议讨论议题的内容和形式，并在讨论的基础上形成决策。理论上，应该实行常委会的集体领导，重大决策都应经过常委会会议“一人一票”。但是，实践中，集体领导常常让位于书记的“一言堂”。[8]由此可见，党委书记政策议程设置权力的实现途径是常委会会议制度。

常委会会议的内容和形式都是精心选择和安排的，体现了书记的关注重心。有县委书记认为自己头上顶着好几项“一票否决”，必须在议程设置上“抓大放小”。[9]笔者在田野调查中访谈的一位地方党委常委会会议的成员认为，常委会会议的内容一般都涉及本地招商引资、城市拆迁建设、人事调整、进京上访等关键问题，环境问题还没有重要到值得召开专门的常委会会议，政府办公会议可以解决。[10]而当地环保部门官员则认为，环境问题没有被提到常委会会议讨论议程中给他们释放的信号是，领导对这项工作不重视。因此，环保官员缺乏足够的积极性去执行那些环保政策。[11]

3.人事安排

党委书记的人事安排权是其最核心的权力，这个权力的来源是“党管干部”原则。按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，党委(党组)及其组织部门应该根据德、能、勤、绩、廉五个方面内容考核和选拔干部，体现“任人唯贤”、“民主集中”等原则。[12]但是在操作中，党委书记拥有调整动议、推荐提名、组织酝酿、主持决策、监督管理等权力，这些权力较少受到监督。因此，大多情况下，“一把手”腐败都涉及“用人腐败”。然而，即便党委书记在选拔下一级官员时没有“买官卖官”等腐败行为，他们还是倾向于选任那些更支持自己战略目标和政策优先性的下属干部，以确保政令畅通和政治忠诚。

地方政府环保部门的领导班子，包括局长、副局长等职位都是由地方党委选拔任命的。因此，需要向党委书记负责。为了保住“官帽子”，获得更好的职业发展机会，环保部门领导通常选择“自觉”执行“一把手”意志，特别是当其和环境保护的责任相冲突的时候。这个现象被一些地方官员生动地形容为“不换脑筋，就摘帽子”。笔者在田野研究中发现，因为担心“破坏投资环境”，地方环保部门不愿主动对本地的工业园区进行环境监测和检查。辽宁C市开发区的一位环保官员坦诚地说道：“对污染企业睁只眼闭只眼，不担心会丢掉乌纱帽……我们的工作是做减法的，做得越多，领导越不满意。”[13]在一些地方政治生态中，环保局长要么被认为是个“退休养老”的位置，要么是个“高风险”的位置。环保部门官员流动和升迁的机会相当局限。部分原因是其业务职能不在党委书记的主要战略目标和政策议程中。相反，一些以经济为主要职能的政府核心部门，例如发改、城市建设、招商引资、商务等部门的官员晋升途径较为顺畅。[14]

4.冲突调节

党委书记的威权式角色还体现在地方环境政策执行系统的不同机构之间的冲突调节作用。笔者在分析中国环境政策框架的特征时已经讲到：环境政策框架的冲突性，可能导致政策执行者在执行目标和(或)手段上难以达成一致，形成共识并集体行动相当困难。一项环境政策的执行需要地方很多政府部门的合作，当冲突出现时，缺乏制度化的部门间沟通机制，因此，出了问题找领导成为最常见的部门间沟通方式。笔者的田野研究发现，只有“一把手”支持，几个部门共同合作执行一项环境政策才成为可能。正如上文提到的，在福建B市，不断增长的机动车尾气排放是影响该市空气质量的主要原因之一，但很长时间以来，当地环保部门和公安交管部门都没有共同合作执法，在马路上对“冒黑烟”的车辆进行检查和处罚，因为公安交管部门认为自己没有治理大气污染的责任，虽然只有该部门有权力在马路上执法。这种情况在2007年左右得到了转变，因为书记意识到了治理机动车尾气排放的重要性，并要求交管、环保、交通等部门互相配合。[15]

尽管党委书记的冲突调节作用可能有助于妥协和共识的达成，但也同时强化了政策执行中的“人治”色彩。具体来说，环境政策执行系统的沟通和合作很大程度上依赖于党委书记个人的价值观、偏好、利益取向及其冲突解决能力。正如笔者访谈的一位官员提到的：“环保问题是老大难问题，但是只要‘老大’出面，就不再难了。”[16]

二、市(县、区)长：地方环境政策执行系统的“第一责任人”

旧《环保法》第十六条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”[17]。但是这一规定较为模糊的法律规定因为缺乏政策工具的支撑，无法真正落实究竟谁应该对辖区内的环境质量负责。2005年国务院下发的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》作出了“地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人”的规定。[18]2006年，原国家环保总局制定的《“十一五”城市环境综合整治定量考核指标实施细则》中更加明确了行政首长应该是辖区内环境保护的第一责任人。[19]由此可见，自2006年开始，按照法律和法规的要求，市(县、区)长作为本级地方政府的行政首长，应该是本行政区域环境保护的第一责任人。市(县、区)长在本地环境政策执行系统中第一责任人的角色具体体现在下发“环保目标责任书”、责令关闭污染企业、安排环保财政支出预算三个方面。

1.“环境保护目标责任书”

“环保目标责任书”是实现环保地方行政首长第一责任人的制度化方式。“环保目标责任书”通常是由上一级政府对下一级政府下发的一种行政性文件，规定在一定时间段内下级政府应该完成的环境保护目标和责任及其相应的奖励和惩罚措施。目标和任务自上而下的层层分解和上级对下级的定量化考核是其主要特点，这也是中国“行政压力型体制”的表现。以福建省B市为例，2011年11月，福建省政府向各市下发了《环保目标责任书(2011—2015年)》，其中规定了福建省B市的“市长环境保护目标责任书”的具体内容。2011年12月，B市政府向各区下发了“区长环境保护目标责任制”。2012年和2013年9月，B市各区政府办公室向所辖街道办事处、乡镇下发了“年度区长环境保护目标任务分解表”，具体规定了考核指标、参考分值、任务、主办单位和协办单位。[20]由此可见，绝大多数“环保目标责任”的执行任务都一层层转移到了基层政府，尽管很多地方的基层政府还没有建立起完整的环保部门。

将地方行政首长确立为环保第一责任人，但他们自身不具体负责分管环保工作，而是指定一位副手分管。一般而言，市(县、区)长负责本地政府全面工作，主管人事、财政、国有资产、审计监察等工作。在政府领导的分工中，有一位副市(县、区)长主管环境保护工作。笔者2007年在新疆A市、福建B市和辽宁C市的田野研究发现，这三个城市分管环保的副市长的职务排名都较低，没有进入地方政治系统的中枢——党委常委。但到2013年，福建B市已经由常务副市长(党委常委中排名第5)来分工环保，这在一定程度上是环保的重要性上升的结果。但是，全国范围来看，目前仍然没有地方行政一把手直接分管环保的案例出现。

“环保目标责任书”在基层政府的执行水平与市(县、区)长的重视程度有很大关系，关键在于能否在辖区内建立有效的监督、奖惩和问责机制。在实际操作中，不是所有的地方和所有层级的政府都严格执行了这一制度。在笔者进行田野调查的四个城市中，福建省B市和江苏省D市执行得较好，不仅层层下发了“环保目标责任书”，而且市政府层面还对其执行情况进行专门的检查和排名，并公开排名结果。一些排名落后的乡镇或部门可能因为受到市政府的批评而觉得脸面无光。江苏省D市的一位官员认为，“环保责任书”要真正发挥作用，必须要得到市长的支持，否则很容易流于一纸空文。他说：“领导不支持，基层动不起来；市长大会小会批评你，面子上挂不住啊!”[21]福建省B市的一位政府官员认为，真正落实“环保目标责任制”需要严格的问责机制。他反问道：“你能找出来现在有多少市长因为环保问题而被问责的吗？”[22]从2007—2011年期间，在笔者做田野研究的四个地方，没有发现有地方行政长官(乡、县、市)因为环境问题或事故而引咎辞职或者受到行政处分。

2.责令关闭污染企业

责令关闭污染企业的权力是地方行政首长作为环保第一责任人所拥有的最重要的行政处罚权，是环境治理中末端治理(endofpipe)思维方式的体现。[23]在现行的环境法律框架下，关闭某污染企业，必须经过县级以上人民政府按照权限批准。换句话说，没有政府行政首长的批准，环保部门无权关闭污染企业。竺效教授的研究发现，在现行的358条规定了环境行政处罚方式的法条中，明确规定“责令关闭”的有4条，主要集中在《水污染防治法》和《海洋环境保护法》中。例如，《水污染防治法》第七十四条规定：“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”[24]

出于地方经济发展和维稳的考虑，市(县、区)长几乎很少使用这项行政处罚权。在新疆A市，计划经济时代遗留的造纸厂因为生产设备和工艺的老化造成了对当地河流的严重污染。但是，虽然几次被上级环保部门“挂牌督办”，停产减产，限期整顿，但地方政府始终没有作出责令关闭的决定，其理由是担心企业关闭带来的职工下岗可能影响社会稳定。因为不愿关闭地方污染企业，地方政府行政首长常常为污染企业“开绿灯”，为其提供“庇护”。同时，污染企业，特别是那些大型国有企业，早已意识到地方政府维稳的需求，因此，常常在“维稳”的话语庇护下，公开违反国家环境排放标准。

3.安排环保财政支出预算

按照目前的财政预算决策体系，地方财政年度预算草案由地方政府财政主管部门进行编制，在编制过程中，地方政府主要领导起到很大作用。市(县、区)长一般负责分管地方财政事务，因此，能够在很大程度上左右地方环保财政支出的预算安排。当然，在安排预算的过程中，书记也有很大的发言权，具体的决策需要两者的协商。财政支出预算草案还需经过同级人民代表大会审议通过，但这只是为了符合程序上的需求。[25]

环境政策的执行和污染治理需要大量而持续的财政投入，除了中央财政转移支付以外，还需要地方政府财政来负担。据估算，国家财政对于环境保护的支出中，地方政府支出的比例为97％以上；其中，约有30％—40％来自于地方财政。[26]地方财政除了负担环保部门的人员和经费开支以外，还应该安排专门的资金用于环境治理。直到2007年，中央财政预算“支出功能分类科目”中才首次单独设立“211环境保护”支出功能科目。[27]此后，要求各地方政府相继在地方财政预算中设立了环保支出科目。在笔者进行田野研究的四个地方，辽宁C市开发区的财政支出预算中还没有设立专门的环境保护科目。虽然该市的财政状况好过“吃饭财政”的水平，但仍然不愿拿出专门的资金用于环境治理。该市环保官员在访谈中讲道：“我们的人头费和车马费都能保障，但几乎没有钱治污；和周边的县市相比，我们至少能发出工资来。”[28]在一些财政状况较差的政府，环保部门的经费开支和设备采购常常无法得到充分的保障，环保人员执法的积极性为此受到影响。[29]

地方政府的环保财政投入情况因地而异，这一方面受制于地方经济发展水平、产业结构等宏观因素，但地方领导人的政策偏好也常常决定着地方财政支出预算的走向。因此，环保财政支出预算的比例成为衡量一个地方政府对环境保护重视与否的衡量标准之一。新疆A市在四个地方之中是财政规模最小的，但从2009年至2012年，地方财政预算中环保支出的增长幅度最快，年均增长45％。[30]该市财政部门的官员在访谈中指出，领导对环保工作比较重视，要求预算中加强环境投入，因此，环境保护作为民生支出，被列为政府财政预算支出的重点领域之一。但在其他三个地方的预算报告中，环境保护仍然不是地方财政支出预算的重点。

三、环保局：“弱势”的地方环境保护行政主管机关

2013年初，“请环保局长下河游泳”成为社会媒体流行语。民众把环保局长是不是敢下河游泳视为衡量本地主要河流水质状况的一个直观检验标准，表达了对环境污染现状的极大不满。[31]但是，环保局长们却认为环保局“是地方政府养的猫，它这个猫能不能捉耗子，捉几只是由政府说了算，不是环保部门说了算”[32]。因此，应该更进一步讨论的问题是：在地方环境治理中，环保局为什么无法有效执行环境政策？地方环境治理失败的责任是否应该由环保局及其局长来承担？

中国地方环境政策执行系统中存在严重的责权倒置现象。根据旧《环保法》的规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。在县/市一级，环保局作为环境保护行政主管机关，理论上被认为应该在地方环境政策执行过程中具有最高的权力和责任。但是，大量的研究都指出，环保部门在地方政府中的弱势地位导致其没有能力完成法定的职责，这是造成环境政策执行偏差的原因之一。[33]这里，笔者将主要描述环保部门的机构与职能设置，然后讨论其在地方环境政策执行系统中的弱势地位。

1.机构与职能设置

1990年代初期，环保部门开始从建设部门中独立出来，逐步在各地方政府设立了专门的环保行政主管机关。全国范围内，从省到乡镇，共设立了3000多个环保行政主管机关。[34]环保局也处于中国政治系统的“条块”关系结构之中，环保部门在人事、经费等方面归地方政府领导，但在业务上接受上级环保部门的业务指导(图3.3)。环保局的机构和职能设置存在地域差异。和其他三个地方不同的是，福建B市环保局在市一级实行垂直管理，区级环保局不再属于区级政府，而是作为市环保局下辖的分局。环保局的机构设置中分为内设管理机构和直属事业单位(图3.4)。前者的工作人员享受公务员待遇，而后者的工作人员是公务员管理的事业编制。一般而言，行政层级越低，环保局的机构规模越小(图3.5)，行政职能也相对越少。环保局的主要职能从核心到外围可以分为三个层次：负责类、协调/指导/监督类和参与类。接下来，以江苏D市环保局的职能来具体说明。

负责类职能

负责类职能是指由环保部门专门承担的一些行政职能，是其主导性核心职能，通常不需要部门间的合作。这些职能包括：(1)贯彻执行国家、省环境保护的方针政策和法律法规。拟订并组织实施全市环境保护政策、规划。组织编制和监督实施环境功能区划，组织拟订并监督实施重点区域、流域污染防治规划和饮用水水源地、地下水污染防治规划。(2)负责落实省减排目标任务。组织实施地方主要污染物排放总量控制和排污许可证制度并监督管理。组织制定和实施污染减排计划，督查、督办、核查各县(市)区污染物减排任务完成情况，实施环境保护目标责任制、总量减排考核并公布考核结果。组织开展全市污染源普查和动态更新。负责国控、省控、市控重点污染源总量核定和排污许可证监督管理。(3)负责提出环境保护领域固定资产投资规模和方向、市财政污染防治资金安排意见。(4)承担从源头上预防控制环境污染和环境破坏的责任。按国家、省、市规定组织审查重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划的环境影响评价文件，对涉及环境保护的法规规章草案提出有关环境影响方面的意见，按国家、省、市规定审批重大开发建设区域、项目环境影响评价文件。组织实施环境保护“三同时”制度，组织开展清洁生产强制性审核。(5)负责环境污染防治的监督管理。制定水体、大气、土壤、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品、机动车等污染防治管理制度并组织实施。组织开展污染源排污情况和国家、省、市建设项目执行环境保护“三同时”制度情况的监督检查。开展环境稽查，对环境违法行为进行调查并依法实施处罚。组织实施排污申报核定和排污收费制度。(6)负责核与辐射安全的监督管理。对核技术应用、电磁辐射、伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治实施统一监督管理，负责放射性废物的监督管理。(7)负责环境监测和信息发布。组织实施环境监测制度和规范，组织实施环境质量监测、污染源监督性监测、突发性环境污染事件应急监测。组织对环境质量状况进行调查评估、预测预警，建设和管理全市环境监测网和环境信息网，实行环境质量公告制度，统一发布全市环境质量综合性报告和重大环境信息。[35]

协调/指导/监督类职能

图3.3　“条块”关系结构中的环保局

资料来源：作者本人

图3.4　江苏D市环保局的机构设置图

资料来源：作者本人

图3.5　辽宁C市开发区环保局机构设置图

资料来源：作者本人

协调/指导/监督类职能是指环保部门需要和其他部门共同合作完成的一些行政职能。这些职能包括：(1)会同有关部门拟订重点海域污染防治规划，指导、协调和监督海洋环境保护工作。(2)会同有关部门监督管理饮用水水源地环境保护工作。(3)指导城镇和农村环境综合整治工作。(3)协调全市范围内重特大环境污染事故和生态破坏事件的调查处理，指导协调各县(市)区政府重特大突发环境事件应急处置、预警工作，协调处理有关跨区域环境污染纠纷，统筹协调全市重点流域、区域、近岸海域污染防治工作。(4)指导、协调、监督生态保护工作。拟订生态保护规划，组织评估生态环境质量状况，监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作。指导、协调、监督各种类型的自然保护区、风景名胜区的环境保护工作，向市政府提出各类市级自然保护区审批建议。协调和监督野生动植物保护、湿地环境保护工作。监督生物技术环境安全，牵头生物物种(含遗传资源)保护工作，组织协调生物多样性保护。(5)协调指导农村生态环境保护。(6)指导和协调环境保护宣传教育工作。[36]

参与类职能

参与类职能是指环保部门需要支持、配合其他部门工作的一些职能，是边缘性的非核心职能，包括：(1)参与应对气候变化工作。(2)推动循环经济和环保产业发展。(3)参与处理涉外环境保护事务。(4)参与制定全市主体功能区划。[37]

以上可见，环保局的行政职能相当繁杂，既要贯彻执行上级政府的环境政策，又要完成本级政府交办的各项工作。环保系统的干部形象地称自己的工作为“上管天，下管地，中间管空气”。然而，在实际政策过程中，环保局“对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”的职能受制于其在地方环境政策执行系统中的弱势地位。

2.脆弱的执行能力

按照Van Meter和Van Horn提出的政策执行过程模型，执行机构掌握的政策资源是影响执行结果的变量之一。[38]笔者的田野研究发现，在地方政治系统中，环保局处于较为弱势的权力位置，很难得到地方决策者的重视，无法获得足够的财政资源、人力资源和行政权力，这是造成其脆弱的执行能力的主要原因。正如某环保局长讲的：“环保是什么呢？没有枪，没有炮，只有冲锋号，只会吆喝。”[39]

首先，环保局的业务经费不足以支撑其履行职能的各项开支。正如笔者在前面讲到的，环保局的人员和经费开支都要依靠地方财政拨款。一方面，有些地方政府的财政开支非常紧张；另一方面，环境保护在地方领导人的政策议程中不处于优先性的位置，所以在地方财政资源的分配中，环保局时常难以争取到足够的经费支撑其大量的检查、监测和监督工作。当然，环保局财政资源匮乏的问题在不同地域和不同层级的政府，其严重程度不一。越是经济落后的地方，表现得越明显；越是基层环保局，表现得越明显。这种现象大致符合中国分税制改革之后形成的“重新集权化”的中央—地方关系的总体特征：财权向上集中，事权向下分散。[40]笔者进行田野研究的四个地方，2007年左右，新疆A市和辽宁C市环保局监测站的设备已经无法满足环境数据监测工作的要求，但是因为缺乏资金，一直无法装备先进的仪器设备。新疆A市环保监测站因为缺乏经费而长期没有专门的办公场所，一直租用民居。还因为试验所需的化学试剂等存在安全隐患，而被“邻居”举报，被消防部门列为消防安全不合格单位。受访的环保官员开玩笑说：“我们这里最好的监测仪器都是父母给的，要靠鼻子闻，耳朵听，眼睛看。”[41]福建B市的财政状况明显好于上面两个城市，但环保局主要领导在接受媒体采访时，仍然充满忧虑地说：“我现在穷得叮当响。不仅工作难以正常开展了，连吃饭都成了问题。”[42]

其次，环保局缺乏足够的拥有专业知识的工作人员完成其法定职能。环保局的人员编制由地方政府控制。表面上看，大幅度提升环保机构的人员编制不符合1980年代以来的行政改革中精简机构和人员的大背景。但是，机构的设置和人员编制的配备需要符合机构职能的要求。日益严峻的环境问题，导致环保部门的职能越来越多，因此，人员编制也急需增加，但这种要求很难实现。2007年，福建B市环保局共有正式工作人员165个，其中87个公务员编制，78个事业编制。在87个公务员编制中，有31个在市级环保局，其余56个在下属的6个区级环保局工作。平均每个区级环保局还不到10个公务员编制。但是，在同级别的区级工商局，大概有200个公务员编制。为了应对严重的编制短缺问题，环保局雇佣了120多名临时工，尽管这些临时工的绝大多数工作都和有编制的人员一样，但是劳动权益保障、福利待遇、薪酬等方面都受到一些制度性的歧视。该市环保局领导在受访中谈道：“人手不够是制约我们工作的很大因素，很多事情找不到人干。”[43]

和财政资源的分配一样，地方政府领导在分配人力资源的时候也会倾向于重点支持的政策领域和项目。在笔者进行田野研究的时候，辽宁C市开发区环保局有人员编制33人，但实际工作人员只有30人。环保局领导坦陈，管辖范围内有600多个企业污染源，全局只有30个工作人员，根本不可能全方位地监督和检查，最多是临时抽查。虽然人手不够，但不想招收新人，“有多少人，办多少事，不给上面找麻烦，也不给自己惹事儿”[44]。新疆A市环保局应该有63个正式编制，但那时只有49个工作人员。环保局想要招收新人的申请一直没有得到当地政府人事主管领导和部门的批准。但该市园林绿化部门共有正式和非正式工作人员1000人左右，因为城市绿化美化是当时政府的重点工程之一。[45]

除了人员编制以外，环保局工作人员的专业水准和质量也困扰着其能力建设的提升。区别于政府机关一般的“万金油”式行政管理岗位，环保部门的工作要求具备化学、生物、环境科学与工程、地理等方面的专业知识训练。但是，环保局在吸引专业人才方面缺乏优势，特别是对于欠发达地区和中小城市的基层环保局来说。福建B市环保局工作人员的整体专业化程度最高，10多个工作人员具有博士学位，20多个工作人员具备硕士学位。一些环保官员与科研机构联系密切，一部分人曾参加海外相关培训，其中还有人兼任本地著名大学的客座教授。B市环保局的这种人才优势主要来自于当地良好的宏观经济、社会环境和城市吸引力，而这是新疆A市不具备的。时任新疆A市环保局长对留不住人才的问题极为痛心。他曾经以招到一位唯一拥有硕士学位的工作人员而自豪，但不到一年，该工作人员就辞职去了“更有前途的地方”[46]。笔者在2007年第一次田野研究中认识了一位专业能力很强的环保官员，但第二次田野研究时，他已经辞职去了南方经济较为发达的大城市。除了地理和社会经济发展水平之外，环保局在本地行政系统中也不具备人才竞争的优势。很长一段时期，环保局常被看做“养老的地方”和“安置军队转业干部的地方”，但这种情况已经有所改进。此外，和一些以经济发展为导向的政府部门来说，环保局的职能相对边缘化，人员流动和晋升的机会都相对局限。

最后，环保局不具备有效的行政权力(执法权和监督权)去统一指导和监督辖区内的环保工作。在环保局的三类机构职能中，协调/指导/监督类和参与类职能的执行都存在很大困难。受制于其弱势地位，环保局没有足够的行政资源去协调海事、发改、规划、土地、城市建设、水利等部门，更谈不上指导和监督。环保局缺乏对污染企业进行强制执行的权力，停产、限期整顿等处罚都需要通过地方政府的批准。环保局只有获得某种形式的“尚方宝剑”，地方环保局才有可能行使协调、指导、监督的职能。一种方法是争取地方主要领导，特别是书记的支持，通过一把手来统筹协调；另外一种方法是借势上级环保部门，特别是国家环保部的权威。

2007年开始的“环境影响评价区域和流域限批”制度被认为是当时的国家环保总局采取的最严厉的“环评风暴”。这种威权性、“连坐”形式的环境治理方式的合法性和环境效益都值得怀疑，但其最大的受益者之一应该是地方环保局。因为“环保风暴”，地方政府在项目规划和建设等阶段都需要地方环保局来以各种方式“摆平”环境影响评价的程序性要求，环保局可能在这个博弈过程中争取更多的人力、物力、财力和行政资源，提升本部门的权力。[47]按照新疆A市环保官员的说法是，“一刮环评风暴，领导找我们，环保就不再寂寞了”[48]。

据报道，有地方的环保局官员虽然知道本地企业的一些环境违法行为，但因为权限不足、级别不够等原因无法查处。因此，出现了地方环保局长向国家环保部匿名举报的现象，目的是寻求上级的帮助。这显示了环保局长在地方政治生态中的尴尬处境，有人将之形容为“把得住的站不住，站得住的把不住”[49]。

四、“发改委”等其他十个“强势”政府部门

1.发展和改革委员会(发改委/局)

发改委是地方政府领导下的负责宏观经济发展规划和调控的综合性部门，其机构职能中也包括低碳城市建设、清洁能源发展、应对气候变化等环境职能。理论上，赋予发改委一些环境职能的优势在于发改委负责经济建设、产业结构调整的全面战略，掌握更多的行政资源，有可能在项目规划和建设的源头上防止环境污染和生态破坏。但在现实操作中，地方发改委的主要工作是围绕着地方工业发展拉投资、跑项目、批项目，环境职能在发改委中处于相对边缘化的位置，在其负责的十几个职能中被列在倒数一、二的位置。作为实现地方发展主义(Local Developmental State)的主导型部门，发改委部门利益的实现来自于工业项目的审批、发展和投资，基础设施规划与建设。当这些优先性职能与其边缘性的环境职能出现冲突时，会出现为了满足前者而牺牲后者的现象。新疆A市发改委负责电价和水价的制定，这是其执行资源和能源节约职能的权力基础之一。但是，为了在开发区引进一些企业，发改委不得不以较为廉价的电价和水价作为招商引资的优惠条件，这造成的直接后果是地下水资源的过度开发和地方小型燃煤电厂二氧化硫的超标排放。[50]

福建B市发改委13条职能中的第十一条是：“落实国家和省有关应对气候变化和低碳试点工作的决策部署，统筹协调和归口管理全市应对气候变化和低碳发展工作；组织拟订全市应对气候变化和低碳城市试点工作发展规划和实施方案，牵头拟订促进全市低碳发展重大政策；衔接生态建设、资源节约和环境保护规划，协调生态建设、环境保护节能减排、循环经济发展的重大问题和项目建设；探索研究符合我市低碳发展的指标体系，督促各区、各部门按照职责分工抓好落实，牵头协调开展全市应对气候变化国际合作，组织实施清洁发展机制工作。”[51]环境职能的边缘化从发改委内部的机构设置中也体现得非常明显。福建B市发改委没有建立专门的机构和工作人员负责执行第十一条职能，其大多数内设机构都与项目建设有关，还专门设立了项目联络处，又名“驻北京办事处项目处”，充分体现了地方发改委“跑部钱进”的核心工作职能。

在笔者田野研究的四个地方，江苏D市是唯一在发改委内设置资源节约和环境保护处(又名“应对气候变化处”)的地方。这个于2012年新成立的处室，加上处长只有两名工作人员，以往都没有相关工作的经验和知识储备。该处领导在访谈中承认，这项工作是全新的，缺乏足够的准备，还不确定具体的工作计划。[52]此外，很多地方发改委在资源、能源节约、循环经济发展的职能上和经济信息化委员会(经信委)存在重叠，分工模糊和部门间推诿扯皮也为政策的执行增加了困难。

2.经济信息化委员会(经信委)/经济发展局

经信委[53]是地方政府领导下的对工业和信息产业进行行业管理的部门，“条条”上的对口部门是国家工信部。经信委涉及到环境相关的职能主要是监督管理工业企业循环经济发展，企业清洁生产和节能减排。江苏D市经信委的第七项职能是推进可持续发展战略，包括：“综合分析全市经济与资源、环境协调发展的重大问题。拟订并组织实施全社会节能、低碳经济及工业、通信业资源节约和综合利用、发展循环经济、清洁生产促进的规划、计划和政策措施。参与编制环境保护规划。组织指导节能环保产业发展，履行节能行政管理职责，负责全社会节能减排的综合协调工作。负责节能监督管理和节能评估审查工作。指导墙体材料革新和发展散装水泥工作。承担市节能减排工作领导小组的日常工作。”[54]为了执行这项职能，设置了“节能与综合利用处”。

经信委在环境保护上的职能很少被外人所知，据媒体报道，南京市“向人民汇报”活动中，经信委领导公开述职，但是民众并不知道该部门是“干什么的”，现场主持人和参与市民一致认为环保局应该对南京的雾霾负责，和经信委无关。[55]但事实上，工业生产巨大规模的能耗和排放是影响大气质量的重要因素。因此，经信委是否有效执行对工业企业节能减排的监督和管理职能对环境质量的影响非常重要。但是，和发改委一样，环境职能在经信委各项职能中处于较为边缘的位置。江苏D市经信委工作人员在接受访谈之初便问到，为什么环境治理的课题要访谈经信委；认为自己对环境治理的问题不了解。但当笔者提及企业节能减排工作时，受访者才意识到自己的工作与环境治理的密切关系。[56]新疆A市经信委工作人员认为自己的工作主要是为企业“服好务”，为本地招商引资和重点项目建设服好务。[57]

加上前面提到的发改委和经信委的职能重叠问题，造成经信委对自己环境职能的认识更加模糊。职能重叠，分工模糊的问题根源在于中央政府层面没有严格区分发改委“环资司”和工信部“节能司”的分工。按照“条条”机构设置中层层对口的要求，各地方发改部门和经信部门也要设置对口单位承接上面下发的任务。新疆A市某化工企业是国家第一批循环经济试点企业，得到了项目资金支持，用于企业节能减排设施的投资。项目的申请、管理和验收既要通过地方发改委也要通过经信委。企业领导人抱怨管理的“婆婆”太多。[58]

3.农(林、牧)局[59]

农林局是地方政府领导之下的对农业、林业和畜牧业发展进行管理和监督的行政部门，但是承担着监督指导农村地区环境保护、农业和林业生态保护的环境职能。以江苏D市为例，农林局涉及的环境职能主要有两条：一是负责全市林业及其生态建设的监督管理。承担林业生态文明建设。组织开展全市植树造林工作，指导全市林业资源的管理、利用和保护。组织协调、指导监督全民义务植树工作。指导陆生野生动植物资源的保护和合理利用。指导森林防火、林业病虫害防治等工作。二是制定并实施农业生态建设规划，指导农业生态环境保护工作。指导农作物秸秆综合利用、农业面源污染治理有关工作。指导农村可再生能源综合开发与利用，指导农业生物质产业发展和农业农村节能减排。指导农业生产和农村生活污水治理，指导观光农业、生态农业和循环农业建设。参与农业生态环境质量监测评价工作。承担外来物种管理相关工作。[60]

以上可见，农林局承担着非常重要的环境职能。但其优先性的工作是确保耕地红线和粮食产量、农民增收、农业产业化和乡镇企业发展。他们担心，严格的农药和化肥环境标准，可能影响农产品的产量、农民的收入，甚至是国家的粮食安全，因此对农业生产中的化肥、土壤污染等问题疏于管理。[61]据报道，中国农药使用量是世界平均水平的2.5倍。每年大量使用的农药仅有0.1％左右可以作用于目标病虫，99.9％的农药则进入生态系统，造成了严重的土壤和农作物的污染。[62]令人遗憾的是，一方面，农村和农民因为其弱势地位，最容易成为城市大规模工业污染的受害者，一些化工厂周边形成的“癌症村”是最典型的例子；但另一方面，弱势的农民为了收入的需要在农业生产中随意地使用各种农药和化肥，造成的生态破坏和食品安全等问题也在不断侵害着城市消费者的健康和利益。从这个角度来看，很难明确区分“是谁在污染谁？”的问题，污染制造者和受害者时常是互换的，这再次证明了环境问题跨越介质的边界而不断流动的属性。因此，农业与农村环境污染工作不仅仅是如何限制工业污染对农村的侵袭，也要治理不断加剧的农业污染行为。

正是基于环境问题流动性的属性，国际环境行政管理的主流做法是设立综合性的环保部门整合农业、林业、国土资源等部门，这就是国内学者不断呼吁，但至今没能实现的“环保大部制”模式。政策执行的障碍之一来自于部门之间的职能重叠。[63]以耕地质量管理为例，农林、国土、环保、水利等部门都有所涉及，但都各自为政，没有制度化的跨部门沟通机制以共享信息和数据。在野生动物保护、自然保护区的管理、荒漠化防治和湿地生态环境保护方面，农林和环保部门之间的分工较为模糊，政策执行过程中缺乏沟通与合作。

4.水利局

水利局是由地方政府领导的全面负责水资源规划、开发利用、管理、保护的水行政机关。水利局的主要职能是水资源的开发利用和管理，但是其中也涉及水资源的保护，尽管保护的职能居于次要的位置。江苏D市水利局的水资源处(节约用水办公室)主要负责执行水资源保护的职能。其具体的工作包括：指导全市水行政执法工作；负责全市水资源统一管理、保护和监督工作；编制水资源保护规划；组织水功能区划分和向饮水区等水域排污的控制工作；组织监测江河的水量、水质，审定水域排污能力，提出限制排污总量的意见，与有关部门共同做好在水利工程管理范围内设置排污口审批工作；发布全市水资源公报和水质监测简报。负责全市计划用水、节约用水工作；组织编制节约用水规划和城市供水水源规划，会同有关部门拟定全市水中长期供求规划和水量分配方案；组织实施取水许可制度和水资源费征收制度。[64]

媒体将中国水环境行政管理体系的“碎片化”形容为“九龙治水”，其中最为强势的“龙”就是水利部门。从中央到地方，水利部门在中国行政系统中一直占据较为强势地位，尽管近几年随着经济结构的转型而有所下降。水利部是1949年就最早成立的为数不多的中央部委之一，历任部长中包括傅作义、钱正英这样有政治影响力的著名人物。此外，水利部门在中国行政结构中的强势地位或许是受到传统中国政治的影响。传统王朝的统治者常常将兴修水利、治理水患与王朝的兴衰密切联系起来，共产党也非常重视水利工程的建设。[65]对水利部门来说，其核心利益是开发和建设水利工程，其强势地位也是在这过程中不断强化的。三峡工程、“南水北调工程”、云南等生态脆弱区域水电项目的迅速扩张都是在水利部门的极力支持下进行的，但造成的环境影响，并不在水利部门的考虑范围之内，而环保部门的意见很难被得到水利部门的尊重，除非得到上级领导的支持。为了克服“九龙治水”的困境，福建B市成立了跨部门的“X江环境整治工程办公室”，让环保局、水利局等部门共同合作，治理河流环境。但是，在缺乏类似机制的地方，水利部门和其他部门之间的合作较为困难。

5.“金桥银路、钻石园林”：市政园林/城乡建设部门[66]

市政园林/城乡建设部门是地方政府领导的机构规模庞大，职能琐碎而复杂的行政部门。福建B市的市政园林局与建设管理局是两个分设的部门，市政园林局还包括原来林业局的职能，负责园林林业的统一行政管理。但是，江苏D市的城乡建设局还挂园林管理局的牌子，包括城市园林管理，但不包括林业管理的职能。因此，不同地方的市政园林/城乡建设部门涉及的环境职能不尽相同。大体而言，该部门负责管理垃圾、污水处理，生活用水供应，城市园林绿化、树木和风景名胜环境保护，建筑环保节能。这些看似细小的城市公共服务提供和民众的日常生活距离最近，关系到民众日常的生活质量，也因此容易成为评判一个城市环境好坏的标尺。

笔者在田野研究中发现，在市政园林/城乡建设部门的各项环境职能中，受到地方政府领导最多关注的工作是城市绿化，同时也是该部门最热衷执行的职能。2007年，辽宁C市开发区用于城市绿化美化工程的财政投入超过千万，但没有安排专门的财政预算进行空气质量和河水污染的整治。在地方领导眼中，城市绿化是“打造城市品牌，提升城市形象”的重要工程之一，是良好投资环境的一部分。该市2012年党委工作报告中这样讲道：“重点以建设生态园林城市为目标，大手笔实施城区绿化，做好山体保护和绿化，实现河流两岸、路网两侧、高铁高速夹带多重绿色屏障；加快循环水系全面完工，形成湖、河、海交汇贯通，山水相依、绿树环绕的城市生态景观。”[67]

新疆A市曾经被认为是中国西北的“沙漠绿洲”，军垦时期的“植树造林”运动留下了大量的树林，被当地人骄傲地视为父辈留下来的绿色遗产。但是，2000年代中期，为了学习其他城市的绿化美化经验，开始种植大量草坪和外来花木，为此还砍伐了不少已经生长40—50年的大树。本地园林专业人士在访谈中感慨领导决策时“不讲科学”，他说：“本来就缺水，种那些外国草又贵又废水，还养不活，你没看到我们每年种一批，死一批吗？”[68]A市园林部门有600多工作人员负责全市城区的绿化工作，每年仅用于绿化灌溉的水费，政府就要支出400多万元。[69]

与对城市绿化巨大的热情以及人力、物力、财力投入形成鲜明对照的是，无论地方政府领导还是市政园林/城乡建设部门都对污水处理的问题缺乏兴趣。具体而言，他们愿意建设污水处理厂，但不愿意对污水处理厂的运营进行财政补贴。辽宁C市2009年就建成了污水处理厂一期工程，但直到2012年才通过TOT和BOT的融资交给第三方进行商业运营，政府财政仍然没有为污水处理厂的运营提供财政支持。新疆A市的污水处理厂在建成之后也由于缺乏运营资金，无法正常运转，污水处理后还存在超标排放的问题。

重绿化，轻治污的现象不是个案。据报道，很多地方政府都将城市绿化工程作为一种“形象工程”和“政绩工程”，投资巨大；园林绿化工程和园林部门干部成为腐败的重灾区。[70]官场生态中流传着“金桥银路、钻石园林”的说法，意指园林工程投入之高和园林工程层层转包中的巨大利益空间。虽然地方政府热衷于绿化工程，但其产生的环境和生态效果却饱受质疑。一些城市以运动式的思路来建设“生态城市”，用各种树木，特别是稀有名贵的大树、古树作为城市的装点，“大种树，种大树”成为城市建设者追求“政绩”的一种新“时尚”。但是一些做法缺乏对环境和生态规律的基本尊重，出现了“砍大树，种小草”、树木“农转非”等怪异现象，不但造成了自然生态资源的破坏也造成了财政资源的滥用。

6.规划局

规划局是在地方政府领导下的负责城乡规划管理工作的行政部门。在规划局的各项职能中没有明确的环境职能，但是其负责的城市总体规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和风景名胜区规划职能会从源头上影响其他部门环境政策的执行。如果在城市规划中充分考虑环境的因素，合理划分不同的环境功能区，并在工程审批中严格执行规划，将在很大程度上预防和控制城市化扩张带来的负面环境影响。

新疆A市在1950年代建市之初就做了当时非常先进的城市规划，这个规划一直都执行得很好。但在2000年左右，随着城市的扩张和向重工业的转型，原来的城市规划受到很大破坏，也带来严重的环境后果。城市周边的东西南北风向上分别建了四座火力发电厂，烟尘排放直接吹向城市中心，成为民众环境投诉案件的一个焦点问题。很多人无法理解该建设工程的规划是如何获得批准的，认为是规划局的失职。但规划局的官员认为无法严格执行城市规划的原因在于“长官意志”。规划局的一位官员在访谈中说：“现在规划没用了，要跟着领导的想法改规划。上面刚通知我，一个湿地公园要改成工业园区，规划就得改。”[71]

7.公安局

公安局没有正式的环保职能，在地方环境政策执行系统中的作用主要涉及机动车尾气的治理。在大中型城市，机动车尾气排放已经成为影响本地空气质量的三大污染源之一。虽然环保局负责空气污染的治理，但是公安交管部门负责机动车管理。因此，治理机动车尾气排放问题需要两个部门的联合力量。当公安局不愿和环保局合作的时候，就无法在机动车上牌和年检中执行严格的机动车尾气监测标准，杜绝环保不达标车辆上路。据报道，因为环保部门与公安交管部门无法达成一致，公安交管部门管理的“安监站”不愿按照环保局的技术和设备要求做严格的机动车尾气检验，导致武汉市机动车年检中的机动车尾气监测形同虚设，负责机动车“安检”的警官不知道什么是尾气监测。[72]

按照法律规定，环保部门对空气质量负总责，公安交管部门没有义务配合环保部门做更多的机动车尾气监管工作。因此，和武汉一样，很多城市都面临这个难题。但是，福建B市在2007年就解决了这个问题，公安交管部门和环保部门建立了合作机制。正如前面提到的，促使部门合作的重要推动力量是“一把手”。在没有领导强势推动的情况下，很难让公安局这样的强势部门配合其他部门的工作，更有效执行环境政策。

8.海洋渔业局

海洋渔业局是在地方政府领导下的海洋和渔业行政主管机关，所承担的环境职能是海洋环境和生态保护。以江苏D市为例，其环境职能具体包括：“承担海洋环境和渔业水域生态环境保护的责任；按照国家和省法律、法规要求，组织制定海洋环境保护与整治规划，拟订并执行污染物排海标准和总量控制制度，负责海洋环境保护的监督管理，监督管理海洋生态保护和海洋污染防治；负责防止海洋石油勘探开发和海洋工程项目、海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作；监督陆源污染物排海、生物多样性和海洋生态环境保护。”[73]D市海洋渔业局的“海域和海岛管理处”的另外一块牌子是“资源环境保护处”，负责执行以上职能。

海洋渔业局的核心职能仍然是海洋资源的开发、利用和管理，而不是保护。福建B市海洋渔业局的官员认为，以前对近海海域环境污染较大的海产养殖业已经被取消，但现在更严重的生态破坏是围海造地。他一针见血地指出：“过去，主要是向大海要食物以解决温饱；现在，向大海要土地以解决发展。”[74]可见，政府的海洋政策一直是将海洋当做无穷的资源进行开发、利用和索取，但却忽视了保护的职责。此外，部门间的分工合作也制约着海洋环境与生态的保护。虽然海洋与渔业局有负责海洋环境和渔业水域生态环境保护的责任，但是，并不具备相应的权力，海洋环境管理的权力事实上是被几个不同的部门分割的。海事部门负责管理海上交通和运输造成的污染和排放；国土资源部门负责管理海洋矿产等自然资源开采造成的环境和生态问题；国有石油公司负责海上石油开采造成的环境和生态问题。

9.国土资源局

国土资源局负责管辖区域内的土地、矿产等自然资源的开发、保护和管理。在有些地方，国土资源部门由省级垂直管理；有些地方是地市级垂直管理。国土资源局的环境职能是保护矿产等自然资源、保护地下水和地质环境。以江苏D市为例，国土资源局的具体环境职能包括：(1)“负责全市矿产资源开发的管理。规范和监管矿业权市场，依法管理矿业权审批登记发证和转让审批登记，依法征收矿产资源补偿费和采矿权使用费及价款。负责矿产储量统一登记和管理，管理地质资料汇交。负责确认矿产资源储量评审结果，制定地质勘查计划，统一管理市公益性地质调查，依法实施地质勘查行业管理和地勘成果管理，对矿产资源勘查、开发、保护和合理利用进行监督和管理。”(2)“承担地质灾害预防、治理和地质环境保护的责任。组织、协调、指导和监督地质灾害评估与防治工作，制定并组织实施重大地质灾害等国土资源突发事件应急预案。按规定参与管理地质灾害治理工程勘查、设计、施工监理和地质灾害危险性评估资质。依法管理水文地质、工程地质、环境地质勘查和评价工作，监测、监督地下水过量开采和污染，防止地质环境破坏。负责城市地质、农业地质、旅游地质勘查和评价工作。”[75]

在地方行政系统中，国土资源局的规模和权力都很庞大。2007年，新疆A市国土资源局有207个正式编制，是环保局的4倍还多。国土资源部门被俗称为“土地爷”，掌管土地、矿山等重要地质资源。土地规划、供应与价格是其最核心的权力。在很多地方，土地都成为城市扩张和招商引资的瓶颈，因此，地方领导要求国土资源部门应为项目建设提供足够的土地保障。随着中央政府更加严格的土地政策的出台，便宜的土地价格难以再像以前一样成为地方招商引资的“杀手锏”。A市国土资源局的工作人员抱怨，中央政府“一刀切”的土地政策很不公平，不利于西部地区的发展；因为土地价格不占“优势”，不得不想办法以自然和矿产资源吸引企业；对矿山开发和地下水开采放松监管。[76]

事实上，国土资源部门长期都将矿产等地质资源的开发和利用放在首要位置，轻视了保护工作。因为对矿产资源的开发缺乏有效的监管，出现了“大矿大开，小矿放开，有水快流”的局面。矿产的不合理开发是导致地下水和土壤重金属污染的最主要原因之一。中国土壤重金属污染的具体数据一直被政府部门作为“国家机密”而拒绝公开。近几年来，湖南、云南等地发生“镉大米”、“铬渣水污染”等事故所引发的民众恐慌才使重金属污染的严峻状况不断呈现。[77]和水、空气污染不同的是，土壤的重金属污染一旦形成很难治理，且时间和物质成本巨大。因此，如果国土资源部门不改变重开发轻保护的思路，不有效执行其监管矿山开采和地质环境污染的职能，土壤重金属污染带来的公众健康和食品安全问题将进一步恶化。

10.海事局

海事局是在中央政府直接领导下的负责水上交通安全监督管理工作的行政管理机关。海事局的环境职能是负责监管水上交通运输造成的污染。以江苏D市为例，海事局的具体环境职能包括：“通航环境管理；污染水域监督；污染事故应急处理”[78]，由危管防污处执行该项职能。和以上所有部门不同的是，全国绝大多数地方的海事局都是由交通部海事局实行“中央垂直”管理的行政执法部门。因此，海事局虽然是地方环境政策执行系统中的成员之一，但不受地方政府的领导。海事局主要领导与所在地地方政府领导享受同一行政级别，有的甚至更高。

有一种流行的观点认为在环境行政管理体制中，实行“垂直管理”有利于减少地方政府的干预，能够更好地执行中央的环境政策。但是，这种观点忽视了一个现象：在地方环境政策执行系统中，海事局不归地方政府管辖，但其执行环境政策的兴趣、能力和有效性并没有因此变得更高，海洋环境保护并不是海事局的主要职能。[79]海事局一直存在重安全轻防污的现象，这从“危管防污处”的机构名称便能看出，污染预防与控制被纳入了安全管理的职能框架内，在海事局的各项职能中，还没有获得独立的主体位置。正如在辽宁C市工作的海事局官员说的那样：“我们主要关注水上交通安全，预防和处理安全事故，保护海洋环境不能靠我们，要靠海洋部门和环保部门。”[80]此外，由于海事局不在地方的行政系统中且行政级别较高，因此地方政府部门(特别是环保部门和海洋)缺乏与海事局建立正式沟通渠道的能力，海事局一般不愿参与地方政府海洋环境整治的统一行动网络，更不愿接受地方政府下达的指标等任务。[81]

以上可见，环保局是地方权力架构中相对弱势的环境保护行政主管机关，无法获得足够的财政资源、人力资源和行政权力以有效地履行其法定职责。“发改委”等其他十个较为“强势”的政府部门不同程度地分割了环境政策执行的职能，但其部门利益和优先性很大程度上与其环境职能相背离(表3.1)。

表3.1　环境政策制定部门的环境行政职能、非环境职能与优先性部门利益

资料来源：作者根据田野研究资料整理而成

[1]Donald S.Van Meter and Carl E.Van Horn，“The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework”，Administrationand Society，Vol.6，No.4，1975，pp.445-487.

[2]日常语言中，党委书记常被称为“一把手”。事实上，对于党委书记的定位，还有其他的权威性表述，例如：毛泽东提出的“班长论”，邓小平提出的“核心论”，江泽民提出的“关键论”。关于这个问题的详细研究，参见吴其良：《论党委书记的权力》，载《中共天津市委党校学报》，2008年第4期。

[3]田野调查收集到的资料。

[4]访谈FJB7。

[5]田野调查收集到的资料。

[6]访谈XJA10。

[7]调查显示，县级主要领导干部的平均任期为3.25年，大多数都没有完成一届任期。详见罗中枢、王卓：《我国县级主要领导人对干部人事制度改革态度的调查》，载《国家行政学院学报》，2013年第2期。

[8]深圳最早在2004年创新常委会会议制度，规定“一把手末位发言制度”，鼓励其他常委表达自己的独立意见。可见，在党内民主不畅的状况下，书记的发言对政策议程设置的影响是决定性的。详细研究，参见何增科：《创新体制从源头上预防和治理腐败》，载《公共管理学报》，2004年第3期。

[9]龚维斌：《县委书记：权力来源与渠道》，载《人民论坛》，2006年第10期。

[10]访谈LNC1。

[11]访谈LNC5。

[12]《党政领导干部选拔任用工作条例》，见新华网：http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/18/content_695422_1.htm(最后访问日期：2013年11月28日)。

[13]访谈LNC5。

[14]《环保局成了“消防局”？环保局长很囧》，见21世纪网：http：//www.21cbh.com/HTML/2013-2-20/1MNjUxXzYyMTk1Mg.html(最后访问日期：2013年11月28日)。

[15]访谈FJB31。

[16]访谈XJA4。

[17]《中华人民共和国环境保护法》，见《西湖法律图书馆》网：http：//www.lawlib.com/law/law_view.asp？id=6229(最后访问日期：2013年3月6日)。

[18]《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，见中国政府网：http：//www.gov.cn/zwgk/2005-12/13/content_125680.htm(最后访问日期：2013年11月28日)。

[19]《城市环境保护，市长是第一责任人》，见新华网：http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2006-04/11/content_4410156.htm(最后访问日期：2013年11月29日)。

[20]资料来自于B市政府政府网站信息公开的内容。关于“区长环境保护目标任务分解表”的详细内容，请参考附件1。

[21]访谈JSD14。

[22]访谈FJB7。

[23]末端治理思维是一种事后的补救，与其相反的是事前污染预防的治理方法。

[24]《中华人民共和国水污染防治法》，见中国政府网：http：//www.gov.cn/flfg/2008-02/28/content_905050.htm(最后访问日期：2014年12月29日)。

[25]李洺、侯一麟：《我国地方财政预算权及其决策过程分析》，载《中国行政管理》，2008年第7期。

[26]汪文祥：《环保投资：基层地方政府不堪重负，中央政府支出待增加》，载《中国经济导报》，2012年5月10日第B01版。

[27]详见财政部制定的《政府收支分类改革方案》和《2007年政府收支分类科目》。

[28]访谈LNC6。

[29]郭璞、葛察忠、许文：《县级财政体制与环境保护》，载《环境保护》，2008年第12期。

[30]资料根据新疆A市财政局网站公开的年度财政预算报告整理而成。

[31]后来浙江金华兰溪市有15名环保局长集体“下河游泳”，在一定程度上显示了对民众诉求的回应性。详细报道，见新华网评：《环保局长集体下河游泳的三点启示》，http：//news.xinhuanet.com/comments/2013-09/09/c_117280693.htm(最后访问日期：2013年12月15日)。

[32]《中青报：环保官员举报污染企业的无奈》，见人民网：http：//opinion.people.com.cn/n/2013/1120/c1003-23598410.html(最后访问日期：2013年12月15日)。

[33]李万新、埃里克·祖斯曼：《从意愿到行动：中国地方环保局的机构能力研究》，载《环境科学研究》，2006年第19卷。

[34]但在绝大多数地方，乡镇一级仍然没有设立独立的环保部门。根据《中国统计年鉴2009》统计，截止到2008年底，全国共有乡镇34301个。但是，2010年，全国只有乡镇环保系统机构1892个，工作人员7154人。

[35]资料来源于该市环保局网站。

[36]资料来源于该市环保局网站。

[37]同上。

[38]Donald S.Van Meter and Carl E.Van Horn，“The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework”，Administrationand Society，Vol.6，No.4，1975，pp.445-487.

[39]《中青报：环保官员举报污染企业的无奈》，见人民网：http：//opinion.people.com.cn/n/2013/1120/c1003-23598410.html(最后访问日期：2013年12月15日)。

[40]赵树凯：《重新界定中央地方权力关系》，载《中国经济报告》，2013年第9期。

[41]访谈XJA45。

[42]《地方环保局长的心声：不是不作为而是无法作为》，见新浪网：http：//finance.sina.com.cn/g/20050125/02481318388.shtml(最后访问日期：2013年12月15日)。

[43]访谈FJB3。

[44]访谈LNC6。

[45]访谈XJA53。

[46]访谈XJA6。

[47]Xiao Zhu et al.，“Regional Restrictions on Environmental Impact Assessment Approval in China：The Legitimacy of Environmental Authoritarianism”，Journal of Cleaner Production，2014 forthcoming.

[48]访谈XJA10。

[49]《人民日报：环保局长为何匿名举报？》，见人民网：http：//opinion.people.com.cn/GB/40604/3501250.html(最后访问日期：2013年12月15日)。

[50]访谈XJA11。

[51]资料来自于该部门网站。

[52]访谈JSD17。

[53]在不同地方，该机构有不同名称，这里将其统称为经信委。

[54]资料来自于该部门网站对机构职能的介绍。

[55]《南京经信委现场述职遇尖锐问题：你们是干什么的？》，见凤凰网：http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2013_10/23/30591408_0.shtml(最后访问日期：2013年12月16日)。

[56]访谈JSD16。

[57]访谈XJA48。

[58]访谈XJA13。

[59]有些地方的农业和林业部门是分设的，有些地方是合一的，机构名称也不尽相同，这里统一简称“农林局”。

[60]资料来自于该部门网站对机构职能的介绍。

[61]访谈XJA19。

[62]《镉大米事件追问：农田污染如何解》，见中国网：http：//finance.china.com.cn/roll/20130526/1499020.shtml(最后访问日期：2013年12月20日)。

[63]王金男：《生态文明建设需要跨部门协调机制》，载《人民日报》，2013年11月23日第10版。

[64]资料来自于该部门网站对机构职能的介绍。

[65]Andrew C.Mertha，Chinas Water Warriors：CitizenAction and Policy Change，Ithaca：Cornell University Press，2008.

[66]市政园林/城乡建设部门在不同地方的机构和职能设置较为混乱，经历了很多次机构调整，时分时合，名称无法统一。

[67]资料来源于该市政府网站。

[68]访谈XJA52。

[69]同上。

[70]相关新闻报道，详见《“绿叶”背后的“黑色”腐败——对几起园林绿化腐败案的追踪与反思》，见人民网：http：//fanfu.people.com.cn/n/2012/0820/c64376-18780534-1.html(最后访问日期：2013年12月18日)；《让城市绿化远离“形象工程”》，见新华网：http：//news.xinhuanet.com/zonghe/2002-12/26/content_670795.htm(最后访问日期：2013年12月18日)。

[71]访谈XJA7。

[72]《湖北机动车环检成摆设环保部门抱怨交管部门不放权》，见凤凰网：http：//news.ifeng.com/shendu/nfzm/detail_2013_07/19/27685162_0.shtml(最后访问日期：2013年12月19日)。

[73]资料来自于该部门网站对机构职能的介绍。

[74]访谈FJB38。

[75]资料来自于该部门网站对机构职能的介绍。

[76]访谈XJA57。

[77]《重金属污染调查》，载《新民周刊》，2013年第26期封面报道。

[78]资料来自于该部门网站对机构职能的介绍。

[79]吉仁、王玉平：《长江船舶污染现状及其防治对策》，载《中国水运》，2011年第12期。

[80]访谈LNC4。

[81]同上。

第四章 政治、物质与道德激励：中央政府如何激励地方环境政策执行者？

组织行为学的理论认为，激励在解释人和组织行为的过程中至关重要，因为人是有目的的生物。[1]为了把一项公共政策按照其既有的目标转化为实际的政策结果，只设置专门的机构负责政策实施是远远不够的，因为政策执行者们不会自动地将政策目标转化为结果，除非给予足够的激励保证忠诚的执行与执行者们的价值观、偏好、利益诉求更相吻合。

一些在中国农村进行的研究发现中央的激励是解释村干部“选择性政策执行”(执行某些政策，忽略另外一些政策)行为的一个关键因素。[2]香港科技大学的蔡永顺教授指出，中国目前的政治体制不但鼓励而且为地方干部的一些不负责任的铺张浪费行为提供了机会。目前的干部考核体系使得地方干部千方百计通过表面的，能够容易被领导看到的“经济成就”来向上级表现自己的政绩，因此各种“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”非常盛行。[3]

受到理性选择理论的主导，大多数激励研究只讨论政治和物质激励。认为恰当的政治和物质激励是委托人让代理人实现政策目标的必要条件，因为他们假设代理人的决定是受理性选择的观念支配的，行为的出发点是实现效用最大化。但是，在公共政策研究中的认知学派那里，这种范式忽视了人类意义构建的复杂性，即政策执行者心理和认知层面。詹姆斯·斯皮兰(James Spillane)等学者指出，除了故意的按照自己的利益和偏好阐释委托人的政策之外，还有很多其他人类认知上的复杂问题导致代理对政策作出不同的理解，改变政策制定者的初衷，并导致执行偏差的出现。因此，有必要研究政策执行者是怎样理解政策的。政策执行者对于一个政策的意义的理解是在原有的认知系统(包括知识、信仰和态度)、所处的情境和政策信号三者的互动中逐渐形成的。[4]此外，有学者在公共服务绩效方面的研究显示：物质激励对于提高公务员的工作绩效是必要的，但却不是充分条件。物质激励影响的局限性在健康、卫生、教育、环保等领域比较明显，因为良心和职业道德在这些领域是更重要的激励性因素。[5]

综合以上的研究思路，本章将关注中央与地方的互动过程，讨论中央政府的激励结构对地方环境政策执行偏差的影响。笔者将激励结构(Incentive Structure)分为三种不同的激励方式：政治激励、物质激励和道德(精神)激励。具体而言，在环境领域，中央政府采取了哪些方式在政治上、物质上和道德上激励地方干部去有效地执行环境政策？地方干部是否认为他们获得了足够的来自中央政府的政治、物质和道德激励呢？中央政府的政治激励、物质激励和道德激励与地方的环境政策执行偏差之间的关系是什么？本章的主要观点是：在中国的环境政治中，中央政府制定的激励结构是倒错的，意味着中央政府更多地激励地方政府抵制或变通，而不是忠诚有效地执行中央的环境政策。中央政府未能在政治、经济和道德层面激励地方政府官员有效地执行其环境政策是造成政策执行偏差的制度性根源之一。

一、政治激励：干部考核指标

所谓政治激励是指政策执行者通过忠实地执行上级的政策所换取的政治层面上的奖励，例如仕途升迁等。周黎安教授指出“晋升锦标赛”是中国政府官员的核心激励模式，是中国30年经济增长奇迹的重要根源，但也存在着多任务下的激励扭曲问题。[6]一些中国农村问题的研究者发现，中央的激励是解释村干部“选择性政策执行”(执行某些政策，忽略另外一些政策)行为的一个关键因素。[7]蔡永顺指出，中国目前的政治体制不但鼓励而且为地方干部的一些不负责任的铺张浪费行为提供了机会。目前的干部考核体系使得地方干部千方百计通过表面的、能够容易被领导看到的“经济成就”来向上级表现自己的政绩，因此各种“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”非常盛行。[8]

中央政府采取了哪些方式在政治上激励地方干部去有效地执行环境政策？地方干部是否认为他们获得了足够的来自中央政府的政治激励呢？作为政府官员，政治权力的最大化是其追求的核心目标。但因获取政治权力的手段不同，政治激励的形式也有所不同。在民主的政治体系之下，选举是获得政治权力的主要方式，因此选票是对那些经由选举而产生的官员们最大的政治激励。在中国式的党国威权政治体系中，上级党委的竞争性选拔和任命是产生地方官员的主要方式，因此提拔/升迁是对地方干部的最重要的政治激励方式。由组织部门主导的自上而下的干部指标考核体系定期对各级党政官员进行政绩考核，是体现党管干部、监督地方官员落实中央政策的一种制度性安排。

1.环保“软指标”

1980年代以来，尽管中组部制定的干部考核指标体系的具体内容几经调整，但其原则维持了相当的连贯性，即主要从德、能、勤、绩、廉五个方面综合考核和评价官员，并以此作为官员晋升、降职、免职、奖励和处分的主要依据。2007年，辽宁省C市的干部考核指标主要包括以下六个方面的内容：(1)经济发展，主要分解为GDP增长率和财政收入增长率两项数字指标；(2)维护社会稳定，主要分解为群体性事件和越级上访两项数字指标；(3)教育、科技、文化、医疗和体育事业发展；(4)环境保护和人口与计划生育；(5)社会治安；(6)坚持党的各项方针政策。[9]在当时的考核体系中，环境保护只是一项志愿性指标，其约束力相当脆弱。化学需氧量和二氧化硫减排指标作为两项重要的环境指标，其完成情况没有纳入当地干部的硬性考核指标中。与此相反，与经济增长和维稳相关的指标，例如GDP增长率、财政收入增长率、群体性事件和越级上访等量化指标却是具备严格约束力的“硬指标”，带有“一票否决”的性质。

干部考核指标体系不但向地方官员传递了中央政府的意志和政策优先性，而且地方官员往往根据其传达的信号去解读来自中央政府的政治激励。很多研究都指出，地方干部非常重视考核的具体内容和结果，因为这与其仕途升迁息息相关。对于农村干部的研究显示，他们常常为完成明确、可量化的，带有“一票否决”性质的“硬指标”，而忽视那些模糊的、无法量化，约束力不强的“软指标”。完成这些量化指标对于地方官员的政绩考核结果至关重要，是其仕途升迁的基础之一。[10]梅赐琪对改革开放后浙江与湖北两省地方主要官员政治流动性的经验研究发现，自上而下的干部管理体制形成的政治激励在很大程度上造成了扭曲的政策执行结果。因为干部考核指标只看重地方干部在经济增长方面的政绩，忽视了其他方面的政策领域。[11]

笔者在田野调查中发现几乎所有受访的地方官员都承认把完成经济发展和维护社会稳定的指标放到最重要的位置上。但是，这些指标的完成往往是以忽视环境保护政策的执行为代价的。福建省B市的一些市民，包括退休的老干部都对时任市委书记的“重工业跨越式发展”持强烈的否定态度，认为这样将破坏城市原有的自然和环境声誉。[12]尽管这位市委书记在环境保护方面饱受争议，仍然很快被中央政府提拔到更高的位置。在官方报道的任命决定中，还专门强调了这位官员此前在经济发展方面的“优秀”表现。

柯珍雅对省级环保局局长的职业生涯的经验研究显示：环保局长们的职业背景几乎不能为他们积极地执行环境政策提供有效的激励。[13]笔者的田野调查发现了类似的现象，与其他一些以经济为主要职能的政府核心部门相比(例如发改、城市建设、交通运输、商务等部门)，环保部门官员流动和升迁的机会相当局限。这四个城市的主要党政领导都没有任何环保部门工作的经历或者与环境相关的教育和培训背景。更重要的是，一些环保部门的官员非常担心执行中央的环境政策会对个人的仕途升迁带来负面影响。据媒体报道，2010年5月28日，安徽省固镇县委组织部下发通知，对该县环保局的6名工作人员予以集体停职处理。原因是，环保局此前多次去当地一家企业检查，影响了招商环境和发展环境。[14]一项统计研究发现，一个市政府在环保领域的开支实际上会对该市市委书记和市长的升迁带来负面作用。一个地方的环保投资占当地GDP的比例每升高0.36％，当地书记的升迁机会便会下降8.5％。[15]

2.环保“硬指标”

在这样的背景下，很多媒体和学者都指出：地方政府官员不积极执行中央环保政策的原因之一在于环境指标在干部考核指标体系中的弱势地位。将环境指标提升为“硬指标”，并赋予“一票否决”的权力，可以从政治上激励政策执行者，有利于改善地方环境治理的状况。事实上，近五年来中央政府也确实在不断提升环境和能源指标在干部考核指标体系中的重要性。“十二五”规划将环境和生态保护提高到史无前例的重要位置，被国内外观察人士赞誉为“史上最绿色新政”。“十二五”规划中，设置了七项约束性指标以强调日益严重的环境和能源问题，分别是单位GDP能耗、单位GDP二氧化碳排放、主要污染物、森林覆盖率、非化石能源占一次能源消费比重、单位工业增加值用水量和耕地保有量。一些地方领导就大气污染防治、节能减排等层层签下“军令状”。据媒体报道，北京市长王安顺说，“我代表北京市和中央签订了责任状，也立下壮士断腕的决心”，“领导和我开玩笑说，完不成规定的治理大气污染任务，提头来见”。河北省长张庆伟表示，“钢铁、水泥、玻璃，新增一吨产能，党政同责，就地免职，必须执行”[16]。

一些学者敏锐地观察到有些地方政府已经将环境和能源作为“硬指标”纳入了地方干部考核指标体系中。但是，一个需要仔细研究的实证问题是：这些定量化的指标能否为地方的政策执行者提供足够的政治激励，从而将书面上抽象的指标转化为具体的环境效果。海贝勒教授(Thomas Heberer)和安雅(Anja Senz)对12个县市的经验研究表明，激励本身对于鼓励地方干部执行中央的环境政策是不够的。但是，将环境保护指标纳入干部考核指标体系对环境政策的执行有积极的作用。[17]梅赐琪和刘志林对“十一五”节能目标实施进度地区间差异的研究显示，作为超常规政治激励手段的行政问责制，会在不同地方的政策执行者中产生“政策行为从众”的行为模式，无法在整体上提高所有政策执行者的执行水平。“具体的来说，政策实施初期执行进度较慢的省份将在行政问责的压力下强化政策实施力度以实现赶超，但初期执行进度较快的省份将在后期主动弱化实施力度。不同执行的主体的‘从众’行为将在整体上减弱行政问责制的政策效果，并在客观上导致节能约束性指标打折扣。”[18]

3.指标与“数字游戏”

笔者的田野调查发现，提升环境指标在干部考核指标体系中的地位显示了中央政府对民众不断提高的环境意识和环境诉求的一种回应性。短期内，有可能在一定程度上改善民众对于中央政府的政治信任度(政治合法性)。但是，这种“压力型体制”下的政治激励模式在地方环境治理中的作用相当有限，其问题主要体现在以下两个方面。

首先，中央政府的各项政治激励常常是模糊不清，互相矛盾和冲突的。地方政府常以牺牲环境指标来完成其他更具优先性的指标。为了向国际社会和国内民众展示政府对重大国计民生问题的重视，维系政权合法性，中央政府不断将干部考核指标体系中的“硬指标”的内容和数量扩大化。由最初的经济增长、财政收入、计划生育扩大到社会治安、信访及群体性事件等维持社会稳定相关的指标。在山西煤炭生产事故频发、毒奶粉等食品安全问题、太湖水污染等环境问题屡遭媒体曝光之后，考核“硬指标”再次扩大到安全生产、食品安全和环境保护。2010年以来，高房价成为民众关注的最重要民生话题，因此，调控房地产市场，稳定房价也成了考核地方官员的众多指标之一。

笔者2012年在江苏D市的田野研究发现，地方政府官员普遍认为落实这些环境约束性指标在很大程度上与干部考核指标体系中的其他“硬指标”(GDP增长)相互冲突。在面临越来越多的相互冲突的考核指标时，地方干部不得不作出优先性选择，而经济增长通常被看成是重中之重的任务。正如杨雪冬教授指出的那样：“在经济增长这个目标上，三种压力实现了聚合。对于上级政府来说，保持经济持续增长是国家战略、政治任务；对于地方政府来说，只有实现经济增长，才能在与其他地方竞争中保持领先优势；对于当地公众来说，保持经济增长与他们的就业和生活水平的改善有着直接关系。因此，经济增长成为了一种社会共识。尽管需要解决经济增长带来的各种问题，但经济不能停滞，必须保持增长。当然，官方的话语用‘发展’替换了经济增长，并将这个逻辑表达为：要在发展中解决问题，只有通过发展才能解决问题。但地方政府在行动中，却把发展又简化为经济增长。”[19]

更严重的问题是，这种“压力型体制”下的政治激励模式导致地方官员逃避政府在地方环境治理中的必要责任，将操纵统计数据作为地方环境治理的一个捷径，应付上级考核和民众诉求，从而引发了政府在环境治理上的公信力流失。一个典型的案例就是2011年末，网民将美国大使馆公布的北京空气质量监测的数据与政府环境主管部门——北京市环保局公布的“官方数据”进行比对，并根据自身对空气质量的感受，得出更倾向于相信美国大使馆数据的结论。主流官方媒体《环球时报》也以“政府公信力少，奇怪争论就多”为题评论了此次事件。[20]

统计数据的质量低下是长期困扰中国行政系统自下而上信息流动的严峻问题。历史悠久的数字浮夸和造假即带来了“大跃进”那样的灾难，也“成就”了一些干部的官位，正所谓“官出数字，数字出官”。一些研究已经表明，在层层加码的“压力型体制”之下，“关系”和“统计”是地方官员缓解上级压力的“减压阀”，操纵数据已经成为官员的日常行为见怪不怪。[21]这一政治过程在一句流行的顺口溜中得到了最生动的概括：“上级压下级，层层加码，马到成功；下级骗上级，层层惨水，水到渠成。”杨雪冬教授将这种现象称为政府主要责任的“泛政治化”，其结果是地方官员会采取各种方式逃避责任，而操纵统计数据正是常见的做法之一。

江苏D市环保局的官员直言：“指标就是一种数字游戏，大家心照不宣的，反正不管动用什么手段，这些指标最终都是肯定会完成的。但究竟有多少实效，谁也不知道。”[22]这些所谓的“手段”主要分为两种：一种是直接窜改统计数据，瞒报和虚报指标的完成情况；另一种是利用不同的统计方法和口径，“制造”数据。相对于前者，后者的方法更加隐蔽，更加“合法”。操纵统计数据的现象之所以如此普遍，其中的一个制度性原因在于中央政府没有建立一套有效的机制去监督和检查这些统计数据的质量。江苏D市发改委的官员认为，国家发改委只给地方设置了能耗指标，但具体如何测量单位GDP能耗，目前还没有统一的、严格的标准。标准相当模糊混乱。[23]事实上，中央政府的政策制定者对这个问题也是非常清楚的。国务院2011年发布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》专门强调要“完善统计核算与监测方法，提高能源统计的准确性和及时性。修订完善减排统计监测和核查核算办法，统一标准和分析方法，实现监测数据共享”[24]。

由此可见，一方面，地方官员以操纵统计数据的方式应付上级考核显然是不负责任的，但另一方面，不能忽视整个干部考核指标体系在指标设置、测量、监督等方面存在的制度性缺陷。正是这些制度性缺陷的存在，削弱了环境考核指标的政治激励作用。在这个意义上，笔者认为，虽然提升环境指标在干部考核指标体系中的地位显示了中央政府对民众不断提高的环境意识和环境诉求的一种回应性，但是并不能提供足够有效的政治激励，让地方官员严格执行环境政策。实践中，环境指标与官员的仕途升迁没有实质性联系。相反，这种以指标和考核为核心的“压力型”政治激励模式，导致地方官员以拉关系、找门路和操纵统计数据的方式来逃避其环境治理的责任，造成政府公信力的不断流失。正如浙江省省长最近在2013年的“两会”上讲到的：“我们加强管理，不是停留在统计数字上，不是停留在一般的指标上，最主要的是让老百姓感受到环境好起来了。”[25]

二、物质激励：环保投入的财政支出模式

成功的政策执行不但需要政治激励而且离不开相应的物质激励。地方政府的政策执行者不仅是“天生的政治动物”，追求权力的最大化，更是“理性的经济人”，通过计算成本和受益，追求物质利益的最大化。有关中国农村的研究指出村干部为村里做事情的能力一方面受到他们手中可支配的物质资源的影响，同时还与上级的物质激励密切相关。[26]那么，为了鼓励地方政策执行者积极执行环境政策，中央政府采用了哪些物质激励手段呢？笔者将从两个方面来讨论中央政府未能在物质层面激励地方政府官员有效执行其环境政策的原因：(1)公共财政的环保投入不足；(2)财政集权与“项目治国”。

1.公共财政的环保投入

环境经济学的研究显示，一个国家的环保投入超过GDP的2％以上，才有可能控制环境污染恶化的趋势。[27]但是，关于如何计算一个国家在环境保护上的资金投入，一直是一个充满争议的问题，国际社会缺乏统一的、普遍认可的数据统计方法。欧盟将其简化为三个方面：(1)专门提供环境保护服务的私人和公共部门的投入；(2)政府公共财政投入；(3)工业部门的投入。以2012年为例，欧盟国家的所有环境投入中，三者的比例分别为18％、30％和52％。[28]

中国在环保资金投入的统计上也缺乏统一的标准。环保部使用的说法是“全社会环保投入”，但没有明确定义究竟如何统计全社会的环保投入。就全社会而言，环保投入的渠道主要来自于：(1)中央政府的财政预算；(2)地方政府的财政预算；(3)银行贷款；(4)企业投入；(5)非政府组织和国外援助等。整体而言，中国在环境保护上的投入明显不足，1991年到2005年之间，年平均投入不足GDP的1％(图4.1)。但这种状况从2006年的“十一五”计划期间开始有所改善。2012年，全社会的环保投入为8253亿元，占当年GDP的1.59％，但仍然没能达到欧盟国家2％—3％的平均水平。[29]

图4.1　中国的环保资金投入(1991—2005)

资料来源：苏明、刘军民、张洁：《促进环境保护的公共财政政策研究》，载《财政研究》，2008年第7期。

很多学者都强调政府公共财政投入在全社会环保投入中的重要作用。和私人部门的投入相比，政府的公共财政投入在环境保护上能够起到三个特殊的作用。“一是强制作用，通过足够的政府投入，建立环境监管能力，保证各类主体履行环保投入的职责；二是引导作用，通过政府的环保投入，创造有利条件，引导社会资金进入环保领域；三是平衡作用，平衡区域间的差异，特别是中央政府的环保投资，重点在于平衡区域差异。”[30]政府公共财政对于环保的持续投入需要稳定的、制度性的渠道。2006年之前的政府环境投入没有详细的统计数据，因为直到2006年，环境保护支出科目才被正式纳入国家财政预算，此前中央和地方政府在环境保护上的公共财政投入一直处于较为模糊和不确定的状态。

根据财政部制定的“政府收支分类改革方案”和“2007年政府收支分类科目”，从2007年1月1日起在17类“支出功能分类科目”中首次单独设立“211环境保护”支出功能科目，包括10大项、50小项。以2012年为例，全社会的环保投入为8253亿元，其中，全国公共财政投入2963.46亿元，中央政府的公共财政投入为1998.42亿元(中央本级支出63.65亿元，对地方转移支付1934.77亿元)，详见表4.1。[31]

表4.1　2012年全国公共财政支出“环保节能”科目明细

资料来源：根据财政部《2012年中央公共财政支出决算表》整理

毫无疑问，将节能环保列入公共财政预算科目，体现了政府对环保重视程度的提升，这也是中央政府为地方执行各项环境政策提供物质激励的一种制度安排。国际上，公共财政投入占GDP的百分比等指标可以用来衡量环保投入在公共财政分配中的优先程度，从而体现政府对环境保护的重视程度。2013年，中国全社会环保支出占当年GDP的1.7％。其中，政府公共财政的环保支出占全社会环保支出的34％；中央政府在政府公共财政环保支出中所占的比例为67％。也就是说，中央政府的财政投入占全部环保投入的20％左右，是其全年财政预算支出的3％。[32]从这组数据中，不但可以看出中央政府在环保方面的财政投入不断增加的趋势，更显示中央政府实际上牢牢掌控着环保工作的“钱袋子”。

2.“项目治国”：公共财政支出的集权模式

中央政府并不是环境政策的实际执行者，但却掌握着环境保护的财政权；相反，作为需要为本地环保负总责的地方政府，却不具备相应的财政权力和能力。值得疑问的是，这种以事权下移、财权上收为特征的财政集权模式是否有利于从物质层面上激励地方政府去积极执行中央的环境政策？

分税制改革以来，中央政府财政集权的程度不断提高，但省以下政府仍然承担绝大多数地方公共物品的支出责任。有学者指出，分税制造成地方财政捉襟见肘，地方政府不得不调整公共品支出结构，优先确保政府运转和基础设施建设；对于那些外部性强，投资期长于官员任期的领域，比如环保、教育等，缺乏投入的动力。[33]笔者的田野研究发现，公共财政支出的集权模式，不仅限制了地方政府环保投入的能力和兴趣，而且不利于财政资金的使用效率。

地方政府用于执行环境政策的资金来源主要是：地方政府的财政预算、中央政府的转移支付、银行贷款、非政府组织和国外援助等。这些资金主要用于环境质量监测、监管，污染防控，自然资源保护，生态修复，环保基础设施修建，环境教育和科研投入以及日常办公经费等。[34]辽宁省C市开发区环保局官员在访谈中表示，该市环保局的经费开支基本上来自于本级地方财政，主要是人头费、办公经费和车马费。2005—2007年，地方财政没有投入专门的资金用于污染治理，但环保部门对这种状况没有太多不满。这位官员说：“比上不足，比下有余。能够吃饱饭，我们就满意了，还有的地方环保局开不出来资……有一分钱，干一分活，何必向上面跑项目，求爷爷告奶奶。”[35]这里所说的“求爷爷告奶奶”其实是指以各种方法逐级向中央政府申请项目和“专项资金”。有学者将其精炼地抽象为“项目治国”，认为分税制改革以后，“项目制”已经成为中央向地方财政转移支付的最主要的运作和管理模式。[36]

“专项资金”是上一级政府专门指定用途的一种财政转移方式，主要通过自上而下的“项目”招标和自上而下的“项目”申请投标的方式运作，大多不具备强制性。[37]中央政府试图通过“专项资金”的管理和分配体现其宏观政策导向，引导地方政府按照中央的意志确定财政支出方向。[38]因此，理论上说，“专项资金”应该起到从财政上鼓励地方政府执行环保、教育这样的典型公共服务职能的作用。但在实践中暴露的弊端很大程度上阻碍了其应有的激励作用。

专项资金可以大致分为三类，财政系统预算部门的专项拨款、中央各部委向下属系统下发的部门专项资金、财政部向一些有预算分配权的部门拨付的专项资金(见表4.2)。

表4.2　专项资金的分类

资料来源：周飞舟：《财政资金的专项化及其问题：兼论项目治国》，载《社会》，2012年第32卷，第1—37页。

周飞舟对农村义务教育的管理体制和经费体制的研究表明，由中央各部委支配的专项教育资金越来越多，但却没有达到真正服务农村教育的效果。相反，还存在经费使用手续复杂，浪费现象严重，寻租盛行，教育资源分配严重不均等问题。折晓叶等对“项目进村”的案例研究指出，项目制模式延续了集权的“条条”体制自上而下的控制模式，项目的导入与村庄公共服务的真实需求发生很大错位，压抑了村庄自主性。笔者的田野研究发现也支持了他们的观点。2013年，在中央政府的1803亿节能环保支出中，中央政府本级支出只占5％，其他95％都是中央对地方的转移支付。中央政府转移支付主要是通过各类国家大型环保建设项目的专项资金的方式进行，例如：“节能减排”工程；“京津冀风沙源治理工程”；“国家重点流域以及江河湖泊重点综合治理工程”(“三河三湖”、松花江、三峡库区及后续移民、南水北调水源地及沿线)；水源地保护和水土保持等生态建设重点工程(“三江源”生态保护工程等)；重点生态功能保护区、荒漠化和石漠化区域综合治理(如退耕还林、退田还湖工程)等。

这些大型环保治理项目或工程建设项目一般都由中央政府各部委以“条条”的方式进行分配和管理(图4.2)。主管这些项目的中央部委不只涉及财政部、发改委、环保部，还包括第二章讨论过的所有和环境保护职能相关的十多个部委，如农业部、林业总局等。地方政府需要逐级向上级政府对口部门进行项目申报，获得批准立项后，才有可能得到专项资金。申请程序复杂，过程漫长，缺乏透明性，公平性受到质疑；很多情况下，还需要地方政府的配套资金作为项目申请的前提。因此，地方政府在对待项目的态度差异很大。比较而言，福建B市和江苏D市“跑”项目的能力较强，积极性也较高；但是新疆A市和辽宁C市开发区则处于“躲项目”的状态。新疆A市农林部门2007年用于林业生态保护的经费中，大约10％来自于中央政府。工作人员认为这些经费的申请过程过于复杂，且充满变数，最终可能造成的是更大的资金和资源浪费。“官僚主义害死人，老天是不等人的。到了种树的季节，上面的经费还不来，买不上树苗，那真是急死。冬天钱来了，树没法种，但不种钱就被收回。”[39]这在某种程度上印证了周飞舟的判断，项目体系越完备、审计体系越严格，专项资金的管理和控制越规范，这些资金就越难以深入到基层政府。

图4.2　节能环保专项资金的分配和管理

资料来源：改编自周飞舟：《财政资金的专项化及其问题：兼论项目治国》，载《社会》，2012年第32卷，第1—37页。

正如“跑部钱进”这种说法生动描绘的那样，申请项目专项资金的确要付出巨大的人力、物力、财力。自下而上穿越不同政府层级的层层审批、检查、审计，都需要过硬的“跑部”(公关)能力，包括获取政府信息的能力、关系与资源的能力、政治机会结构等。跑项目过程中的寻租和腐败几乎是不可避免。连刚刚落马的前国家能源局局长刘铁男都建议中央下放行政审批权，认为：“改革滞后，审批项目过多，已经成为引发腐败的风险源。审批环节多，个人裁量权大，掌握众多审批大权，易成‘市场化公关’的对象，这种‘市场化特征明显的公关方式，实质上就是腐败’。”[40]

总体上看，中央政府对于地方环境政策执行的物质激励呈现出倒错的结构。现有的财政投入和管理模式明显不足以从物质上激励地方政府忠诚地执行政策，相反，采取抵制或变通的方法消极执行环境政策却有可能为地方政府和官员带来更多的物质回报。这种物质回报可以分为三种不同的类型：一是放松环境标准后招商引资带来的地方经济增长和财政收入；二是对污染企业污染征收的排污费和罚款；三是政府官员个人的环保腐败收入。

一般而言，对环境政策、法律法规“睁只眼、闭只眼”，为污染企业亮“绿灯”是地方招商引资的一个有力“法宝”。这不但能够为地方政府贡献GDP和财政收入，还潜在地为地方政商关系纽带增加更多可以利用的资源。辽宁C市开发区的一位官员表示，地方政府的很多活动都靠当地几家大的重工业企业的“鼎力支持”，环保部门应该支持这些企业的发展，服务于地方招商引资，不能给地方经济发展添麻烦。[41]此外，对于一些相对困难，处于“吃饭财政”水平的地方政府环保部门来说，“吃”排污费和各种罚款也是一项维持生计的收入。因此，环保部门可能并不在乎污染企业是否真正进行减排和污染治理，而更关心自身如何从污染企业的污染行为中获利。媒体将这种现象称为“以污养污”。

最后，不可否认，一些政府官员也有很大空间可以从污染企业获得个人寻租和腐败的空间。随着民众对环境问题的重视，环保部门权力加大，环保腐败的数量和程度越来越多。环境影响评价、治污工程建设等环节成为了环保腐败的高发区。2009年全国环保系统共有76人因为腐败受到处理，但到2013年，仅在安徽省检察机关通报的环保领域的大案窝案中，就有133人受到查处。[42]

三、道德激励：党校、行政学院系统的环境教育

政策执行中的道德激励是指，教育政策执行者某一项政策是正当的，忠诚地执行是应该做的正确事情。与政治、物质形式对政策执行者的激励不同，道德(精神)激励的价值主要体现在心理和认知层面，往往是和以教育为基础形成的价值观念、认知方式、态度、信仰等密切相关，复杂性高、个体性强、差异性大。正如笔者在第一章讨论公共政策执行的认知学派时强调的，从认知的角度看，政策执行过程的一个关键面向是政策执行者是否理解以及怎样理解政策本身。[43]那么，地方环境政策执行者是怎样理解、认识中央制定的政策的？他们能否从忠诚地执行中央环境政策中获得更多的自信和被认同感甚至是别人的羡慕和崇拜？相反，环境政策执行失败是否会让政策执行者产生某种愧疚感、自责甚至是被排斥的感觉？

中国环境政治中倒错的道德激励表现为：一方面，能够从道德层面激励地方政策执行者积极保护环境所需要的思想观念、价值信仰、模范榜样都十分匮乏；另一方面，却有可能从牺牲环境发展经济中获得更多的认可、满足感和成就感。接下来的篇幅将通过讨论中国自上而下的党校和行政学院系统对干部进行环境教育的现状，来分析造成这种倒错道德激励的原因。

笔者的田野研究发现，地方环境政策者普遍对环保价值理念的认同感不强，大多数地方官员的环境意识有待提高。在他们的观念中，对自然、生态和环境问题的看法仍处于“物质主义”价值观阶段，受到“发展主义”和“消费主义”思潮的影响很深。新疆A市和辽宁C市开发区接受访谈的政府官员都同意，为了经济发展不得不暂时牺牲环境保护，认为本地的情况很难真正做到“不要金山银山，只要绿水青山”。福建B市和江苏D市的少部分官员认为，政府应该更加重视环保，因为经济发展已经到了一定程度，当地具备了治理环境污染的能力，这也是“先污染后治理”思维的体现。有研究显示，即便是环保部门的官员也仍然相信加大污染治理的力度必然会损害中国经济的发展。[44]

此外，地方环境政策执行者很清楚自己在日常工作中没有严格按照要求执行国家的相关环境法律法规和政策。但是，没有任何笔者访谈到的官员为此而表示出内心的愧疚、自责，甚至是被排斥的感觉。一些官员认为，尽管自己在具体工作中没有严格执行环境法律法规，但总体上是与中央的精神保持高度一致的，即“以经济建设为中心”，“发展是第一要务”。当被问及“是否因为政策执行中的困难而感到愧对自己的工作”时，有官员认为这个问题很可笑，不但显示了“知识分子的幼稚”，而且暴露了“理论工作者对现实情况不了解”。他反问：“只要经济发展了，有啥可愧疚的？我们相信中央说的发展是硬道理才是真心话，中央就是这么学习贯彻的。我这地方发展不起来，地方官才愧对党和人民!”[45]

1.党校、行政学院应该成为党员干部环境教育的主要渠道

现有的研究已经指出党校和行政学院系统在中国自上而下的党政干部教育、培训中的核心地位。[46]按照组织部门的规定，各级领导干部都必须按期到各级相关党校或行政学院进行培训。党校更重视对干部的思想政治理论教育，行政学院更偏重解决现实问题的能力。根本目的都是为了培养一批政治精英，即忠诚又有能力执行中央政府的各项政策，服从中央的意志。沈大伟的研究发现，中国共产党对社会经济发展作出的适应性“收缩与调适”，中央政策的调整和变化通过党校课程设置的变化体现得非常明显。[47]赵勇认为，党校培训能够起到政策制定与执行之间的衔接作用。“一方面，党的领导人或党的部门负责人定期到党校作报告，介绍当前最新政策和形势，使作为政策执行者的学员了解政策制定背景和意图等，有利于政策执行的推进；另一方面，教师对政策进行分析和解读，有利于加深学员作为执行者对政策的理解。”[48]

党校的培训可能塑造地方政策执行者对中央政策的解读和认知。在党校和行政学院设置更全面有效的环境教育课程可以成为中央政府从道德上激励地方官员执行环境政策的一个主要渠道。成功的环境教育应该培养政策执行者对环境保护在价值观、心理层面的认同感；成功的道德激励应该让地方的环境政策执行者相信忠诚地执行环境政策是其职业道德的要求，能够因此而获得更多的自信、认同、羡慕。这需要满足两个条件：第一，政策制定者通过教育、培训等方式成功地让政策执行者相信该政策是恰当的，并从心理层面认可和接受这些政策。第二，忠诚执行这些政策不会与政策执行者固有的价值观和认知体系发生太大冲突。但是，党校、行政学院系统的环境教育现状和这两项要求还有很大距离。

1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》强调：“各地区、各部门必须把环境保护法律知识作为干部和职工培训的重要内容，提高各级领导干部和人民群众遵守环境保护法律法规的自觉性。”1999年，相关研究者撰文呼吁党校应该发挥干部环境教育“主阵地”的作用。[49]但直到2013年，某市委党校教授在接受《中国环境报》采访时表示从中央到地方各级党校普遍开展的环境教育现状“不容乐观”，“党校系统至今未把领导干部环境教育纳入教学规划”。[50]我将从两个方面分析党校、行政学院系统对干部进行环境教育功能的欠缺。

2.环境教育功能的欠缺：课程设置、培训内容与师资

第一，历时性的考察表明，党校、行政学院系统的环境教育起步很晚。“十八大”之后，环境教育或者环保、生态、可持续发展议题的课程明显增多，接受培训和学员人数、班次都不断上升。课程设置中对环境教育的重视程度时起时落，随着环境政策在中央政策议程中的变化而变化。

1997年“十五大”报告中确立了“可持续发展战略”。几个月后，就召开了全国党校、行政学院系统“可持续发展与环境保护”研讨会。会议认为，“党校不仅是进行马克思主义毛泽东思想邓小平理论教育和研究的基地，而且也是培训造就高素质现代化干部队伍的大课堂。可持续发展是我国的发展战略，环境保护是我国的一项基本国策，开展可持续发展思想和环保意识的教育是我国新形势下提高干部素质的一个重要方面”，建议“全国各级党校应重视对于干部进行这方面的教育，把可持续发展理论和环保内容列入党校教学之内”。[51]此后，中央党校系统首次在部分学员课程中设置了“可持续发展”等课程，标志着党校和行政学院系统环境教育的初步尝试，但长期处于“摸着石头过河”的实验阶段，时断时续。

第二次开始进一步重视环境教育是因为胡锦涛提出“科学发展观”并在2007年的“十七大”报告中将其确立为共产党的指导思想之一。尽管“科学发展观”的内容宽泛，但包括一些环境保护和可持续发展的诉求。因此，党校和行政学院在组织学员专题学习“科学发展观”的培训班中，会安排一门和环境保护相关的课程。但此时，仍然没有形成稳定的课程规划、教学大纲、专门的教材及其专门的教学科研队伍。笔者在2007年的田野研究中发现，当时新疆A市、福建B市、辽宁C市开发区的本级党校均没有开设过专门的环境教育课程。除了环保部门、林业部门的一些政府官员曾经参加过上级部门组织的一些学习、考察之外，地方环境政策的执行者几乎没有接受过党校或行政学院系统的环境教育。

党校、行政学院系统环境教育培训力度真正加大是从2012年“十八大”报告中提出“要将把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”[52]开始的。中央党校进修部举办了多期地厅级“生态文明”专题班，作为加强“五个建设”内容的一部分。一些省级市级党校也开设了“生态文明”课程。浙江省委党校中青年干部培训班的教学计划中，把“推进生态文明建设，构建环境友好型社会”作为一个专题辅导课。[53]2013年，新疆A市市委党校干部培训班中首次加入了环境保护课程。

2013年，中组部、发改委、环保部、国家林业局和国家行政学院共同在国家行政学院举办了“省部级领导干部推进生态文明建设研讨班”，这是迄今为止公开报道的培训官员级别最高的环境教育课程。研讨班只有7天时间，58名学员包括部分省(自治区、直辖市)、副省级城市负责人、中央国家机关有关部门负责人、国有重要骨干企业分管负责人。国务院副总理马凯、国家发改委副主任解振华、环保部部长周生贤、国家林业局局长赵树丛、工业和信息化部部长苗圩、农业部副部长陈晓华分别做了专题授课；经验介绍环节邀请南京市委书记介绍了南京建设生态城市的探索和经验；学员论坛环节邀请贵阳市委书记、重庆市副市长、神华集团公司总经理介绍了地方和企业推进生态文明建设的探索和思考。[54]以这次研讨班为基础，国家行政学院进修部编制了教材《生态文明建设读本》。[55]

“十八大”以后，一些省级、市级党校也开设了“生态文明”课程。浙江省委党校中青年干部培训班的教学计划中，把“推进生态文明建设，构建环境友好型社会”作为一个专题辅导课。[56]2013年，新疆A市市委党校干部培训班中首次加入了环境保护课程。但是，2013年下半年以来，这种趋势开始下降，培训班开始减少。国家行政学院从2013年下半年到2014年10月没再举行过以生态文明为主题的专题研讨班。这种变化也在某种程度上再次体现了中央工作重点的调整，“中国梦”、“群众路线”、“反腐”等占据了培训的热点主题。从这个角度看，环境教育课程设置、培训模式、教材、内容缺乏稳定性和确定性，不断随着中央政策优先性的调整而变化，这可以部分解释导致党校、行政学院系统无法有效发挥对干部进行环境教育功能，进而造成中央政府对地方环境政策执行者的道德激励不足的原因。

第二，对培训内容进行比较分析发现，党校、行政学院系统对干部进行环境教育的时间短、强度弱、课程比重低、随意性大。环境教育的内容难以融入主体政治思想道德教育的框架中，甚至与主体的课程发生理念冲突。造成的一个直接后果可能就是，经过培训的干部，倾向于从“环保要服务于经济发展”的角度去解读中央的环境政策。

环境教育的根本目的应该是提高人的环境意识，为环境友好型行为提供思想、理念和道德基础。从这个意义上说，党校似乎更应该在干部环境教育中发挥主导作用，因为党校的主要任务是思想和理论教育。但实践中，党校系统的传统观念认为环境教育是领导干部的能力培养，不属于思想道德教育领域。[57]有学者指出，党校课程设置的主体是强化“主义”的认同，是从思想上、道德上培养干部对政权的忠诚。在“主体班”的课程设置中，马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、哲学、政治经济学、党建等方面的政治思想教育比重占60％—70％左右。[58]但遗憾的是，环境教育没能在其中取得一席之地。环境课程多以解决问题的“专题班”形式开展，时间很短，内容拼凑。但是，环境意识的提高需要长期系统的教育投入，不可能在短期内速成，因此党校系统目前开设的环境教育课程的真正效果受到质疑。

更悖论的是，在党校“问题”类的课程中，经济发展类课程的比例很高。这些课程在很大程度上都是以“发展主义”和“物质主义”为导向的，可能和“生态主义”和“后物质主义”价值观为主导的环境教育形成观念冲突。这个问题在国家行政学院更为突出。2011年至2014年，国家行政学院公开报道的31个专题班中，按照经济、政治、社会、文化、生态五个方面简单分类，涉及环境的只有3个，但涉及经济类的有13个，所占百分比最高。[59]改革开放“以经济建设”为中心之后，党校和行政学院系统一直在加强经济学的教学和研究，成立了专门的经济学教研部，开设大量的课程。但至今为止还没有专门的环境教学和研究部门，师资力量薄弱。据报道，从2003年至2012年，可持续发展课程都只有一位教授主讲。[60]一些地方党校和行政学院能否开设环境教育课程还取决于同地方环保局的相互合作与支持。新疆A市市委党校能够在干部培训中加入环保教育的课程，是源自于该市环保局向市委的提议，课程通常由环保部门的工作人员兼职讲授。但相比之下，发改、招商等经济发展部门和党校的合作更密切，开设的专题培训更多，形式更灵活。环境课程难以与其抗衡。2010—2013年间，全国党校系统共评选出32门精品课，但没有一门课与环境教育相关。[61]

环境教育在党校、行政学院系统课程设置中的弱势地位并非特例。即便在最高层政治精英的学习中，环保教育也相对滞后。共产党从“十六大”开始正式建立中央政治局集体学习制度，内容涉及经济、贸易、政治、法律、文化、社会、宗教、体育等多个方面。比较分析政治局集体学习的内容，从2002—2014年8月共进行了94次集体学习，涉及生态环保相关的主题仅有三次。分别为：2008年的“全球气候变化和我国加强应对气候变化能力建设”；2010年的“关于实现2020年我国控制温室气体排放行动目标问题”和2013年的“大力推进生态文明建设”。[62]

共产党国家一向重视干部的“思想工作”，认为只有牢牢抓住干部的思想，才能有效贯彻中央的意志。“灵魂深处爆发革命”是这种传统的极端模式。然而，中央政府(特别是执政党)，对于党政干部政治思想素质的要求中，保护环境一直是缺失的。“十八大”公布的24字社会主义核心价值观中，没有任何环保的内容。在各项关于党员修养、道德、文明素质、先锋模范作用的要求中，没有提出保护环境、热爱自然等要求。在各类优秀党员、先进干部、标兵、“道德楷模”、“榜样”的宣传教育中，因环保而脱颖而出的人物和故事鲜有报道。由中央文明办牵头的“全国道德模范”评选自2007年到2014年共评选出200多名“全国道德模范”。评选的目的是从“助人为乐”、“见义勇为”、“诚实守信”、“敬业奉献”、“孝老爱亲”五个方面“引领道德风尚”，环境保护显然没有成为倡导的一种“道德风尚”。其中，只有一名获奖者来自环保部门，但其获奖理由是“敬业奉献”。[63]正是在这个意义上，一些学者和实际工作者都呼吁要加强党政干部的“生态道德建设”[64]。2015年3月，政治局会议审议的《关于加快推进生态文明建设的意见》中指出，“必须弘扬生态文明主流价值观，把生态文明纳入社会主义核心价值体系”[65]。

[1]关于激励理论，参见Peter Clark and James Wilson，“Incentive Systems：A Theory of Organizations”，Administrative Science Quarterly，Vol.6，No.3，1961，pp.129-166。

[2]关于农村干部的“选择性政策执行”的研究文献，详见Kevin OBrien and Lianjiang Li，“Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics，Vol.31，No.2，1999，pp.167-186。

[3]关于基层干部与形象工程的研究，详见Yongshun Cai，“Irresponsible State：Local Cadres and Imagebuilding in China”，Journal of Communist Studies and Transition Politics，Vol.20，No.4，2004，pp.20-41。

[4]James Spillane，Brian Reiser and Todd Reimer，“Policy Implementation and Cognition：Reframing and Refocusing Implementation Research”，Review of Educational Research，Vol.72，No.3，2002，pp.387-431.

[5]Inger Ulleberg，“Incentive Structures as a Capacity Development Strategy in Public Service Delivery，International Institute for Educational Planning”，见联合国教科文组织国际教育规划研究所网站：http：//www.iiep.unesco.org/fileadmin/user_upload/Cap_Dev_Rethinking/pdf/CapDev_Incentives.pdf(最后访问日期：2013年10月22日)。

[6]周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》，2007年第7期。

[7]Kevin O’Brien and Lianjiang Li，“Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics，Vol.31，No.2，1999，pp.167-186.

[8]Yongshun Cai，“Irresponsible State：Local Cadres and Imagebuilding in China”，Journal of Communist Studies and Transition Politics，Vol.20，No.4，2004，pp.20-41.

[9]资料来源于田野调查中收集到的政府公文。

[10]Kevin O’Brien and Lianjiang Li，“Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics，Vol.31，No.2，1999，pp.167-186.

[11]Ciqi Mei，Brings the Politics Back in：Political Incentive and Policy Distortion in China，Ph.D dissertation，Maryland University，2009.

[12]访谈FJB11。

[13]Genia Kostka，“Environmental Protection Bureau Leadership at the Provincial Level in China：Examining Diverging Career Backgrounds and Appointment Patterns”，Journal of Environmental Policy&Planning，Vol.15，No.1，2013，pp.41-63.

[14]王石川：《环保官员举报污染企业的无奈》，载《中国青年报》，2013年11月20日第2版。

[15]Jing Wu et al.，“Incentives and Outcome：Chinas Environmental Policy”，Working Paper Series，National Bureau of Economic Research，2013.

[16]《政协委员和专家把脉“心肺之患”：2017年能否“霾开雾散”》，见新华网：http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/06/c_119630472.htm(最后访问日期：2014年9月9日)。

[17]〔德〕托马斯·海贝勒、〔德〕安雅·森茨：《沟通、激励和监控对地方行为的影响：中国地方环境政策的案例研究》，见〔德〕托马斯·海贝勒等主编：《中国与德国的环境治理：比较的视角》，中央编译出版社2012年版。

[18]梅赐琪、刘志林：《行政问责与政策从众行为：“十一五”节能目标实施进度地区间差异考察》，载《中国人口·资源与环境》，2012年第12期。

[19]杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，载《社会科学》，2012年第11期。

[20]关于北京“PM2.5”事件的详细新闻报道，参见《被PM2.5秒杀的北京空气》，载《南都周刊》，2011年第44期；《政府公信力少，奇怪争论就多》，载《环球时报》，2011年11月2日。

[21]关于“压力型体制”的代表性研究，详见荣敬本等主编：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版；杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，载《社会科学》，2012年第11期；唐海华：《压力型体制与中国的政治发展》，载《中共宁波市委党校学报》，2006年第1期。

[22]访谈JSD20。

[23]访谈JSD17。

[24]详见《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》，中国政府网：http：//www.gov.cn/zwgk/2011-09/07/content_1941731.htm(最后访问日期：2013年3月5日)。

[25]《省长回应下河游泳：环保不是停在统计上》，见人民网：http：//env.people.com.cn/n/2013/0308/c74877-20719952.html(最后访问日期：2013年3月8日)。

[26]James Kung，Y.S.Cai and X.L.Sun，“Rural Cadres and Governance in China：Incentive，Institution and Accountability”，The China Journal，Vol.62，2009，pp.61-77.

[27]苏明：《促进环境保护的公共财政政策研究》，财政部财政科学研究所研究报告，2007年第9期。

[28]详见欧盟统计局，“Environmental Protection Expenditure”，http：//epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Environmental_protection_expenditure#Environmental_protection_expenditure_by_the_public_sector(最后访问日期：2014年9月19日)。

[29]《吴晓青：“十二五”期间全社会环保投入预计超5万亿元》，见新华网：http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-03/08/c_119672375.htm(最后访问日期：2014年9月18日)。

[30]苏明、刘军民、张洁：《促进环境保护的公共财政政策研究》，载《财政研究》，2008年第7期；苏明：《促进环境保护的公共财政政策研究》，财政部财政科学研究所研究报告，2007年第9期。

[31]《2012年中央公共财政支出决算表》，见财政部网站：http：//yss.mof.gov.cn/2012qhczjs/201307/t20130715_966261.html(最后访问日期：2014年9月18日)；《吴晓青：“十二五”期间全社会环保投入预计超5万亿元》，见新华网：http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-03/08/c_119672375.htm(最后访问日期：2014年9月18日)。

[32]《2013年中央公共财政支出决算表》，见财政部网站：http：//yss.mof.gov.cn/2013qgczjs/201407/t20140711_1111874.html(最后访问日期：2014年9月22日)。

[33]陈硕：《分税制改革、地方财政自主权与公共品供给》，载《经济学(季刊)》，2010年第4期。

[34]资料来源于田野调查中收集到的政府公文。

[35]访谈LNC5。

[36]周飞舟：《财政资金的专项化及其问题：兼论项目治国》，载《社会》，2012年第1期；折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，载《中国社会科学》，2011年第4期。

[37]折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，载《中国社会科学》，2011年第4期。

[38]张弘力、林桂凤、夏先德：《论中央对地方专项拨款》，载《财政研究》，2000年第5期。

[39]访谈XJA18。

[40]《刘铁男为戴罪立功，写反腐建议》，见人民网：http：//politics.people.com.cn/n/2014/0924/c70731-25728212.html(最后访问日期：2014年9月25日)。

[41]访谈LNC10。

[42]《环保腐败案件增多》，见人民网：http：//politics.people.com.cn/GB/1026/11304664.html；《比雾霾更可怕的是环保腐败》，见西安新闻网：http：//epaper.xiancn.com/xawb/html/2014-03/11/content_281891.htm(最后访问日期：2014年9月26日)。

[43]James P.Spillane et al.，“Policy Implementation and Cognition：Reframing and Refocusing Implementation Research”，Review of Educational Research，Vol.72，No.3，2002，pp.387-431.

[44]Yanqi Tong，“Bureaucracy Meets the Environment：Elite Perceptions in Six Chinese Cities”，China Quarterly，Vol.189，2007，pp.100-121.

[45]访谈LNC19。

[46]David Shambaugh，“Training Chinas Political Elite：The Party School System”，China Quarterly，Vol.196，2008，pp.824-844；Alan P.L.Liu，“Rebirth and Secularization of the Central Party School in China”，The China Journal，Vol.62，2009，pp.105-125；赵勇：《“主义”认同与“问题”探析——中央党校“主体班”课程的政治学分析(1990—2010)》，载《青年研究》，2011年第6期；赵勇：《政策的“解码”和“编码”——政策过程中的中国共产党党校》，载《上海行政学院学报》，2013年第1期。

[47]David Shambaugh，“Training Chinas Political Elite：The Party School System”，China Quarterly，Vol.196，2008，pp.824-844.

[48]赵勇：《政策的“解码”和“编码”——政策过程中的中国共产党党校》，载《上海行政学院学报》，2013年第1期。

[49]刘文杰：《党校系统是增强领导干部环保意识的重要途径》，载《中共四川省委省级机关党校学报》，1999年第3期。

[50]《党校如何成为干部环境教育主渠道》，载《中国环境报》，2013年11月11日第4版。

[51]赵明芳：《全国党校、行政学院系统“可持续发展与环境保护”理论研讨会会议纪要》，载《自然辩证法研究》，1998年第2期。

[52]《党校如何成为干部环境教育主渠道》，载《中国环境报》，2013年11月11日第4版。

[53]《中共浙江省委党校2012年秋季中青年干部培训一班教学计划》，见丽水市委党校网站：http：//dx.lishui.gov.cn/xyjy/jxjh/t20121025_846709.htm(最后访问日期：2014年10月1日)。

[54]《凝聚智慧群策群力共绘美丽中国蓝图——省部级领导干部推进生态文明建设研讨班圆满结束》，见国家行政学院网站：http：//www.nsa.gov.cn/web/a/gw/zhuantiban/20130312/1770.html(最后访问日期：2014年10月1日)。

[55]国家行政学院进修部主编：《生态文明建设读本》，国家行政学院出版社2013年版。

[56]《中共浙江省委党校2012年秋季中青年干部培训一班教学计划》，见丽水市委党校网站：http：//dx.lishui.gov.cn/xyjy/jxjh/t20121025_846709.htm(最后访问日期：2014年10月1日)。

[57]《党校如何成为干部环境教育主渠道》，载《中国环境报》，2013年11月11日第4版。

[58]赵勇：《“主义”认同与“问题”探析——中央党校“主体班”课程的政治学分析(1990—2010)》，载《青年研究》，2011年第6期。

[59]根据国家行政学院网站报道内容整理而成，http：//www.nsa.gov.cn/web/a/gw/zhuantiban/list_146_1.html(最后访问日期：2014年10月2日)。

[60]《党校如何成为干部环境教育主渠道》，载《中国环境报》，2013年11月11日第4版。

[61]根据中央党校网站报道整理。

[62]根据人民网报道资料整理。

[63]《全国道德模范候选人：环保卫士孟祥民》，见齐鲁网：http：//news.iqilu.com/shandong/yuanchuang/2013/0624/1575018.shtml(最后访问日期：2014年10月2日)。

[64]舒福才：《党政干部生态道德建设研究》，载《理论界》，2007年第10期；赵云国：《加强领导干部生态道德建设的思考》，载《理论前沿》，2009年第7期。

[65]《中共中央政治局召开会议审议关于加快推进生态文明建设的意见》，见人民网：http：//politics.people.com.cn/n/2015/0324/c1024-26743695.html(最后访问日期：2015年4月6日)。

第五章 环境政策执行结果的“体制内”监督与反馈

对政策执行的过程和结果进行监督与反馈是一个完整政策过程的重要阶段。公共政策分析理论假设政策执行者既不是“天使”也不是“奴隶”，因此，为了实现一项政策从文本到结果的转换，不但需要恰当的激励，更需要强有力的监督和反馈，两者都需要精心的制度设计以反映民意的需要。理论上说，激励应该在政策执行之前或者过程中的鼓励性机制；但是，监督和反馈大多是发生在政策执行结果出现之后的惩戒性、纠错性机制。[1]例如，欧美国家在1960年代兴起的监察专员制度和美国新公共管理运动中兴起的责任政府建设和绩效评估就是对政策执行结果进行监督和反馈的制度设计，倡导公众参与政府绩效评估，体现政府对公众的责任性。[2]

在中国“中央集权”的政治系统中，说起监督，人们首先想到的是权力的监督与制衡，遏制权力滥用导致的腐败等问题。监督政治权力和监督政策执行的制度、机制往往不加区分。因为中央通常将地方官员权力过大、腐败与不忠诚执行中央的政策联系起来。因此，几乎所有体制内针对地方政府的权力监督与反馈机制都同时承担着帮助中央自上而下监督地方官员政策执行的功能，包括：人大、政协的监督；司法监督；党内纪律监督；群众信访监督和新闻媒体监督。

那么，在中国环境政治中，有哪些地方环境政策执行的监督和反馈机制？如何运转？效果怎样？本章归纳分析了四种体制内的监督与反馈机制：人大和政协的监督；纪检部门的党内纪律监督；环境司法监督；环境信访中的“群众”监督。[3]本章的主要观点是，中国环境政治中，没有建立起对地方环境政策执行的有效监督与反馈机制。体制内监督渠道是一个封闭的自我监督系统，公众参与在各项监督机制中被边缘化，绝大多数监督机制缺乏独立性，需要通过依附于中央或者“党”以扩展制度空间，发挥监督作用。国家操控公众参与在地方环境治理中发挥监督作用，公众反馈缺乏畅通的制度性表达渠道。这违背了环境治理中多元主体、公众参与的基本原则。

一、人大和政协的监督

按照宪法的规定，各级人民代表大会“代表”人民，选举和组织政府，决定政府领导人；政府必须对人大负责并定期报告工作，接受人大的监督。人大监督应该是目前政治系统内部监督体系中拥有最高权威的监督形式。2007年实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》专门规定了人大监督的形式、内容和程序等。[4]在共产党的政治理论话语体系中，人大对政府的监督是一种权力监督，是其核心的国家权力之一。政协的监督是一种共产党与民主党派之间的“民主监督”。政协不是国家权力机关，被赋予了“民主监督”的职能，包括：国家宪法与法律的实施情况；党和国家的领导机关制定的重要方针政策的执行情况；国家机关及其工作人员的履行职能、遵纪守法、为政清廉情况等。[5]

以上可见，人大和政协应该是目前政治系统内部对政策执行结果进行监督的核心制度安排之一。但实际中，地方人大和政协对同级政府环境政策执行情况进行监督的功能微弱，饱受质疑，难以制约和纠正地方政府的执行偏差。其根本原因在于人大、政协的权力合法性本应来自民众的授权和代表，却不能代表本地民众独立行使监督权，过多地依附于“遥远”的中央和“党”，阻碍了离生态环境最近距离的公众参与到环境治理中来。这个监督困境集中体现在三个争议性的问题上。

1.依靠中央的“尚方宝剑”

究竟是代表本地民众来监督政府还是代表中央来监督地方政府环境政策执行？人们习惯于用“橡皮图章”来形容人大在政策过程中的象征性作用。但也有研究认为地方人大这种“橡皮图章”的形象正在转变，而政策监督正是这种转变的突破口。例如，有学者观察到地方人大监督权有所提升，认为这表明人大与政府出现了某种程度的权力竞争关系，使人大成为了地方政治博弈中的重要角色之一。[6]但是，相反的观点却认为，地方人大权力加强，并不是地方人大自身权力扩张和竞争的产物，而是体现了中央不断加强贯彻其意志的努力，地方人大和政协都成为了中央监督地方官员政策执行的一种工具。[7]地方人大、政协享有的监督国家政策执行情况的权力成为其履行监督职能的主要权威来源。从这个角度看，人大、政协的监督更多地依附于中央的意志，更主要的是代表“中央”而非地方民众。

理论上说，其权力合法性应该自下而上地来自于对本地民意的代表，但事实上，却要在很大程度上自上而下地“代表”中央意志来监督地方。何俊志认为，1949年以来的宪法和组织法都是中央层面不断强化地方人大保证上级政策的遵守和执行，这种对苏维埃传统的延续与现代代议制原则存在很大冲突。地方人大即是中央政策的执行保证机关，又是地方的最高决策机关；地方人大作为地方最高决策机关的地位，也在很大程度上来自于它作为中央政策的首要保证机关的地位。[8]

人大和政协行使监督权的方式也大多服务于中央意志的贯彻，代表民意对政府进行监督的制度性渠道不畅。人大常委会行使监督权的方式主要有：听取和审议政府工作报告；审查和批准预算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告，听取和审议审计工作报告；法律法规实施情况的检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定。[9]政协民主监督的形式包括：通过政协全国委员会和地方各级政协委员会的全体会议、常委会议、主席会议，向中共中央、全国人大、国务院或地方各级党委人大政府提出建议案；通过各级政协的各专门委员会提出建议或有关报告；通过政协委员的视察、提案、举报或以其他形式提出批评和建议；参加中共中央、国务院有关部门和地方党委、政府组织的调查和检查活动。[10]

在这些监督方式中，常用的方式是听取审议专项工作报告、调查、视察、执法检查等“不痛不痒”的监督手段。真正能够体现民意代表的质询、特定问题调查、撤职、罢免等硬性、力度大、决定性的监督手段用的很少，法律甚至没有规定具体审查、撤销程序如何启动。[11]笔者进行田野研究的四个地方，没有发生过因为环境问题对政府部门进行的质询、调查，甚至撤职和罢免。新疆A市人大常委会工作人员表示，质询、调查等监督手段属于人大对政府的“亮剑”，决不能轻举妄动。特别是对于那些不习惯接受监督的党政领导来说，这种行为属于干扰政府的正常工作的“挑刺”、“没事找事”，势必搞僵与政府的关系，会影响本地经济工作。人大对政府的监督应该是“寓监督于支持”之中。[12]

随着环境问题的恶化和民众担忧的上升，环境议案和提案成为近几年来全国和各地方“两会”新闻报道的热点。据统计，2012年，全国各级环保系统承办的人大建议案的数量为6093件，政协提案数量为13374件。[13]2014年“两会”期间，人大代表提出的议案共468件，其中54件涉及环境问题，交由环资委审议。政协委员共有提案5875件，其中596件与环境问题相关，环保类议题大概占10％。[14]江苏D市在2013年办理的人大代表建议10件，政协委员提案15件。[15]但是这些议案和提案对监督地方政府环境政策执行的效果还要画上一个问号。有研究指出，人大工作主要是在每年一次的会议上完成，市县级人大会议5天左右，乡镇人大会议2天。会期短，议程多。议案的审议需由全体代表经过表决，一个代表提出的一项议案也必须在小组会议上讨论才能成为正式草案，即使提出监督议案，也难以进入法律程序。[16]2006年，厦门市全国政协委员赵玉芬院士联合其他几名院士给厦门市领导写信反对“PX”项目在厦门建设，没能影响政府的决策。2007年，赵玉芬联合105名政协委员在全国政协会议上提交了《关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案》，仍然没能影响政府的决策。最后，是厦门民众的街头抗争改变了政府的决策，将“PX”项目迁址漳州。[17]

即便是对于那些手持“尚方宝剑”的执法监督检查，也很少对同级政府使用。对政府进行环境执法检查一般是上级人大常委会选取行政管辖范围内的下级政府部门进行检查，同级人大虽然也要参与其中，但主要是辅助陪同作用。执法检查一般都以对中央政府某项法律执行情况进行检查为名目，议题根据中央工作重点的变化进行安排，一般不会提出实质性的监督批评意见。例如，辽宁省C市人大检查《大气污染防治法》是在该市开发区的钢铁和发电企业进行的。检查中，开发区政府领导和区人大领导参与陪同。报道中没有谈及此次检查的结果是什么，起到了怎样的作用。[18]

一些研究从选举民主、协商民主理论入手，呼吁加强人大、政协“代表”民意作决策的功能，并认为这是实现其监督权的实质性保障；否则，很难对政府进行有效监督。[19]蔡定剑教授在这个问题上有精辟的论述，他指出：“在落实人民代表大会职权方面，必须破除一种错误观念，认为人民代表大会主要是监督机关。我国人民代表大会有监督职权，但是，它主要还是决定机关，代表民意决定重大事情。而现在由于人民代表大会决定权基本没有得到行使，地方人民代表大会更多地进行了一些监督工作的探索。所以，在人们的眼中，人民代表大会越来越变成了一个监督机关。各级人民代表大会也是这样定位自己，这是对人民代表大会职权的误解。”[20]笔者的田野研究也有类似的发现。比较而言，福建B市人大在地方环境治理中的作用更加活跃，很大程度上因为其享有一般城市不具备的地方立法权。从1990年代开始就制定了一系列地方法律法规应对本地的环境问题。该市人大工作人员在访谈中强调，“能够用好地方立法权这个平台已经很难，很多监督政府的方式没有可操作性”[21]。

2.依靠强势的“党的领导”

人大、政协能否通过依附于“党的领导”来实现监督地方政府环境政策执行的职能？作为宪法规定的权力机关，各级人大始终都在党的领导下工作。中国共产党在各级人大常委会设置党组，在召开全体会议期间还成立临时党组，贯彻党的意图。很多研究者都注意到了一个悖论：地方人大、政协需要借助地方党委的势力才能增强其在地方政治结构中的地位，但这个过程实际上不断强化了党对人大、政协的领导地位。欧博文认为这是提升能力于获得自主性之间的悖论。他从自由化、理性化和包容性三个方面观察人大的制度变迁，认为理性化和包容性程度明显提升，但并没有表现出自由化的特征，这些变化都是服务于共产党的绝对领导的。[22]党委书记兼任人大常委会主任已经成为了地方政治中的一个普遍现象。在官方话语中，这种安排被认为是一个“双赢”的结果：既有利于提高人大的地位，又有利于加强党的领导。[23]但是，有学者指出，这种模式最大的弊端是损害了人大的独立性，违背了国家治理体系现代化的基本原则之一权力分立与制衡。现实中，很难处理好书记和人大主任两个角色的冲突，可能出现书记对人大的绝对控制，造成新的党政不分和以党代政。此外，书记兼任人大主任可能反而降低了人大的工作效率。“在书记兼任人大主任的情势下，人大工作中的重要事务处理、会议召开甚至大事小情都要请示书记，都要书记出面主持或参加。而书记由于要抓一个地方的全面工作，要管大事、作决策，有时根本无法抽身去兼顾人大的工作。”因此，可能出现书记对人大工作“顾而不问、顾虚名而不务实务、顾此失彼”的问题。[24]

不可否认，在某些地方，某个领域或者某个时间段内，党委书记对人大的支持力度确实能够成为人大监督政府工作的一个推动器。但这完全取决于党委书记的个人偏好，没有制度性、程序性的安排，即不确定性也无法预期。如果书记喜欢“一言堂、家长制”的作风，人大的监督工作很难展开。事实上，党委书记兼任人大主任确实可能导致书记过分集权，出现“自己监督自己”的现象。

具体到对地方政府环境政策执行的监督，地方党委，特别是一把手本应是急需被监督的，但却成为了监督者，成为了监督的盲区。正如笔者在第二章讲到的，党委书记实际上是地方环境政策执行系统中的威权式角色，从目标和战略设定、政策议程设置、人事安排和冲突调节四个方面实质性地影响着环境政策执行偏差。但地方人大和政协对其的监督几乎处于空白状态。人大的监督仅限“一府两院”，根本无法触及党的系统。理论上，政协的监督是一种共产党与民主党派之间的“民主监督”。但实际上，政协更多地将自身定位为合作者而不是挑战者；帮助执政党的工作，而不敢谈监督。

陈家刚在研究协商民主与政治协商的关系时指出，协商民主是一个包容、多元、平等的对话过程，前提是保障协商参与者的平等地位和权力。目前，急需加强政协与党委和政府的平等地位。在缺乏平等地位情况下的监督和协商，只是一种咨询民主，而非协商民主的表现形式。[25]新疆A市一位政协官员感慨到，监督工作是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”；有些领导，听到监督就反感，不习惯或者不愿接受监督。[26]党校学者撰文谈如何加强政协的监督能力时建议：政协的监督应该“注意分寸、掌握火候、适可而止、过犹不及；不随心所欲；不站对立面，不借题发挥，不操之过急，力求做到‘帮忙而不添乱’”[27]。这些语言生动地表述了政协监督的尴尬境地。

3.地方人大、政协中微弱的民间环保力量

究竟谁在人大、政协中代表公民的环保诉求？何俊志教授的研究发现，十一届人大代表中，国家机关工作人员占50％以上，企业管理者占28％左右，公民社会组织的代表非常少。对大多数代表和委员而言，人大代表和政协委员的身份只是作为一种荣誉和政治资本，而不是代表本地选民参与政治的桥梁。人大代表多数都是政府机关工作人员，难以实行自我监督。[28]自1994年，梁从诫先生成立中国第一个民间环保组织“自然之友”以来，环保组织在中国很快得到发展。到2012年，全国各种类型的民间环保组织的数量已经达到8000多个。但是，这些环保组织的成员难以进入地方人大和政协的正式组织结构中。在地方人大代表和政协委员的组成结构中，和强势的官僚和企业利益集团比较，真正来自环保组织、代表民间环保的力量极为微弱。地方人大、政协也无法为普通民众参与地方环境治理提供制度性渠道。笔者做田野调查的城市，目前为止还没有来自环保组织的人士成为地方人大代表或政协委员的案例。即便从全国层面上来看，地方人大、政协中代表民间环保声音的也微乎其微。我们可以从以下三个媒体报道的典型案例透视人大、政协中环保组织代表的状况。

中国民间环保先驱梁从诫先生曾是四届全国政协委员。梁先生在创办“自然之友”之前就是全国政协委员。他独特的家庭背景、个人魅力和政协委员身份显然都有助于推动梁先生对中国社会的“绿色启蒙”工作。1996年，他曾在政协八届四次会议上作了《大声疾呼，加强环保》的报告，这是政协首次以环保为主题的发言。他在发言中质问为什么在出现重大污染事故之后，有些地方的官员不但没有承担责任，反而却生了官？呼吁将环保纳入干部考核指标中。他还多次在政协会议上提出了三江源保护、首钢搬迁、环保公益诉讼等提案。以上这些努力表明梁先生已经把一个全国政协委员可能在现有的制度空间内能够发挥的监督作用最大化了。

在制度空间有限的情况下，更多监督职能的发挥不得不通过一些非制度化、不确定性的方式，如全国政协委员这个头衔给他带来的个人影响力和关系网络等。例如，梁先生曾经帮助云南某县争取到国家几百万的财政补贴，阻止了当地森林砍伐可能给滇金丝猴带来的生态破坏。还曾经组织全国政协委员到内蒙古某地方考察，为地方生态保护争取国家资金。值得注意的是，梁先生在帮助云南某县保护滇金丝猴的时候表示“北京的我们是你们的支持”[29]。从这点可以看出，政协委员对地方的监督的前提条件仍然需要不断通过强化其“北京”(上级)身份和中央意志，而非本地民众的声音和力量。这对于地方层面的人大代表、政协委员，特别是那些民间草根环保人士来说是不可能实现的。当然，也很难用梁先生的特殊个案来代表民间环保力量在人大和政协中的普遍状况。

被誉为“滇池卫士”的张正祥曾经是云南省西山区碧鸡镇人大代表。他认为，搞环保“要敢和官斗，敢和老板斗，没这两个胆量你搞不了”。他在接受采访时说，没有人大代表的身份，他可能早就“死无全尸”。但承认向地方人大反映情况没用，找媒体最有效。张云祥因为环保行动和抗争而不断遭到地方利益集团势力的人身迫害，甚至被抓，失去了镇人大代表的身份和“滇池环保巡查监督员”的头衔，因为在一些地方官员眼中，他成了妨碍地方经济的“滇池疯子”。[30]可见，在地方人大、政协中，草根环保力量无法和主导性利益集团进行对抗，其生存现状非常堪忧。

陈飞是十一届全国人大代表，浙江省永嘉县绿色环保志愿者协会会长。他几次提着“菜篮子”参加人大会议，给人大代表发“菜篮子”，宣传不用塑料袋的“环保”理念，被媒体称为“菜篮子代表”。[31]但是他在人大提案在楠溪江建南岸水库，遭到了温州本地民众在网络上的炮轰。本地民间环保人士指出，再建水库会对楠溪江本来就破坏严重的自然生态环境更加致命的打击。认为人大代表陈飞是“伪环保”，所做的提案不能代表民意，“已经脱离人民太远”，“只是为权贵背书的傀儡”。[32]这样看来，尽管一些人大代表和政协委员自称代表“环保”声音，但在履职过程中的具体行为无法取得地方民众的认可，让地方民众产生“被代表”的感觉，可能进一步降低地方民众对人大、政协的信任度。

可见，人大、政协作为民意机构没能真正成为地方公众参与和监督地方环境治理的有效制度渠道；相反，主要成为了中央和党的意志的代表，造成了党政权力自我监督的悖论。过度依赖于强势的中央和“党”的授权和支持，地方人大、政协失去了代表民意进行决定和监督的独立性，监督能力难以有所提升。对大多数代表和委员而言，人大代表和政协委员的身份只是作为一种荣誉和政治资本，而不是代表本地选民参与政治的桥梁。各级人大没有专门的监督委员会，监督工作由各专门委员会承担，法律地位不明确。缺乏专门的机构、人员编制和工作程序进行专职监督工作。为此，有学者建议实行监督专员制度。[33]还有学者呼吁将人大监督与舆论监督结合起来才能更好地发挥人大监督的作用。人大代表也要依靠新闻媒体等社会力量来帮助自己履行监督的职能。

二、纪检部门的党内纪律监督

列宁式政党强调党的先锋队性质和党员的先进性，试图用铁的纪律保证党内思想和行动的一致性，监督检查违反党的路线、方针、政策的错误。[34]按照共产党“民主集中制”的原则，全党各个组织和全体党员接受党的全国代表大会和中央委员会的监督。但由于党代会五年召开一次，监督作用无法实现。按照共产党《党内监督条例》的规定，各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。

一些研究指出，党内监督其实就是一种行政监督的方式。[35]绝大多数公务员都是党员，既要受到国家法律法规和国家公务员行为规范的约束，又要受到党的纪律约束，接受党内纪律监督和检查。国务院监察部虽然理论上是国务院的组成部门，但事实上受中纪委领导，与中纪委合署办公。在党国体系模式下，没有独立的行政监督监察机关，而是形成了通过共产党的纪律检查机关(各级纪委)监督地方政府政策执行情况的一种特殊的监督模式。

“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”是纪委的主要任务之一。党章规定：“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。”因此，纪委有责任监督地方环境政策的执行情况。但现实中，纪委在人们心中的形象是一个反腐败的专门机关。如果不涉及腐败，很难将纪委与环境政策执行建立链接。接下来的篇幅将从纪律要求、巡视和反腐三个层面分析纪委在监督地方环境政策执行中的微弱作用。

1.环保是共产党对党员的纪律要求吗？

从党员的纪律体系看，环保不是共产党对干部提出的各项纪律要求中的重点。共产党的纪律体系包括政治纪律、经济纪律、组织纪律、宣传纪律、群众纪律、人事纪律、外事纪律、保密纪律等，没有关于保护环境的专门规定。2004年以中央文件形式下发的《中国共产党纪律处分条例》中，也没有对于环保的专门规定，而是在关于“失职渎职行为”和“妨碍社会管理秩序的行为”的规定中一带而过。

(1)“失职渎职行为”一章中第一百三十一条提到，“在文教卫生、邮电通信、环境保护、社会福利等社会管理和服务方面发生严重事故的”，“给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对负有直接责任者，给予严重警告或者撤销党内职务处分。造成重大损失的，对负有直接责任者，给予留党察看或者开除党籍处分；负有主要领导责任者，给予严重警告、撤销党内职务或者留党察看处分；负有重要领导责任者，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分”。

(2)“妨害社会管理秩序的行为”一章中第一百六十七条提到，“违反国家关于保护环境、自然资源和文物古迹等方面的法律、法规，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分”。[36]

值得注意的是，对于政治纪律、组织和人事纪律、廉洁自律、贪污腐败、违反“社会主义道德”等较为关键性的规定中，都没有环境保护相关的内容。同时，对环保违纪行为的惩处力度也较小。这与同样是基本国策之一的计划生育相比较来看更为明显。例如，条例规定，发生严重环保事故，“给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对负有直接责任者，给予严重警告或者撤销党内职务处分”；但是，规定只要“超计划生育的”，就“给予严重警告或者撤销党内职务处分”。然而，环保事故造成的公共破坏与超生相比，孰轻孰重是非常明显的。由此可见，环保在党纪要求中的优先性和重要性都偏低。笔者进行田野调查的四个地方，没有干部单纯因为违反以上两条规定而受到纪委的党内纪律检查。江苏D市一位地方纪委工作人员表示，纪委主要考察党员干部的政治、组织、财经、生活腐化等方面的纪律执行情况。“生态环保应该由政府考核，纪委不方便插手。”[37]据报道，2012年广西龙江镉污染事故中，河池市环保局原副局长和纪检组长因为负有直接责任被撤销党内职务，但是他们也同时因为受贿被判刑。事故中处理的最高级别官员是河池市副市长，受到了行政记过处分，但并没有受到党内的任何处分。[38]

事实上，很少有地方干部意识到环保也应该是对党员的一项纪律要求。大多数受访的地方干部认为党的政治和组织纪律最重要，无须对党员提出环保的具体纪律要求。但也有受访者认为，环保也应该算作是共产党的一项纪律传统，因为艰苦朴素、反对奢靡之风都是有利于环保的。[39]尽管“艰苦朴素”等作风要求体现了某种程度的“朴素的”环保理念，但与现代社会系统的环保理念相去甚远。1970年代环境运动之后在全世界范围内传播的环保理念是现代社会普遍追求的一个价值观念，也在中国社会中得到广泛认可。共产党及其党员想要“代表中国先进文化的前进方向”，应该不断提高环保在党员纪律规范体系中的重要性。

2.为什么没有对地方环境政策执行情况进行巡视监督？

从巡视监督看，环境政策执行情况不是纪委巡视工作的重点。2001年开始，中纪委和中组部正式开始巡视工作。2009年，颁布了《中国共产党巡视工作条例(试行)》。中央巡视工作领导小组办公室设在中纪委，为巡视工作领导小组的日常办事机构。很多研究都指出，巡视制度的实质是中央对地方政策执行情况进行自上而下监督的一种模式。有学者认为，“这种监督距离近、范围广、了解深、方法活、力度大，较好地改善了对领导干部特别是‘一把手’监督薄弱的状况”；“巡视是下情上达的直通车，有效解决不遵循或曲解中央政策的现象”。[40]中纪委领导也表示，巡视组的工作就是要当好中央的“千里眼”[41]。除了中央对各省和中直部门的巡视工作之外，各省也对市县和省直部门进行巡视工作。

环保领域一直被认为是“政策不出中南海”，地方保护主义的典型例子。地方政府不执行中央的环保政策被广泛视作阻碍中国环境治理的主要因素。从这个意义上说，环保政策在各地方的执行情况应该是急需被重点巡视的一个领域。但是，从以往的巡视工作看，环境政策执行情况不是各级纪委巡视工作的重点，甚至极少涉及。开展巡视的频次能够反应一项工作在纪委监督日程中的重要性。2008年，中纪委、中组部中央国家机关第一巡视组对环保部进行了为期四个月的巡视。2014年11月26日，中央第三巡视组进驻环保部，开展为期一个月的专项巡视。时任环保部长周生贤也表示：“中央向环保部派驻巡视组，是对环境保护的高度重视，是对环保部工作的最大帮助和支持。”[42]

中纪委明确表示，巡视工作的重点是：“监督检查领导班子及其成员特别是主要负责人在党风廉政建设和反腐败斗争方面；在执行中央八项规定和加强作风建设方面；在严明党的政治纪律方面、在执行组织纪律、民主集中制和干部选拔任用方面的情况。”[43]可见，环境问题没有进入巡视工作的视野。十八大以来，中央巡视组共巡视了31个省(区、市)和新疆生产建设兵团、7家中央单位、6家中央企业和2所部署高校。[44]但在纪委监察部网站公开的巡视反馈情况和整改结果中，没有涉及环境保护和生态文明建设相关的问题和整改意见，也没有发现有地方官员因为执行中央环境政策不力而受到巡视组调查的案例。新闻媒体和民众非常关注的北京持续雾霾天气、内蒙古腾格里沙漠污染事件等各地的环境污染问题都没有在巡视反馈和整改结果中体现出来。从目前收集到的公开资料看，中央和省一级纪委都没有就环保和生态文明建设进行过专题巡视。这表明了环保在巡视工作中的边缘化地位。

《中国青年报》民意调查显示，民众对空气污染的担心已经超过腐败。“自2013年两会结束至今，按照各相关关键字的各网络平台舆情信息总和计算，排在前十位的民意热点，分别是：环境治理、反腐倡廉、社会保障、食药安全、稳定房价/物价、网络管理、户籍改革、司法改革、医疗改革和社会风气。其中，‘环境治理’异军突起，以高于第二名3倍的优势稳居榜首。而在此话题逾6800万条讨论中，超七成(70.8％)网民又将目光锁定在PM2.5上。”[45]但是，环保在纪委巡视中的边缘化地位与民众对环境治理的关心程度和环境保护本身的重大意义是很不相称的。

3.如何治理地方“环保腐败”？

从反腐败的角度看，环保腐败不是纪委反腐的重点目标。[46]《党内监督条例》规定了十种党内监督方式，包括：集体领导和分工责任、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理。[47]理论上看，这些监督方式贯穿了政策制定、执行的全过程，既有源头监督、过程监督，又有末端监督。但是，实际上纪委有可能发挥作用的主要是末端监督。就监督环境政策执行而言，只有当环境政策执行涉及严重腐败时，纪委才有可能发挥监督作用。

一些理论和经验研究指出，一个国家政府的腐败程度与环境治理绩效有密切的关系。政商勾结等腐败行为导致政府官员滥用行政权力，放松环境管制标准以谋取私利，结果可能导致公共环境的加剧恶化。[48]一项跨国经验研究显示，政府腐败指数越高，一个国家的水污染状况就越严重，因为环境政策的制定和实施缺乏公正性和透明度。[49]在中国，人们普遍认为环保部门是一个较为弱势的政府部门，相对来说缺乏寻租的权力资源和空间。但是，随着不断扩权，环保部门近年来成为了腐败案件的高发区。有媒体评论疾呼，比雾霾更可怕的是腐败，治理雾霾必须首先治理环保腐败。[50]

环保部门的腐败主要有以下几种形式：利用环评等项目审批权收受回馈、贿赂等；利用行政处罚减免权收受贿赂；利用废水、危险废物行业准入和管理审批权进行权钱交易。一位曾经的环保局长对媒体说：“最近这些年，区域限批、流域限批、总量控制、环保年审等，在强化治理的同时，也拥有了卡住企业发展的权限，这样不让上项目，企业就去想办法了，权力寻租因此发生。”[51]此外，环保官员的行政自由裁量权很大，处罚金额弹性大，也创造了寻租的机会。例如，《水污染防治法》第七十五条规定，“在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款”，如此大的差额中间，很容易引发腐败。危险品废物处理需有环保等部门颁发的行业资质，获得资质后就可以垄断经营，谋取暴力。资质审批中的权钱交易等腐败行为难以避免。

从案件处理的数量来看，环保腐败不是各级纪委反腐的重要目标。2009年，全国环保系统只有76人因为腐败受到处理。和其他政府部门相比，这个比例是相当低的。近两年来，受到查处的环保腐败案件不断增加。一些地方纪委和检察院联合开展针对环保领域的专项行动。据报道，2013年，仅在安徽就有133人因为环保腐败受到查处。[52]在福建B市和江苏D市也有严重的环保腐败案件，造成多人受到纪委查处。应该承认，和经济、金融、基础设施建设等领域的腐败相比，环保腐败的涉案人员和金额可能较少。但是，它对公共利益造成的损失是难以简单用经济指标来衡量的。环保政策执行中的腐败行为造成的环境事故、生态破坏等对公众生活环境、健康、安全等造成的损害影响范围更大、持续时间更长，更加难以发现、挽回和修复。尽管不能说环境污染都是腐败分子造成的，但是，几乎每个曝光的环保事故都和党员干部的腐败行为有关。因此，纪委急需进一步加大对环境腐败的监督和查处力度，使其成为反腐的重点目标。

但是，是否加大纪委对环境腐败案件的重视程度，就能够真正起到监督环境政策执行的作用呢？早就有学者不断指出目前以纪委为核心的反腐模式存在的制度障碍，主要包括：(1)纪委由同级党委和上级纪委实行双重领导，成为影响纪委独立性的最大障碍。同级纪委不可能对同级党委进行监督，只能对下级党委进行监督。有学者建议通过对纪委进行垂直领导来摆脱对地方党委的依赖。但这和目前党章规定的纪委要向是同级党的代表大会负责是冲突的。(2)纪委工作人员专业性不足，政治忠诚度主要标准，缺乏法律专业背景。纪委系统自身的腐败难以监督，纪委手中的监督权力有时成为打击报复、个人寻租的手段。(3)对举报人信息保护不利，举报人的信息有可能被送到被举报人手中。因为担心打击报复，实名举报率很低。没有固定的反馈机制，很多举报信息石沉大海。[53]这说明，纪委在环境政策监督中的微弱作用不仅仅是因为这项工作的边缘化地位，纪委监督也存在自身的一些制度性障碍难以克服。何增科教授指出，克服这些制度障碍应该遵循法治的精神，发挥司法部门的作用；同时，引入更多的公众参与和监督机制。[54]这是接下来的篇幅要讨论的问题。

三、环境司法监督

司法在环境治理中的作用是环境法学的核心研究议题。但是环境政治学者必须思考的相关问题是司法部门究竟如何在监督环境政策结果中发挥作用。俞可平教授指出，做人要有底线，治国也要有底线，法治正是国家治理的最后底线。[55]那么？在中国的环境治理中，当市场失败，政府也失败的时候，司法机构能够履行“正义的最后一道防线”的监督职能呢？

在中国，选择通过司法途径解决环境纠纷的比例非常低，这与民众对不断凸显的环境问题的不满程度是矛盾的。刘超的研究发现，2003—2006年间，全国每年的环境信访数量不断上升，但环境类案件的数量却呈现出不断减少的趋势。[56](表5.1)以江苏为例，2013年全省涉及环境的举报和信访共5万多例，但通过司法途径解决的只有85件。[57]根据笔者在田野研究中的不完全统计，2000—2010年间，新疆A市地方法院受理的环境案件总计不超过10件。为什么大多数环境污染受害者宁愿选择上访也不愿意诉诸司法程序？哪些问题制约着中国环境司法监督功能的有效发挥？

表5.1　全国环境类案件与环境信访数量比较(2003—2006)

数据来源：刘超：《环保法庭在突破环境侵权诉讼困局中的挣扎与困境》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2012年第4期，第60—66页。

有学者将困扰中国环境司法的问题总结为七个困境，分别是：案源困难、诉讼资格困境、管辖困境、诉讼费困境、举证困境、鉴定困难和赔偿、执行困境。[58]现有的环境法研究为分析这些困境提供了以下四个视角。其根本原因可以归结为司法独立性及其法官能动主义的欠缺。

1.环境诉讼渠道不畅通

很多研究都指出了环境案件进入司法程序非常困难，法院受理的环境案件比例非常低。吕忠梅等人的研究发现，2006年全国“环境纠纷数量——进入行政程序的案件数量——进入司法程序的案件数量之间的比率为255∶38∶1”[59]。刘超的研究发现，海南省2003年到2007年环境类案件总数所占的比例仅为0.04％。[60]这说明，环境案件在法院系统的工作中处于非常边缘化的位置。

环境案件在法院中的地位一定程度受到法官对司法在环境治理中作用的认知的影响。由于受到法学界主流的刑法、民法、经济法传统理论的影响，很多法官仍然认为法律只是调整人与人之间的关系，忽视了对人与自然关系的调整。[61]刘超的研究发现，绝大多数法官倾向于拒绝受理环境公益诉讼案件，85％的法官不赞成将生态破坏作为环境侵害的一种类型纳入诉讼机制。[62]法官对环境案件涉及的人与自然环境关系的特殊性，特别是对生态环境破坏的公共利益损害及其可能造成的不可逆转的后果认识不足。法官在审判中，经常以破坏人与人的关系，特别是造成当事人的具体经济损失作为衡量标准，忽视了环境法的立法目的应该是调整人与自然的关系，是对自然环境本身的保护。[63]吕忠梅等人以1000份环境裁判文书为分析样本，结果发现：在环境民事案件中，“赔偿损失的诉讼请求得到的支持多，意味着法官对于环境民事纠纷兼具个人利益与环境公益的性质不明”。面对当事人的赔偿诉讼请求，有“一赔了之”的倾向，更关注的是“赔偿结案”而非环境法律秩序维护。多数环境刑事案件的量刑较轻，法官倾向于选择“轻判”。部分原因是法官仍然沿用传统环境刑事案件的审理方式，仅以“犯罪金额”作为量刑标准，没有综合考虑公共利益等因素。[64]此外，还有一些法官认为生态破坏最根本的原因是经济发展过快，属于国家政策的范围，应该由政府来解决。

2.法院和法官在环境司法过程中的知识储备和能力不足

环境案件的判决率和结案率都很低。根据吕忠梅等人的研究，环境民事案件、环境行政案件和环境刑事案件的判决率分别为4.21％、2.17％和3.13％。环境案件的上诉率为56.6％，“判决不决、终审不终”的现象非常严重，这些都消极影响了司法的公信力和权威性。[65]环境类案件处理要涉及非常专业的、复杂的科技问题，这与法官们擅长的专业知识关系不大。法官可能不愿意也没有能力在不具备权威性的领域过多发挥作用。[66]全国高院环境庭庭长郑学林在接受记者访问时也专门强调了这个问题。他认为，新成立的高法环境庭的重点工作之一应该是强化对环境法庭工作人员的培训，希望尽快培养一批能够胜任环境司法审判工作的法官。[67]法官环境领域相关知识的欠缺还可能造成环境案件评估鉴定中的困难。目前，中国还没有建立起环境损害司法鉴定体系。一些案件因为难以鉴定或者鉴定时间过长而不了了之，难以结案。据报道，高法环境庭已经考虑可以请环境专家作为陪审员或“专家证人”，以专家的评估意见作为认定依据。[68]但目前这个想法并没有真正实行。

针对环境案件的特殊性，很多国家都以环境司法专门化的方法，通过建立专门的环境法院、法庭来加强司法在环境治理中的作用。2010年，最高人民法院公布了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，规定：“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。”在贵阳、昆明、无锡等地因为发生了重大的环境污染事故，催生了地方环境法庭的设置。目前，中国已成立的环境保护法庭、合议庭或巡回法庭等共365个。2014年6月，最高法院成立了环境资源审判庭。这标志着环境司法专门化的道路在中国得到了认可。但是，有研究认为环境法庭审理的环境案件数量较少，“无米下炊”是基层法院反映的共同问题，束缚环境司法发挥作用的那些困境并没有因为环境法庭的设立而消失。[69]

3.法律体系对环境案件审理的程序性规定缺失

法律规定的程序不具体，法院在受理某些环境案件之后也不知道该如何审理，不得不采取调节或者拖延的办法。有学者发现，环境案件很少适用环境实体法，一些环境实体法对法官来说“不好用”甚至“不能用”。[70]2014年新修订的《环保法》中对环境公益权进行了规定，被认为是中国环境立法中的一个重大进步。但是，在法官眼里，“民事诉讼法和环境保护法对环境公益诉讼规定得非常原则。如果一个地方法院第一次受理环境公益诉讼案件的话，他就不知道怎么办，因为具体的审理程序没有，裁判方式没有”[71]。为此，最高法最近出台了《关于全面加强环境审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，这是最高法专门为全面加强和规范环境资源审判工作发布的一个重要司法指导性文件。同时，最高法还需制定有关环境公益诉讼的专门司法解释并公布一些具有指导作用的环境司法案例。[72]

4.环境司法面临为“权贵”(政治、资本)服务还是为公平正义服务的悖论

以上三个方面虽然可以部分解释造成环境司法困境的原因，但对中国政法系统稍有常识的人都会看出这是一种“隔靴搔痒”的解释，因为它们都建立在一个现实中根本不存在的假设之上，即环境司法是独立的，不受政治、资本及自身利益左右的，是纯粹为维护公平正义服务的。

在环境司法领域，法院和法官对于受理环境案件持消极态度，不愿直接处理环境纠纷，不想置身于社会冲突的风口浪尖上，这固然是一种缺乏司法能动主义的表现，但背后无疑带有很强的政治的考量。张晏指出，在环境案件中“法院不愿旗帜鲜明地表明自己的立场，或者在外界力量的干涉下摇摆不定……可能是迫于生存的压力”[73]。山东省高院明确将环保案件归类为“新型敏感案件”，采取“一般不予受理”的方法。[74]江苏D市某前政法委领导在访谈中坚持认为，政法委的工作是要让“司法机关为地方经济发展保驾护航”[75]。这意味着，法院事实上是要为政府服务的，而不是监督政府。有研究发现，本地律师不愿意成为污染受害者的代理人，担心过于敏感，得罪地方政府和企业。[76]最高法院环境厅厅长也指出，环境案件中，“一些地方的干扰因素存在，因为污染大户往往是纳税大户”[77]。

除了政治因素以外，资本力量对环境司法的影响也不可小觑。面对强势的“权贵”，司法很难维护社会弱势阶层的权益。吕忠梅教授等人发现，在环境民事诉讼中，原告大多为弱势群体，往往缺乏经济实力聘请专门的律师。被告明显处于强势地位，加剧了原告与被告之间实际诉讼地位的不平等。原告以自然人居多，往往孤身一人，且大多是中老年的农民或工人。和被告相比，很多原告都没有聘请专业律师，要么依赖家人、亲戚朋友，要么自己诉讼。被告人以法人和组织居多，大多聘请律师，还有自己的法律顾问或工作人员。[78]在同一项研究中，他们还发现，在环境刑事案件中的被告，有74.4％为农民，8.9％为个体户。他们大多是因为盗伐和滥伐林木罪等被判刑。因为环境监管失职渎职而被判刑的国家机关工作人员和因为环境污染罪而被判刑的工业企业经营管理者所占比例极低。[79]

这表面上看起来和人们对谁应该对污染负责的普遍认识是相违背的，因为很少有人认为农民和个体户是中国环境的最大污染者。但是，这个重要发现提示我们思考的是，究竟哪些人逃脱了环境污染的法律责任？环境司法监督的盲点在哪里？为什么在环境民事案件中，原告大多为农民；但是，在环境刑事案件中，被告的大多数还是农民？[80]张晏的研究发现，环境刑事案件不移送的现象非常普遍。1997—2007年间，全国被追究重大环境污染事故罪的案件只有20个左右。[81]

法治精神的根本是制约和监督强势的公共权力，为维护弱势的普通人的权利提供救济，而不是成为“权贵”阶层统治普通民众的武器。十八届四中全会再次强调，“依法治国”要依靠“党的领导”，要“把党的领导贯穿到依法治国的全过程”。[82]可见，这里倡导的是“法制”(rule by law)而不是“法治”(rule of law)；是“刀制”而不是“水治”。中央“把党的领导贯穿到依法治国的全过程”这种要求事实上为地方党委和政府对司法的干预提供了“正当性”支持。从这个意义上看，在一个缺失“法治”精神的司法系统中，即便法官在认知和知识储备上能够胜任环境司法的要求，现实中也难以活在“真空”中、真正履行司法监督在环境治理中的作用。

四、环境信访中的“群众”监督

国务院《信访条例》将信访定义为“公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”[83]。1951年就正式确立了信访制度，是体现共产党的“群众路线”的一种制度安排。也有学者认为信访制度映射出传统帝国“告御状”的影子。[84]

现有的研究指出了信访的多重功能。有学者认为信访的功能是在司法救济不畅的情况下，提供一种可能的行政救济手段。[85]也有学者认为信访是实现公众参与的一种制度平台，有利于维系政权合法性。[86]还有学者指出，信访制度能够帮助中央自下而上收集信息，监督地方官员的政治忠诚和政策执行情况。[87]朱旭峰认为，环境信访是公民社会影响环境治理的重要机制。[88]毫无疑问，信访制度是目前体制内一个重要的监督与反馈渠道。

近十多年来，因环境污染而导致的上访人数和案件增长迅速，成为信访案件的主要来源之一。全国每年因为环境问题而引发的信访案件的具体数字究竟是多少缺乏一个专门的统计。应该明确区分的是，环境信访案件和因为环境问题而产生的信访案件是两个不同的概念，统计口径也不统一。出于研究能力的限制，本书主要讨论的是环境信访。按照2006年当时国家环保总局制定的《环境信访办法》，环境信访“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级环境保护行政主管部门反映环境保护情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由环境保护行政主管部门处理的活动”[89]。但是，很多由环境问题引发的信访案件可能并不是直接向环保部门反应的。由环境问题引发的信访数量一定是大于环境信访数量的。仅就环保部《环境统计年报》公布的数据来看(表5.2)，2012年全国各级环保部门受理的来信、来访、电话、网络投诉案件就有96万件，2005年为68万件，1995年为6万件左右。[90]

表5.2　环保部门接待的信访数量

数据来源：《2012年环保部环境统计年报》

环境信访上升数量如此之快，很多人宁愿选择环境信访而不是环境司法。那么，环境信访这种“群众”监督模式对于改善地方环境治理的具体效果如何呢？于建嵘、李连江和欧博文、赵树凯等学者的研究都指出了近十年来信访制度产生很多负面效果，违背了其制度设计的初衷。李连江教授认为：“作为一种治理制度，信访制度应该有助于中央政府依法监督各级地方政府，同时保障各级地方政府领导的正当权利，从而保持他们对中央政府的基本信任!事实上，信访制度成了中央对地方单向施压的工具，不能保障地方政府向中央反馈信息和提出建议的权利!过度政治化的信访制度迫使地方政府特别是基层政府干部为上级政府买单、背黑锅甚至顶雷，必然削弱乃至瓦解他们对中央的信任!”[91]这个结论也同样适用于环境信访领域，接下来将从三个层面具体分析环境信访存在的问题。

1.以“群众”动员克服官僚科层：环境信访有效率吗？

从机构设置上看，环境信访是环保行政系统内部的一种自我监督机制，无法克服官僚科层制组织模式的效率低下问题。支持继续加强信访制度的一种观点认为，“群众”通过信访途径可以直接反映问题，监督政府，有利于克服官僚主义，是信访制度效率的一种体现。但是，这里对于“效率”的定义是充满争议的。如果仅按现有的模式那样以信访回复率作为衡量信访工作的效率，信访的效率显然是非常高的。但是，如果以解决具体问题的速度来衡量，则信访的效率无疑是极为低下的，因为仍然受制于官僚科层制的运作逻辑。环境信访的根本目的应该是解决民众不满的环境问题，改善环境治理水平。现实中，通过环境信访产生立竿见影的环境治理效果的可能性极低。笔者在田野调查中没有发现因为环境信访而提升地方环境治理效率的案例；相反，一些信访中的挫折和失败反而降低了民众对地方政府在环境治理中的信任度。

环境信访是由环保部门直属的事业单位——环境监察机构负责的。该部门既有执法权又有信访监督权，属于一种自我监督。按照《环境信访条例》的规定，省、地级市的环保部门应该设置独立的环境信访工作机构，配备专职的工作人员。县级环保局应当设立或者制定环境信访工作机构。全国范围内自上而下负责环境信访的机构依次为：环保部环境应急与事故调查中心(环保举报热线)，省级环境执法稽查总队，设区市的环境监察支队和区(县/市)级环境监察大队(监察科)。

但是，环境监察机构是环保部门的行政执法机构，信访并不是其唯一或者核心职能。以江苏D市环保监察支队为例，信访是其第四项职能，负责“12369”环保投诉热线和“市长信箱”、“市民论坛”及与“110”联动工作；“对环境违法行为的来信来访进行受理、批转、调处、督办、回复、汇总、上报；负责全市污染信访举报投诉网络管理。”前三项更主要的职能包括“依法对辖区内单位和个人执行环保法律法规和各项环保管理制度情况及对海洋环境和生态保护情况进行监督检查”；负责“污染、破坏事件调查、处理、评估和报告；征收排污费等”。[92]

如果环保部门都能严格执行法律法规，上访数量不会增长得如此迅速。相反，一些比较严重的“越级”环境信访案件，一般都涉及当地环保行政执法部门的不作为或者滥作为。这些上访人之所以选择“越级”上访，而不是到本地环保局上访，就是很少有人会相信本地环境监察机构能够自己查处和纠正自己的错误。从这个角度看，环境信访这种内部自我监督的制度安排可能反而促使了最让地方环保部门头疼的“越级”上访事件发生的可能。

尽管官方意识形态将信访制度视为一种“群众”监督模式，但是这种“群众”监督仍然要在官僚科层制的逻辑形势下运行。按照信访处理办法“分级负责、属地办理、就地解决问题”的原则，“越级”上访所反应的问题还是要被层层转到基层环保部门来具体处理。对于一个上访者而言，反映一个问题需要经过官僚系统中的倒U型程序，即：从基层自下而上层层向环境信访机构反映问题，然后，才有可能自上而下层层解决问题。面对如此漫长而复杂的官僚程序，绝大多数人要么望而却步要么选择放弃，只有极少数极为坚定的访民有意愿有能力持续不断地走上访“长征路”，他们通常都被认为是“不正常的”。据媒体报道，北京大学教授孙东东认为老上访者中99％都是精神有问题的，这种说法被当作“雷人”言论受到社会广泛讨论和批评。很多声音认为，这种说法是一种因果倒置。长期上访者经过如此艰难的上访程序的“磨难”势必会表现出某种程度的偏执等被认为是“不正常”或者“精神病”的气质类型。[93]这恰好体现了信访制度的低效及其对参与其中的公民人格的损伤。

环境信访中的另外一个官僚科层壁垒是不同政府部门之间的组织的推诿。环境信访机构只可能受理和解决信访中反应的问题属于环保部门职权范围的，不能受理和解决与环境问题相关但属于其他部门职权范围内的事情。本书第三章中已经讨论了地方环境政策执行中的行政碎片化现象。很多与环境相关的问题，都不归环保局管理。但是普通老百姓很难明确了解不同政府部门之间究竟是如何分工的，常常在信访过程中被各个不同政府部门之间来回“踢皮球”，颇费周折。辽宁C市一位居民在铁道附近的居民因为火车噪声污染过大而试图进行环境信访投诉。她首先拨打了当地环保局的投诉电话，但是，被告知铁路周边的环境问题不归环保部门管，应该找铁路部门。然后她又给市长信箱发投诉邮件，得到的回复是“反映的情况超越属地管辖范围”。之后，她就被迫放弃了以环境信访投诉的形式解决问题，她无奈地说，“我和政府耗不起，想办法赚钱换房子吧”。[94]据新疆A市环保部门工作人员介绍，该市环保热线电话中市民投诉最多的问题之一是工地施工和卡拉OK的噪音污染问题。但是这两个问题都不是环保部门一家能够解决的，因为工地施工噪声问题主要是城管部门负责，而对卡拉OK的管理要联合工商和文化部门共同执法检查。[95]因此，他们对这类电话投诉的回复一般是“超出职权范围”。

环境信访的处理要求是“件件有着落，事事有回音”。回复率是政府用来衡量信访工作效率的一个重要指标。对于环境信访机构来说，只要回复了就算作完成了一项指标。可以发现，几乎所有城市公布的环境信访回复率都大于等于99％。类似这样“超出职能范围”的回复是最容易回复的，也是“效率”最高的。但这种“效率”显然不应该是环境信访所追求的，更不能满足民众解决具体问题的需求；反而可能降低民众对地方政府的信任程度，引发新的“越级”上访。

2.群众监督还是中央监督？

从中央—地方关系的视角看，环境信访是压力型体制下中央控制和监督地方官员的一种手段，环境治理中的地方自主性受到限制。尽管从机构设置上看，环境信访是环保行政部门的一种自我监督。环境信访不是环保部门工作的重点职能，有些基层环保局甚至没有专门的环境信访机构和人员。但是，地方环保部门，特别是基层环保部门承受的环境信访压力越来越大。这种压力并不来自于办理自身接待的一般信访，而是疲于应对各种“越级”上访，特别是“进京”上访案件。

环境信访案件包括纵向、横向和斜向三个不同来源。基层环保局的监察机构除自行受理环境信访外，还要接受各级党委、人大、政府信访机构交办和其他职能部门转办的涉及环境保护行政主管部门职责，以及依法应由各级环境保护行政主管部门处理的信访。[96]例如，江苏省D市某区的环境信访机构(监察科)，纵向上受D市环境监察支队(12369环保投诉热线)的业务指导，接受其交办的本区辖区内环境信访，同时将自已受理的地域上跨区或者事务上须市级以上环境保护主管部门处理的信访上报。横向上则受区信访局(区长信箱)指导，承办其交办的应由环保部门处理的信访件，同时上报自行受理的涉及其他部门职权或者须区政府协调的信访件。纵横两项并不是环境信访的全部来源，还需处理各级各部门领导下访、接访过程中受理或者日常工作中批示的群众来信来访，以及媒体特别是上级官方媒体曝光的环境信访等。

这些不同来源的信访案件受到的重视程度差别很大。其中，最不受重视的是那些大多数直接反应到本地环境监察机构的合法的、正常途径的信访；最受重视的是那些被认为“非法”的、非正常渠道的“越级”上访案件。有学者对环保局的网络环境信访进行了调查，结果发现虽然大多数环保局官方网站设立了类似环境信访机构的栏目，但大都未正常开通。[97]辽宁省C市一位居民长期向本地环保部门投诉小区周边的粉尘问题，半年多没有得到明确答复。之后不得不在辽宁省纪委的网络投诉平台“民心网”进行投诉，20多天就得到了本地环保部门的答复和处理结果。他表示，以后有问题不再会直接向当地投诉，“还是沈阳好使，最好使的是上北京”[98]。

对于不同来源环境信访重视程度的不同根源于信访“压力型”体制的特点。按照“分级负责、属地办理、就地解决问题”的原则，上级将信访案件层层转交给基层。同时，下级要接受上级层层分解、下达的环境信访指标和任务的考核。上级对下级政府的越级信访量进行排名。在地方干部考核指标体系中，“越级上访”的指标一直占有非常关键的份量，是带有“一票否决”性质的维稳类“硬指标”。因此，基层环保局领导对环境“越级上访”案件非常紧张，同时也颇为头痛，采用各种方法降低“越级上访”的数量和人数，转移了其日常环境治理工作的重心和精力。

理论上看，信访的设计初衷应该是鼓励“越级”上访的。信访作为共产党密切“联系群众”的一种方式，希望通过这个渠道了解群众“疾苦”，为群众排忧解难。正如应星指出的，联系群众是高层联系群众，基层和群众已经很近很密切了。信访设在基层是失去意义的，越级上访是一种必然。中央允许老百姓越级上访是跨越地方官僚主义这个障碍物获取信息、监督基层的一种方式，“而且也是人民民主的一种实现形式，是政权合法性再生产的一种手段”[99]。中央在宣传中不断展现“亲民”形象，一些老百姓幻想访民希望(幻想)进京上访能够避免地方干涉，一旦拿到某位中央领导人的批示，问题解决效率异常快。

但是，中央又担心源源不断的进京上访带来的社会不“稳定”，自相矛盾地要求地方政府将问题解决在本地，层层控制进京上访成为对地方官员的刚性要求。李连江和于建嵘等学者认为信访制度的功能在于民意的“上达”而非“表达”，成为中央向地方单方面施压的工具。[100]换句话说，中央通过老百姓的信访可以自下而上收集地方信息，并以此来管控和监督地方政府官员，自上而下层层设置和分解信访指标就是这种操控的一个制度化形式。

这种压力型体制下的环境信访模式不利于发挥地方政府在环境治理中的主动性和自主性，对真正的环境治理来说是缘木求鱼。《环保法》规定地方政府要对辖区内环境质量负总责。为了真正履行这种责任，地方政府需要相应的自主权，在环境治理开展地方性实验和创新。但是，一些地方环保局为了应付“越级”上访的压力，付出了巨大的人力和物力，而这些往往无助于改善地方环境状况。

2011年7月，江苏省D市的环境“越级”上访量有60多件，排在全省第一位。因为受到来自上级排名的巨大压力，环保局领导的工作重心都转向了如何降低排名，减少越级上访量。为此，专门在全市环保系统设立了“环境信访化解月”攻坚活动，采用各种方法在10月份将越级上访数降为30多件，排名全省第四。这些方法包括环保局主要领导亲自“大接访”、“大调解”，重要案件领导包案制度等。在一篇名为“接访就分流，减少信访量，望闻问切四诊法在环境接访中的巧用”的总结报告中倡导要用“切”抓住信访问题的要害，找出解决方法。他们宣传的案例是：某村民的农作物死亡，怀疑是工业区排污管网从承包田中窨井溢出的污水的影响，不断上访，要求赔偿。最后，环境接访人员帮其老婆办理了低保，这位村民就不再上访了。这个越级上访案件就算“圆满”解决了。[101]

需要质疑的是，为什么环保局还要负责为上访者办社保？环保局的责任本来应该是依法查处那些污染源，防止他们继续造成新的环境破坏，这才能从根本上减少上访。但是，为了减少越级上访数量，不得不采用一些“旁门左道”。环保局工作人员抱怨到，处理环境越级信访案件时往往出现“有权的部门不处理，没权的部门难处理”，多数只能先治标，很难治本；真正大规模污染，投诉问题一般较复杂，且多涉及工业企业和拉动地区经济的大项目，处理难度较大，很多问题不是环保部门一家能解决的。[102]

于建嵘长期建议改革信访中的这种压力体制，他认为，“中央应该减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制；不对信访公民的信访级别作特别的限制”。“通过减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京上访；而给地方政府减压，才能给中央减压，维护地方的政治权威，才能加强和巩固中央的政治权威。”[103]他还清楚地看到，在绝大多数案例中，中央对于上访者的诉求也不能作出满意的处理。极个别成功的个案往往是因“运气”得到了高层的重视，缺乏制度性和可复制性。相反，大量信访案件最后却演化成了“维稳”案件，国家为此付出的成本难以计算。

3.环境信访与维稳体制

从政治议题塑造的角度看，政府倾向于用维稳思维来看待环境信访，把它纳入举国维稳体制当中进行处理。不但付出了巨大的成本和代价，而且限制了公众参与环境治理的渠道。

支持加强信访制度的另外一种观点认为，信访是一种成本和门槛较低的公众参与方式，更适合为那些经济和教育水平处于较为弱势地位的普通老百姓提供一个行政救济的渠道。但是，和第一点类似，这里对于“成本”的定义又是充满争议的。对于信访人而言，信访不收取任何费用(和司法途径的诉讼费、律师费相比)，表面上看几乎零成本，但长期上访的成本是难以估算的。对于政府而言，信访已经成为“举国维稳体制”的一部分，耗费的不仅仅是人、财、物等行政成本，还包括公众参与权利的损伤和政府信任的流失。

大多数环境问题都带有公共属性，污染影响的不是单个人，而是一群人甚至规模更大。在农村的环境信访案件中，集体联合上访占大多数。[104]但是，《环境信访办法》规定，5人以上的集体上访行为是违法的，访民打标语、喊口号等也是非法行为。这些规定限制了信访作为一种公众参与途径的有效性。很多地方政府把环境污染引发的集体上访、越级上访作为维稳的对象，采取各种方式压制他们的诉求。这些“维稳”方式包括：截访、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐、送精神病院等“大棒”手段；销号、陪访、金钱收买、欺骗拖延等“胡萝卜”手段。每年的“两会”、重大活动等都被认为是维稳的敏感时期，地方政府都不得不动用这些手段来控制本地的上访人士。近几年，这种需要“严防死守”上访人士的政治敏感期越来越多，陷入了某种“举国”的维稳体制中。

环保部门在谈到环境信访工作时，通常都将环境信访和维稳紧密联系在一起，倾向于从维稳的角度来理解和处理环境信访案件。2012年全国和江苏省“两会”期间，江苏D市某区环保局专门制定了“两会”期间环境信访稳定工作实施意见，还建立2012年全国和省“两会”期间环境信访稳定工作领导组。[105]福建B市某环保分局在做好2011年“两会”、“两节”期间信访工作的通知中要求：“及时明确辖区内环保维稳重点……做到‘底数清、情况明’，确定重点环境投诉信访件；继续加强与重点信访人的沟通交流，努力协调事件的解决，防止出现赴省进京上访事件。”[106]笔者在田野调查中没能获得环保部门在这些维稳重点对象上面投入的具体数字。据媒体报道，“两会”等重大活动前，各地方围绕着信访有四批人进北京，分别是上访人士、政府负责截访的工作人员、负责接访的工作人员和慰问截访、接访的工作人员。一些地方政府在北京围绕上访人员的吃、住、行、“抓人”、“看守”、遣送等，形成了相当规模的“灰色产业链”。[107]于建嵘指出，地方政府越是阻止民众进京上访，民众进京上访的动力越大，并且行动逐步升级，直至采用各种激烈手段制造产生政治压力的事件。信访制度从减压阀变成了增压器，老百姓和政府都付出了巨大的代价。[108]

地方政府还不只是“花钱买稳定”这么简单。这些维稳投入不仅仅表现为人、财、物等可量化的数字上，还包括公众对政府信任的流失。理论上看，上访行为本身是公众政治信任的一种表现，表明上访者仍然相信政府特别是中央政府能够帮助满足自己的诉求，没有突破体制内的划定的底线。但是，李连江教授指出，在经历过上访之后，上访人士特别是进京上访人士对中央政府和地方政府的信任程度大幅度降低。在这个过程中，他们心中原本关于中央政府的一些美好设想在北京不断遭遇各种打击之后，很可能得出类似“天下乌鸦一般黑”的结论。其中的一些上访人士选择在联合国驻北京办事处、各国大使馆和国际组织聚集区所在地继续“上访”某种程度直接反映了他们对本国政府的不信任。从这个角度看，政府不是没有理由担心信访“培养”出的一些“超级访民”甚至可能成为某种反对力量。[109]这也可以解释为什么国保部门对长期在北京上访人士那么紧张。据媒体报道，曾经的环保英雄“太湖卫士”吴立红、著名海南环保人士刘福堂都受到了调查。

一些环境信访案件最后演化成了大规模的环境抗争是民众对政府信任流失的另外一种表现。很多大规模的环境抗争在最开始都经历过失败的环境信访经历。比如厦门的反“PX”事件，启东的反对王子造纸排海工程事件等。[110]这表明，经历失败之后的民众不再相信环境信访能够承担体制内民意表达的作用，转而采用街头抗争的方式寻求体制外的解决方法。这种现象被称为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的恶性循环。[111]其中一个典型案例是2005年浙江东阳的画水河事件。浙江省东阳市画水镇竹溪工业园区的13家化工、印染和塑料企业，排出大量的污染的废气、废水，影响了周围村民的生产生活和身体健康。2001年起，村民多次到东阳市、金华市、浙江省的环保部门上访，向当时的国家环保总局投诉，都遭遇失败。2005年3月，村民开始在化工园区进区路口搭建了十多个路障和毛竹棚，由村里老人驻守，阻止厂区车辆运送原料和货品出入。后来，政府派大量公安等人员强行拆除农民搭建的占道竹棚，引发万余民众围堵，参与清障行动的工作人员中数十人受到了不同程度的伤害，69辆车被砸毁。政府按照“群体性”事件处理了这起环境抗争，有8名村民被判刑，东阳市主要负责人也受到了处分。虽然地方政府表示要对当地的污染企业进行彻底调查，当村民仍然认为是政府将这些污染企业引进来，并为这些污染企业充当保护伞，他们也同样应该受到调查。[112]

4.“信访悖论”

以上三个层面的分析可以看出，环境信访的效率低、成本高、代价大，难以通过环境信访的渠道实现环境治理中的公众参与，对于地方政府环境政策执行的监督和反馈缺乏有效性。关于信访制度的未来发展，有学者认为信访是违背法治精神的，应该不断削弱，甚至取消；有学者认为在法治缺失的背景下信访的功能仍然不可替代。但值得关注的是，十八届四中全会提出加强“依法治国”之后，访民上访的热情更高。一些访民手持宪法和各种国家法律，提出自己的诉求。悖论的是，既然选择信访意味着放弃司法救济甚至是不信任司法救济，为什么上访人士还对依法治国有如此高的热情和期待？除了对法律的一种战略性利用之外，还有没有其他的解释原因？

这些问题的回答归根结蒂都绕不开于建嵘提出的“信访悖论”：“在信访博弈中出现的国家常常会处在一个左右为难的困境中：作为游戏规则的制定者与仲裁者，国家既要保证言语的畅通并以此抵制基层政府的官僚主义，但又无力应付有时汹涌而来的大规模的进京上访和集体上访以及因此对社会造成的冲击；国家既要为民作主保持其美好的形象，又要防止有人借机滋事无理取闹；既要对某些基层政府的违法现象进行严厉弹压，又不得不在一定程度上维护基层官员的既得利益以激励其执行中央政令的积极性。”[113]具体到环境信访，一个最核心的悖论是：国家既需要公众参与到环境治理中来，又担心这过程中形成的环境公民社会对国家权威的挑战。这个悖论不仅限于环境信访领域，而是贯穿在环境治理的各个层面。

[1]孙柏瑛：《当代政府变革中的制度设计与选择》，载《中国行政管理》，2002年第2期；〔美〕奥斯特罗姆等：《制度激励与可持续发展》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版。

[2]陈雪莲：《地方政府绩效评估改革的突破与局限——以杭州市“综合考评制”为个案》，载《理论与改革》，2010年第1期。

[3]新闻媒体监督一方面是体制内的监督模式，但另一方面全球化、互联网时代新媒体的出现很大程度上重塑了媒体的格局，其在中国环境政治中的作用已经不仅限于监督政策执行。因此，不在本章专门讨论新闻媒体的监督作用，而是统一整合到第六章中。

[4]盛涛：《人大监督的性质及其完善途径》，载《党政干部学刊》，2007年第9期。

[5]关于政协制度的研究，详见周淑真：《中国人民政治协商会议的制度精神与价值》，载《中国人民大学学报》，2007年第5期；王润秋：《政协监督是民主监督的重要形式》，载《理论导刊》，2008年第12期；陈家刚：《当代中国的协商民主：实践探索与理论思考》，载《马克思主义与现实》，2014年第4期。

[6]Young Nam Cho，“From‘Rubber Stamps’to‘Iron Stamps’：The Emergence of Chinese Local Peoples Congresses as Supervisory Powerhouses”，The China Quarterly，Vol.171，2002，pp.724-740.

[7]何俊志：《中国地方人大的双重性质与发展逻辑》，载《岭南学刊》，2007年第3期；何俊志：《中国人大制度研究的理论演进》，载《经济社会体制比较》，2011年第4期。

[8]何俊志：《中国地方人大的双重性质与发展逻辑》，载《岭南学刊》，2007年第3期。

[9]徐永利、王维国：《人大行使监督职权途径问题研究述评》，载《人大研究》，2012年第10期。

[10]杜启洪：《谈谈人大监督和政协监督的同和异》，载《中央社会主义学院学报》，1997年第6期。

[11]汪中山：《论我国人民代表大会监督制度创新》，载《中州学刊》，2006年第2期。

[12]访谈XJA65。

[13]《2012年环境统计年报》，见中华人民共和国环境保护部：http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2012tjnb/201312/t20131225_265529.htm(最后访问日期：2014年11月6日)。

[14]山水自然保护中心：《盘点2014年两会生态环境类议案提案》。

[15]资料来自于该市《2013年D市环境质量公报》。

[16]林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与建构》，中国社会科学出版社2004年版。

[17]《赵玉芬：最先站出来反对PX项目的科学家》，见网易新闻：http：//news.163.com/07/1228/09/40PQHFC500011SM9.html(最后访问日期：2014年10月12日)。

[18]资料来源于该市政府网站报道。

[19]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版；何俊志：《中国县级人大制度模式研究》，重庆出版社2005年版；崔英楠、崔皓旭：《近年来人民代表大会制度研究热点问题》，载《北京联合大学学报(人文社会科学版)》，2013年第11卷第3期。

[20]蔡定剑：《论人民代表大会制度的改革和完善》，载《政法论坛·中国政法大学学报》，2004年第6期。

[21]访谈FJB23。

[22]Kevin O’Brien，“Chinese People’s Congresses and Legislative Embeddedness：Understanding Eearly Organizational Development”，Comparative Political Studies，Vol.27，No.1，1994，pp.80-109；Kevin O’Brien，“Agents and Remonstrators：Role Accumulation by Chinese People’s Congress Deputies”，The China Quarterly，Vol.138，1994，pp.359-379；Kevin O’Brien and Laura M.Luehrmann，“Institutionalizing Chinese Legislatures：Trade-offs between Autonomy and Capacity”，Legislative Studies Quarterly，Vol.23，No.1，1998.

[23]《24省份党委书记兼人大常委会主任，4地副书记兼政协主席》，见人民网：http：//leaders.people.com.cn/n/2013/0212/c58278-20480761.html(最后访问日期：2014年10月12日)。

[24]张书林：《地方党委书记与人大主任应兼职还是分设》，载《中国党政干部论坛》，2013年第6期。

[25]陈家刚：《协商民主与政治协商》，载《理论与探索》，2007年第2期。

[26]访谈XJA42。

[27]王润秋：《政协监督是民主监督的重要形式》，载《理论导刊》，2008年第12期。

[28]刘乐明、何俊志：《谁代表与代表谁？十一届全国人大代表的构成分析》，载《中国治理评论》第4辑，中央编译出版社2013年版。

[29]《梁从诫的十年和“自然之友”的十年》，载《南方周末》，2004年6月10日。

[30]《张正祥：滇池守卫者》，载《南方周末》，2010年6月13日。

[31]《一个农民代表的环保智慧》，见中国网：http：//lianghui.china.com.cn/2009lianghui/2009-03/03/content_17368602.htm(最后访问日期：2014年10月15日)。

[32]《与永嘉籍全国人大代表、环保人士陈飞先生聊聊楠溪江上建造南案水库的问题》，见温州本地BBS论坛：http：//bbs.703804.com/thread-14389500-1-1.htm(最后访问日期：2014年10月15日)。

[33]汪中山：《论我国人民代表大会监督制度创新》，载《中州学刊》，2006年第2期。

[34]Ting Gong，“The Party Discipline Inspection in China：Its Evolving Trajectory and Embedded Dilemmas”，Crime，Lawand Social Change，Vol.49，2008，pp.139-152.

[35]黄胜林：《中国共产党党内监督制度的政治生态分析》，载《江汉论坛》，2004年第5期。

[36]《中国共产党纪律处分条例》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/33838/2539948.html(最后访问日期：2014年10月20日)。

[37]访谈JSD1。

[38]《广西龙江镉污染事件》，见中国网：http：//news.china.com.cn/node_7147234.htm(最后访问日期：2014年10月24日)。

[39]访谈XJA5。

[40]王宏琳：《我国巡视制度的建立和完善》，载《决策探索》，2007年第11期；滕婕：《试论党内巡视制度的运行及其完善》，载《许昌学院学报》，2008年第6期。

[41]《中纪委官员详解巡视工作：不让腐败者有立足地》，见新浪网：http：//news.sina.com.cn/c/2013-11-05/212628628821.shtml(最后访问日期：2014年10月22日)。

[42]《中央纪委中央组织部巡视组向环境保护部反馈意见》，见中国政府网：http：//www.gov.cn/gzdt/2008-09/25/content_1105871.htm(最后访问日期：2014年10月15日)。

[43]《中央对巡视工作提出4个方面新要求》，见中央纪委监察部网站：http：//www.ccdi.gov.cn/special/zyxszt/bjzl_zyxs/201402/t20140225_19078.html(最后访问日期：2014年10月15日)。

[44]《十八大以来巡视工作新变化》，见中国新闻网：http：//www.chinanews.com/gn/2014/10-16/6683960.shtml(最后访问日期：2014年10月15日)。

[45]《环境治理超过反腐成第一民意热点》，载《中国青年报》，2014年2月27日第3版。

[46]这里将腐败简单定义为滥用公共权力谋取私利的行为。环保腐败主要指政策执行者在环保政策执行中滥用公共权力以谋取私利的行为。

[47]陈建中：《党内监督条例十项监督制度的特点、功能与基本要领》，载《中共杭州市委党校学报》，2004年第5期。

[48]Siddhartha Mitra，“Corruption，Pollution，and the Kuznets Environment Curve”，Journal of Environmental Economics and Management，Vol.40，No.2，2000，pp.137-150；Richard Damania et al.，“Trade Liberalization，Corruption，and Environmental Policy Formulation：Theory and Evidence”，Journal of Environmental Economics and Management，Vol.46，No.3，2003，pp.490-512.

[49]Heinz Welsch，“Corruption，Growth，and the Environment：A Cross-country Analysis”，Environmentand Development Economics，Vol.9，No.5，2004，pp.663-693.

[50]《比雾霾更可怕的是环保腐败》，见西安新闻网：http：//epaper.xiancn.com/xawb/html/2014-03/11/content_281891.htm(最后访问日期：2014年9月26日)。

[51]《一个环保局长的管制利益》，载《南风窗》，2013年第17期。

[52]《环保腐败案件增多》，见人民网：http：//politics.people.com.cn/GB/1026/11304664.html(最后访问日期：2014年9月26日)。

[53]过勇：《新时期中国共产党纪律委员会的改革历程》，载《经济社会体制比较》，2012年第5期；Zengke He，“Corruption and Anticorruption in Reform China”，Communist and Post-Com munist Studies，Vol.33，2000，pp.243-270.

[54]何增科：《中国转型期腐败和反腐败问题研究(上篇)》，载《经济社会体制比较》，2003年第1期。

[55]俞可平主编：《国家底线：公平正义与依法治国》，中央编译出版社2014年版。

[56]刘超：《环保法庭在突破环境侵权诉讼困局中的挣扎与困境》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2012年第4期。

[57]《环境司法改革：如何对抗地方保护主义？对话最高院环境资源审判庭庭长郑学林》，载《南方周末》，2014年9月23日。

[58]陈学敏：《设立环境法庭的冷思考》，载中华环保联合会：《中国环境法治》，2011年卷(上)。

[59]吕忠梅、张忠民、熊晓青：《中国环境司法现状调查——以千份环境裁决文书为样本》，载《法学》，2011年第4期。

[60]刘超：《环保法庭在突破环境侵权诉讼困局中的挣扎与困境》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2012年第4期。

[61]蔡守秋：《论当代环境法学的发展》，载《法商研究·中南政法学院学报》，1998年第3期。

[62]刘超：《环保法庭在突破环境侵权诉讼困局中的挣扎与困境》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2012年第4期。

[63]蔡守秋：《环境法学理论的要点和意义》，载《现代法学》，2001年第4期。

[64]吕忠梅、张忠民、熊晓青：《中国环境司法现状调查——以千份环境裁决文书为样本》，载《法学》，2011年第4期。

[65]吕忠梅、张忠民、熊晓青：《中国环境司法现状调查——以千份环境裁决文书为样本》，载《法学》，2011年第4期。

[66]张晏：《中国环境司法的现状与未来》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》，2009年第5期。

[67]《环境司法改革：如何对抗地方保护主义？对话最高院环境资源审判庭庭长郑学林》，载《南方周末》，2014年9月23日。

[68]同上。

[69]陈学敏：《设立环境法庭的冷思考》，载中华环保联合会：《中国环境法治》，2011年卷(上)。

[70]吕忠梅、张忠民、熊晓青：《中国环境司法现状调查——以千份环境裁决文书为样本》，载《法学》，2011年第4期。

[71]《环境司法改革：如何对抗地方保护主义？对话最高院环境资源审判庭庭长郑学林》，载《南方周末》，2014年9月23日。

[72]同上。

[73]张晏：《中国环境司法的现状与未来》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》，2009年第5期。

[74]同上。

[75]访谈JSD6。

[76]Rachel E.Stern，“From Dispute to Decision：Suing Polluters in China”，China Quarterly，Vol.294，2011.

[77]《环境司法改革：如何对抗地方保护主义？对话最高院环境资源审判庭庭长郑学林》，载《南方周末》，2014年9月23日。

[78]吕忠梅、张忠民、熊晓青：《中国环境司法现状调查——以千份环境裁决文书为样本》，载《法学》，2011年第4期。

[79]同上。

[80]无独有偶，2014年10月北京持续雾霾天气中，环保部发布消息称，农民焚烧秸秆是造成这次继续雾霾天气的主要原因。一些地方也纷纷把矛头指向农民，将农民烧秸秆解释为导致雾霾天气的原因。据媒体报道，吉林某地农民因为焚烧秸秆而被行政拘留。详见《雾霾元凶秸秆焚烧屡禁不止农民为何仍“顶风作案”》，中国网：http：//news.china.com/domestic/945/20141028/18903989_all.html(最后访问日期：2014年10月29日)。

[81]张晏：《中国环境司法的现状与未来》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》，2009年第5期。

[82]《把党的领导贯穿到依法治国的全过程》，载《人民日报》，2014年10月27日。

[83]《国务院信访条例》，见国家信访局网站：http：//www.gj xfj.gov.cn/2005-01/18/content_3583093.htm(最后访问日期：2014年11月5日)。

[84]应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》，2004年第3期。

[85]同上。

[86]王学军：《中国信访体制的功能、问题和改革思路》，载《湖北社会科学》，2003年第1期。

[87]肖萍：《信访制度的功能定位研究》，载《政法论丛》，2006年第6期。

[88]朱旭峰：《转型期中国环境治理的地区差异——环境公民社会不重要吗？》，载《经济社会体制比较》，2008年第3期。

[89]中华人民共和国环境保护部：《环境信访条例》。

[90]详见《环保部环境统计年报》，中华人民共和国环境保护部网站：http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2012tjnb/201312/t20131225_265529.htm(最后访问日期：2014年11月6日)。

[91]李连江：《重建信访制度关键在民意表达》，载《人民论坛》，2013年8月(上)。

[92]田野调查中收集的资料。

[93]《老上访者99％有精神病是颠倒因果》，见中国网：http：//www.china.com.cn/review/txt/2009-04/05/content_17554244.htm(最后访问日期：2014年11月8日)。

[94]访谈LNC25。

[95]访谈XJA9。

[96]王勇：《我国环境信访的现状与问题》，载《中国环境管理干部学院学报》，2014年第2期。

[97]徐军、常永明：《论纠纷解决机制下的环境信访》，载《河海大学学报(哲学社会科学版)》，2008年第3期。

[98]访谈LNC13。

[99]应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》，2004年第3期。

[100]Lianjiang Li，“Political Trust and Petitioning in the Chinese Countryside”，Comparative Politics，Vol.40，No.2，2008，pp.209-226；于建嵘：《信访综合症背后的潜规则》，载《人民论坛》，2010年第5期(下)。

[101]田野调查中收集的资料。

[102]访谈JSD19。

[103]于建嵘：《信访综合症背后的潜规则》，载《人民论坛》，2010年第5期(下)。

[104]于建嵘：《当前农村环境污染冲突的主要特征及对策》，载《世界环境》，2008年第1期。

[105]笔者田野调查中收集的资料。

[106]笔者田野调查中收集的资料。

[107]《外地干部进京接访形成灰色产业链》，见网易新闻：http：//news.163.com/09/1124/21/5OTPJ16P0001124J.html(最后访问日期：2014年11月9日)。

[108]于建嵘：《信访综合症背后的潜规则》，载《人民论坛》，2010年第5期(下)。

[109]Lianjiang Li，“The Magnitude and Resilience of Trust in the Center Evidence from Interviews with Petitioners in Beijing and a Local Survey in Rural China”，Modern China，Vol.39，No.1，2013，pp.3-36.

[110]郑旭涛：《预防式环境群体性事件的成因分析——以什邡、启东、宁波事件为例》，载《东南学术》，2013年第3期。

[111]熊光清：《中国网络公共事件的演变逻辑——基于过程分析的视角》，载《社会科学》，2013年第4期。

[112]《污染始于规划：叩问浙江东阳画水河事件》，见北青网：http：//dycj.ynet.com/3.1/0505/10/940958.html(最后访问日期：2014年11月10日)。

[113]于建嵘：《信访综合症背后的潜规则》，载《人民论坛》，2010年第5期(下)。

第六章 全球环境政治情境下的中国地方环境政治

“APEC蓝”成为2014年11月北京老百姓和世界媒体热议的焦点。北京市民因为APEC会议的召开，“享受”了难得的蓝天。政府和领导人对待“APEC蓝”的态度和行动引发我们思考的问题是：为什么政府认为国际会议需要“蓝天”？中国的地方环境政治是怎样与世界发生连接的？如何分析国际因素对中国地方环境政策执行可能产生的影响？

政策执行理论指出，在讨论影响政策执行结果的变量时，不能忽略那些影响政策执行的经济、社会等情境式(contextual)因素。对于中国地方环境政治而言，以经济、政治、文化全球化为特征的全球环境政治可以视作其重要的外部情境式因素。这些情境式因素可以被简单归类为经济全球化过程中的全球产业分工及污染转移，政治全球化过程中的全球环境治理及环境外交，和文化全球化过程中的全球环境公民社会(环境非政府组织和绿色传媒)及环境运动的兴起。这是一个超越政府体系内部的，全球—国家—社会—公民四维互动的复杂过程；冲突与妥协，对抗与合作相互交杂。

没有学者否认经济全球化对地球生态、环境、健康产生的深刻影响，但对这种影响产生的具体效果却褒贬不一。一些悲观的看法认为全球化是造成全球环境恶化的根源之一，因为全球化加剧了资本主义不断剥削自然和人力的过程，将最终加剧全球范围内的环境恶化。但是，乐观派认为全球化的过程能够帮助各国政府、跨国企业、非政府组织在全球环境政治中形成共识与合作。[1]

将中国地方环境政治置入全球环境政治的情境下进行分析，可以发现两个悖论：第一，源自“西方”的“环境主义”成为中国环境保护理念传播的重要理论支撑、话语和道德合法性来源。将环境主义由理念转化为实际行动的媒体、环境非政府组织和公民环境抗争构成的全球环境公民社会为中国地方环境治理提供必不可少的智识、网络、技术、资源、能力支持和公众参与，是推动地方环境治理的主要力量。但是，政府对环境公民社会的发展十分警惕。第二，政府在奥运会、国际会议等特殊时期极为重视空气质量的改善，环境议题成为中国国际合作的一个典范领域。但是，在环境外交的“民族主义”话语建构中，环境议题被视作“西方”干预、遏制中国发展的阴谋。

一、“环境主义”与全球环境公民社会

现代意义上的“环境主义”直到1960年代后期才出现在欧美社会。它主要是指民众对地球的环境、生态和人类的生存现在越来越担忧，产生了关于环境的一些新的政治理念，并经由大众政治运动的方式提出并传播了这些环境政治理念。在环境保护观念、话语变迁的历史上，现代环境主义和之前以保育主义(conservationism)和保存主义(preservationism)为特征的第一代环保思潮有实质性差别。现代环境主义是人类对自身的存在和活动对全球生态环境破坏进行的一种反思，它试图通过一系列公民的政治和社会运动对社会价值观和结构进行激进变革。[2]标志性事件是1970年4月22日爆发的迄今为止最大规模的环保游行，有2000多万美国人为环保议题上街游行，并将这一天定为“地球日”。

环境史的研究指出，中国传统文化中有一些朴素的环保思想，例如“天人合一”、“无为”、“顺天”等观念。但现代意义上的环保理念在中国的传播还是源自于全球环境主义思潮和运动的影响。[3]1972年中国政府参加了在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，会议达成的《人类环境宣言》首次确定了国家对环境保护的责任。正是这次会议让中国政府开始意识到环境问题的重要性，并公开承认国内的环境问题。[4]此后，翻译出版了《只有一个地球》、《寂静的春天》等环保启蒙科普读物，一些高校中开设环境工程专业，中国历史上第一份环保刊物《环境保护》创刊，正式开启了全球环境主义在中国传播的历程。[5]

杨国斌等人提出了中国的“绿色公共领域”的概念。他们以怒江大坝建设的讨论为例，认为中国的绿色公共领域正在不断增长，互联网为载体的新媒体是这一绿色公共空间的主要传播渠道。由新媒体搭建的网络和平台为公民个人、企业、非政府组织、意见领袖、政府共同讨论环境问题拓展了公共空间。[6]媒体、环境非政府组织和由环境问题引发的公民抗争事件是中国绿色公共领域备受关注的“三驾马车”，它们的作用和分工不同，都在政府的控制和怀疑中“夹缝求生存”，成为推动地方政府提升环境治理水平的主要力量。[7]

1.媒体如何报道地方环境政策执行？

在讨论媒体在中国环境治理中的作用时，现有的研究普遍强调媒体作为政府与民众之间沟通桥梁的功能。媒体是传播环保理念，进行公众环保教育的先锋；同时，媒体报道对政府的监督是推动地方环境治理的重要力量。此外，有研究指出，在中国绿色公共领域的发展中，媒体和环境非政府组织一直保持紧密的合作互助关系。[8]梁从诫先生在1990年代末就赞扬中国的媒体是全世界最“绿色”的媒体之一。一些知名环境非政府组织的创始人有长期的媒体工作背景，代表性的有公众环境研究中心的马军、绿家园的汪永晨和自然大学的冯永峰。他们通过“绿色记者沙龙”、“绿色记者论坛”和“记者茶社”等组成了紧密的绿色网络，共同发布信息，举办环保教育活动、主题讨论会等。新媒体的发展还为一些基于互联网的环境非政府组织提供了更便捷有效的网络和平台。就媒体与环境运动的关系而言，主流媒体对那些被认为破坏稳定的环境抗争事件持回避、谨慎和“维稳”的态度；但是新媒体的出现为反“PX”、反垃圾焚烧等大规模的地方环境抗争扩展了动员空间。

有学者认为，“中国的主流大报大多在环境议题中呈现出同情NGO与城市公民的报道立场，自觉地成为利益集团和地方政府的反对者角色”；“这样一些具有‘灰色’特征的议题领域的突破，使得在媒体作为‘党和政府喉舌’的角色并发生体制性转换的情况下，媒体的另外一个角色——‘社会喉舌’逐渐取得发展”。[9]但是批评的声音指出，政府主导下的环境新闻报道表现出存在“行政色彩浓厚、工具性特点突出、公共利益边缘化等问题。新闻报道在很大程度上变成了宣传生产，舆论监督成为了政府权力的延伸”，需要重建媒体的公共性。[10]也有学者指出，在市场化改革中，中国环境传播面临着资本逻辑与公共利益的矛盾。环保传播被当作一种“公益事业”，无法让传媒企业获得经济效益，为数不多的专业环境媒体在市场竞争中被迫退出。[11]由此可见，环境报道的专业性不但受到政治的约束而且受到市场的干扰。

施达尼(Daniela Stockmann)和高敏(Mary Gallagher)以中国媒体对法律在劳工纠纷中作用的报道为例，认为媒体的“正面宣传”起到了帮助威权政权维持稳定性的作用。[12]李连江、赵月枝等人的研究都指出了媒体报道对于塑造中国“差序政府信任”的作用，媒体“有选择地暴露中下层政府官员，极少延及省部级，正常情况下不会触及最高层”。[13]主流媒体的报道有利于展现中央领导人的“亲民”形象，这和一些地方干部的“腐败”形象形成了鲜明对比。[14]

以上这些研究提示我们进一步思考的问题是：主流媒体是如何报道地方环境政策执行的？这些报道是否有利于维系民众在环境治理层面对政府的信任程度，继而维持政权的稳定性？本书具体考察了主流媒体报道地方环境政策执行时采用的叙事方式和话语结构的特点，及其在新媒体环境下受到的挑战和回应。笔者发现，主流媒体传统的叙事方式和话语结构服务于树立中央权威和帮助中央监督地方政府的政策执行的宣传战略；其效果随着新媒体的发展而受到一定程度的质疑和挑战，但主流媒体仍然努力在新媒体背景下主导环境议题的公共讨论；这有悖于新媒体去中心化的信息传播方式，但有利于维系环境议题公共讨论中的固有权力格局。

主流媒体“正确的舆论导向”

按照以“正确的舆论影响人”的要求，主流媒体在报道地方环境政策执行中采用的叙事方式和话语结构表现出三个特征：第一，宣传中央的环保政策和中央领导人对环境问题的高度重视；第二，选择性曝光一些地方的环境问题，以此来批评和监督地方政府对中央环境政策的执行不力；第三，在具体环境事故的报道中，采用“维稳”思维，倾向于事后的经验总结和宣传而非追求新闻报道的及时性和公开性。这种传播“正能量”的宣传战略有利于帮助中央政府树立在环境保护方面的理想形象，维持民众在环境治理问题上对政府的信任程度。

第一，宣传中央的环保政策和中央领导人对环境问题的高度重视。曲格平先生曾说：“中国的环境保护事业是靠宣传起家的。”[15]这句话很直接地体现了政府对媒体在环境保护中的作用的要求——宣传。这也是主流媒体作为党的“喉舌”功能的体现，是党对媒体报道要服从“党性”要求的结果。作为全世界唯一的国家级的环保专业报纸，现在的环保部主管的《中国环境报》把“权威发布党和国家有关环境保护的方针、政策、法律、法规”作为报纸的核心工作。这体现了喉舌宣传的单向性，而不是信息传播沟通的双向互动。有研究统计，在某主流媒体的环境新闻报道中，消息体裁类报道占大概70％的比例。[16]这些报道的内容多是与环保相关的政府的领导人讲话及活动、工作会议、法律、政策解读等。新闻的来源依靠政府部门，新闻价值的大小、意义建构和报道力度取决于官员的行政级别。报道的目的是为了完成政府的宣传任务，而非追求新闻价值。

中央主流媒体报道雾霾的核心叙事方式时鲜明地突出了“十八大”提出的美丽中国和生态文明口号与中央领导人对雾霾问题的“高度重视”和“坚定信心”。《人民日报》题为“美丽中国，从雾霾中突围”一文的报道强调：生态文明建设、美丽中国是“中国特色社会主义”的总任务之一；中央出台了一系列防治雾霾的措施，只要“我们沿着十八大指出的方向踏实迈进，就一定能早日驱散雾霾，迎来生态文明的美丽中国”。[17]主流媒体一致采用“向雾霾宣战”为标题来报道李克强在人大会议上对环境问题的坚决表态是对民众需求的及时回应。报道中强调，总理要向雾霾等污染宣战，是因为这是社会关注的热点问题，“要铁腕治污加铁规治污，对那些违法偷排、伤天害人的行为，政府绝不手软，要坚决予以惩处。对那些熟视无睹、监管不到位的监管者要严肃追查责任”[18]。

国外媒体曾经报道中南海里的“特供”空气新闻，“空气特供”一词在微博中传播。主流媒体通过宣传“雾霾面前人人平等”、“同在一片蓝天下”、“同呼吸共命运”等话语，试图驳斥“空气特供”的负面新闻可能给维护中央领导人与老百姓“同甘共苦”的亲民形象造成的不利影响。新华社报道习近平视察南锣鼓巷的新闻标题是《习近平雾霾中视察北京南锣鼓巷：同呼吸　共命运》，意在表明最高领导人关心老百姓的“雾霾”问题，与“人民群众同呼吸共命运”。[19]以后，“同呼吸共命运”成为在官方和民间都较为流行的谈论雾霾天气的一种话语方式。

主流媒体展现的环境污染事故的话语结构主要围绕着“党中央国务院”的重视和指示展开，而非调查污染事故本身发生的原因、损害及老百姓的反映等。2010年，在大连输油管道爆炸事件之后的第二天，《光明日报》的头版头条文章标题是“胡锦涛温家宝就中连油输油管道起火爆炸事故作出重要指示——李克强周永康也作出指示”。报道内容为“事故发生后，国家领导人高度关切，张德江亲临现场指挥救援并部署下一步工作”[20]。在对2013年青岛输油管道爆炸事件的报道中，主流媒体在事故发生后第一时间的报道是突出中央领导人对事故的指示。例如，中央电视台《新闻联播》在报道中说：“事故发生后，党中央国务院高度重视，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平立即作出重要指示。要求山东省和有关方面组织力量，及时排除险情，千方百计搜救失踪受伤人员，并查明事故原因，总结事故教训，落实安全生产责任，强化安全生产措施，坚决杜绝此类事故。中共中央政治局常委、国务院总理李克强作出批示，要求全力搜救失踪受伤人员，深入排查控制危险源，妥善做好各项善后工作。加强检查督查，严格落实安全生产责任。受习近平总书记，李克强总理委托，国务委员王勇已率有关部门负责同志紧急赶赴事故现场指导救援工作，看望慰问伤员。”[21]在对事故处理结果的报道中，《光明日报》的两则新闻标题分别是“国务院严肃处理青岛市‘11.22’中石化东黄输油管道泄漏爆炸等特别重大事故——15人移交司法机关48人受到处分”、“安全生产人命关天——聚焦安全生产法修改”。报道赞扬了国务院事故处理的高效，相信全国人大常委会修改审议修改《安全法》将有利于减少安全事故。[22]

第二，选择性曝光一些地方的环境问题，以此来批评和监督地方政府对中央环境政策的执行不力。中央主流媒体在宣传中央的环保政策的同时，还帮助中央政府监督地方环境政策的执行情况。和正面宣传相比，批评性、曝光式的新闻的数量较少，但这些批评和曝光的对象都是地方政府。常见的做法是有选择地曝光一些地方的环境问题，将这些问题的责任归咎于地方政府；并进一步批评地方政府官员在执行中存在的“阳奉阴违”、“上有政策、下有对策”等对中央的不忠诚行为，最后提出中央正在加大查处力度。但是这些批评被谨慎地控制在一定范围内，通常会将环境污染事故的原因归咎到个别地方官员、企业和个人环保意识欠缺、责任意识淡薄、政策执行等更为具体、微观的原因，尽量避免对造成环境污染的更大范围的制度性、政治性原因进行讨论和反思。

《人民日报》关于2007年太湖蓝藻水污染事件的报道中，有一篇题为“太湖竟还有这么多小化工”的文章。文章首先阐述了国务院有关太湖治理的各种要求和措施。然后将批评的矛头指向了无锡“先污染、后治理”和“边污染、边治理”的发展方式，认为这是环境治理中的地方保护主义行为，并敦促地方政府拿出踏踏实实的行动治理环境。文章批评道：“10多年来各地投入的资金和污染损失，何止4000亿元？污染治理中的地方保护主义实在是搬石头砸自己脚的行为……环保法规不是各取所需的‘软柿子’，必须不折不扣令行禁止，环保成果也不能是昙花一现的易碎品――或许，这也是微小的蓝藻肆虐成灾给我们的深刻教训。”[23]

在《斩断污染背后的渎职黑手》一文中，《人民日报》指出环境监管失职是造成环境生态破坏的原因之一，多发生在基层。文章认为：“从目前曝光的一批破坏环境污染事件看，一些地方在县域经济发展上依然存在以廉价资源换财政收入和先发展后治理的思想观念，导致对能源资源和生态环境保护不力。更有一些地方政府和官员片面追求经济利益，为了一己私利无视法律、严重失职……一些地方也常常要求环境监管服从于地方经济发展。这些因素都让检察机关在查处此类渎职犯罪中面临重重阻力。”然而，文章在批评地方官员的基础上，赞扬了中央政府对这些地方环境渎职案件的查处力度，文章说：“查办危害环境的渎职犯罪案件难，不是就此放松要求的借口。近年来，最高检一直都在不断强化查办此类案件的力度。在最高检组织开展的一系列查办渎职犯罪专项行动中，环境监管领域均被列为重点领域……司法机关打击环境污染刑事犯罪在法律适用方面更为完善。”[24]

新京报《谁在治霾执法时“睁一只眼闭一只眼”》一文在人民网、新华网等主流媒体广泛转载。文章揭露石家庄等地企业的偷排行为，批评“一些地方怠于执法，说到底还是把经济发展凌驾于民众健康之上”。文章说：“地方要税收，企业要生产，导致执法变成睁一只眼，闭一只眼。”[25]但是，和前面《人民日报》文章的叙事方式同出一辙，该文在开篇就强调中央正在纠正地方环境法律执行中的问题。文章说：“全国人大常委会第11次会议分组审议大气污染防治法执法检查报告。报告显示，2013年，环境保护部接到的举报案件中，大气污染类占73％，但在全年查处案件中大气污染类仅占12％。”[26]

中央媒体比地方媒体掌握的话语权更大，地方媒体无法和中央媒体进行话语竞争，这可能在某种程度上更容易塑造地方政府和官员在环境治理中的不利形象。地方主流媒体的报道模式基本上是对中央媒体的一种学习和模仿，难以根据地方知识和经验发展出自己的新闻话语系统。同样是关于上则空气污染治理新闻的报道，地方媒体没有表现出明显的报道差异。例如，身处中国最污染省会城市石家庄的《燕赵晚报》的文章这样质疑：“九成未查处的大气污染举报案去哪儿了？我们不难得知：他们被环保部门当成衣食父母养起来了；被个别地方官员当成地方财神爷和个人升迁的贵人保护起来了。所以，有的地方说是要向高污染、高能耗的‘吃饭产业’开刀，但大量被压被砍的都是苍蝇级的小企业、小作坊，很少有老虎级的大企业、上市公司，真正的排污大户关停并转遥遥无期。”同时，文章仍然寄希望于中央的生态文明和依法治国目标，“建设生态中国已经成为治国执政的重大理念，这也是公众坚定不移的利益诉求。党的十八大四中全会提出依法治国总目标，显然，九成大气污染举报案未查处，今后不能再持续。发现一起、举报一起、查处一起，应成为今后保护环境的一种常态。”[27]

在主流媒体的话语结构中，地方政府的形象存在两个矛盾的面向：一方面，媒体报道中揭露和批评环境治理中的各种“地方保护主义”行为及其造成的环境问题；另一方面，媒体报道中还努力呈现地方政府和官员在中央面前的“服从”。新华社在一篇讨论雾霾的文章中说：“总理在政府工作报告中强调，必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务。这句话，对地方干部来说，绝非儿戏……如果这个‘硬任务’完成不好，地方政府、有关部委理所当然要承担应担的责任。”该文章同时强调了地方官员的“坚决服从”。例如，北京市长王安顺代表北京市和中央签订了责任状，“也立下壮士断腕的决心……完不成规定的治理大气污染任务，提头来见”。河北省长张庆伟表示：“钢铁、水泥、玻璃，新增一吨产能，党政同责，就地免职，必须执行。”[28]对于一些污染事故的报道中，媒体喜欢用地方“坚决服从”和中央“严肃处理”这样的强烈对比。例如，《光明日报》在对青岛输油管道爆炸事件处理结果的报道时用的标题是“中石化坚决服从责任认定并再次致歉”。[29]对地方政府的这种矛盾形象的建构可能是为了突出中央的正义“化身”形象，使中央站在民众一边，缓解民众的不满情绪。这是主流媒体“舆论导向”服务于树立中央权威的要求。

第三，在具体的环境事故、灾难、突发事件、抗争的案例报道中，采用“维稳”思维，倾向于事后的经验总结和宣传而非追求新闻报道的及时性和公开性。尽管主流媒体为了监督地方环境政策执行，敢于曝光和批评一些地方的环境污染问题、事故等，但是报道的选择性非常强。对于必须报道的重大环境事故、灾难，主流媒体更多采用事后的情绪安抚和正面总结经验。将环境污染事故的原因归咎到个别地方官员、企业和个人环保意识欠缺、责任意识淡薄、政策执行等更为具体、微观的原因。

王利涛指出，在灾难报道上，媒体还惯用“政府领导下抗击灾难”的正面宣传模式，将灾难报道变成政绩宣传，豪言壮语般的宏大叙事取代了对问题根源的调查质疑，通过“抗击洪魔”、“抗旱救灾”式的报道框架将自然环境置于人类社会发展的对立面，导致严重缺失对灾难应有的科学探讨和深刻反思。[30]有研究分析了《人民日报》对温州动车事故的报道，结果发现报道中的高频词为“恢复”、“献血”和“温暖”。作者认为《人民日报》强调“恢复”正常和“献血”等行为的“温暖”，意在体现出国人的团结、道德素养和中国的和谐社会氛围。[31]

2007年太湖蓝藻水污染事件发生的23天内，《人民日报》共有十篇报道涉及该事件，没有讨论事件发生过程、原因等。报道内容将首要关切塑造为“水污染危机前，百姓从容应对，社会秩序稳定”，体现了报道中的“和谐”和“稳定”思维。2007年5月31日第6版出现了题为“无锡：水质恶化，百姓从容应对”的新闻，整个报道只有两句话，强调当地秩序稳定，政府正在采取各项措施。[32]一周之后的一篇详细报道中再次传递市民的“镇定”、“从容”和“社会秩序井然”，政府在“危机中创造契机”等“正能量”信息。文章说：“过去的一周，对于无锡来说，非同寻常。数百万干部群众与源自太湖的臭水，展开了一场特殊的较量……忙而不乱紧张有序……市政府启动紧急预案，一系列举措渐次展开……一周来，无锡市民表现的镇定与从容令人感佩。社会秩序井然，人们的工作和生活总体未受大的影响……此次无锡饮用水危机，能否成为推动区域共同治污的契机？果能若此，则这次事件就不完全是一件坏事了，让我们共同期待。”[33]

对于地方环境“群体性事件”、环境抗争等，主流媒体尽量避免对造成环境抗争的更大范围的制度性、政治性原因进行讨论和反思，而是强调社会稳定的重要性。厦门民众反“PX”化工厂事件在2007年初开始慢慢发展，6月份集中爆发，12月16日厦门市政府宣布项目迁址标志事件的告终。直到事件结束之后，《人民日报》才于12月19日首次报道厦门民众反对“PX”事件。报道以“PX”项目环境影响评价座谈会为切入点，提倡公众意见的理性表达。文章说：“会场气氛热烈而又不失理性……畅通渠道、知情、透明的过程，也是公众回归理性的过程。一位参加座谈会的市民代表对记者说：如果说6月初市民情绪激烈地反对，更多的是听信了传言；而现在对‘PX’项目的讨论，则是在较为真实地了解了这一项目后，市民对于自己城市未来走向的认真思索与选择。”[34]

2012年7月28日，江苏启东民众反对污水排海工程，爆发了大规模游行示威。《人民日报》没有报道事件发生的背景、原因、最新进展等。只是在7月30日在人民网发表了题为“警方刑拘一散布‘警察踩死人’谣言者”的简短消息，称“经启东市公安机关查证：孙某某于2012年7月28日晚在互联网上散布‘南通警察踩死了一个9岁小姑娘，下午打死了一个18岁大学生’等不实谣言，孙某某对此行为已如实作出陈述……公安机关对此行为作出行政拘留十天并处罚款伍佰元的处罚”[35]。这则消息传递的主要信息是政府对维持当地秩序的稳定有信心，环境抗争中的“麻烦制造者”一定会受到惩处。

2014年2月初茂名民众反对“PX”事件开始酝酿，3月30日爆发大规模游行示威。4天之后，《人民日报》在4月3日发表了第一篇该事件的报道，题为“茂名‘15死300伤’系谣言”。文章讲到，警察对“一群不法分子”和“小部分闹事者”采取了清场措施，没有人员伤亡。但是，“一些爆料者添油加醋，说死了人。一些境外媒体不来现场核实，假消息就如此流传出去了”；“坦克进城”照片来自网络，“系张冠李戴”，提醒市民不要传谣、信谣。文章最后表示，“相关部门要区分市民群众合法表达意愿和不法分子借机闹事两种性质截然不同的行为”。[36]主流媒体及网络、微信平台都转载了该篇文章，意在“辟谣”。此外，《人民日报》文章还认为这次事件中的“少数人浑水摸鱼，无端让冲突加剧、矛盾升级，已经触碰到法律的底线”[37]。

梳理以上《人民日报》对2007年太湖水污染事件、2007年厦门“PX”事件、2012年启东事件和2014年茂名“PX”事件的报道，可以发现《人民日报》对环境事故、抗争报道的关键词是“秩序稳定”、“理性”和“辟谣”等凸显“维稳”的政治话语。从2007年赞扬厦门市民的“理性”发展到2012年惩处“造谣者”，再到2014年的“辟谣”，《人民日报》的报道内容呈现出政府在应对冲突不断升级的环境抗争中的急迫心情；报道速度更快，表态也更加强硬。这可能是主流媒体在信息传播个人化、多元化的新媒体时代希望继续努力“以正确的舆论引导人”、“抢占舆论制高点”的一种表现。

新媒体“关注”与“围观”

基于互联网和移动信息技术的手机短信、QQ、BBS论坛、博客、微博、微信等新媒体形式的出现打破了原有的信息传播方式。新媒体以“去中心化”的个人DIY传播模式很大程度上挑战了传统媒体对于信息发布的垄断性和权威性。[38]有研究指出，互联网让中国的环境运动的社会动员更为迅捷，网民的环境话语权在增加，环境运动呈现出人员年轻化、冲突暴力化的趋势。[39]喻国明认为，微博已然成为当前社会发展进程中的强大助推者；“是个人向社会喊话和向社会表达的工具，它构成了一个社会场域的围观结构，这极大提升了整个社会的信息透明度和意见表达的均衡性与多元化，建构了对于真相追逐的公共空间。”他同时指出：“中国网民中利用微博关心公共事务的热情是非常独特的，这很大程度上并不是因为中国网民喜欢利用微博来议论政治和社会事务，而是传统媒体在这一领域社会表达功能的巨大缺失本身所导致的补偿性满足。”[40]

那么，新媒体对主流媒体的挑战是否改变了环境议题公共讨论中的既有权力格局？接下来的篇幅试图通过分析“PX”事件中的“科学”之争来考察这个问题。从2007年到2014年的历时性的考察可以发现，在这场主流媒体与新媒体的博弈中，主流媒体经历了从式微到强势回应到主动出击的变化过程。从这个角度看，在环境议题的公共讨论中，主流媒体仍然努力在新媒体背景下主导环境议题的公共讨论，维持传统的话语权力格局，这和新媒体平等对话的信息传播方式是冲突的。

关于“PX”：谁有权代表“科学”发声？

关于“PX”化工项目建设与否的争论中，一个核心的媒体讨论议题就是“PX”的生产到底可能对人产生哪些负面影响，科学结论是什么？这种争论始于2007年厦门“PX”事件，在2014年茂名“PX”事件中最为凸显。在2007年厦门“PX”事件的讨论中，博客、BBS论坛和短信为载体的新媒体成为科学家观点传播和普及的平台，为民众的诉求建构了广为接受的“科学”话语。这差不多是主流媒体第一次面临新媒体的大规模挑战。还很不习惯被挑战的主流媒体毫无准备，以无视和封杀进行回应，明显式微。

2007年的“两会”上，厦门大学化学教授、中国科学院院士赵玉芬联合100多名政协委员(包括十几名院士)提交了《关于建议厦门PX项目迁址》的提案。赵玉芬教授从自身研究的科学角度提出：“PX全称对二甲苯，属危险化学品和高致癌物。在厦门海沧开工建设的PX项目中心5公里半径范围内，已经有超过10万的居民。该项目一旦发生极端事故，或者发生危及该项目安全的自然灾害乃至战争与恐怖威胁，后果将不堪设想。”[41]人们一般都认为科学家应该是对科学知识最有发言权，但是赵玉芬等化学家对“PX”的看法无法通过厦门当地的主流媒体得到表达。厦门本地知名自由撰稿人连岳通过自己的博客让更多老百姓知道了赵玉芬等专家对“PX”的毒性和健康危害性的看法。从2007年3月到6月间，“PX”的毒性及其对健康的影响问题一直是本地草根BBS论坛“小鱼网”讨论的热门话题，直到后来出于政府压力被迫临时关闭。此外，厦门市民还通过手机短信方式讨论“PX”的毒性问题，其中传播量最广的一条短信是：

“翔鹭集团合资已在海沧区动工投资(苯)项目，这种剧毒化工品一旦生产，意味着厦门全岛放了一颗原子弹，厦门人民以后的生活将在白血病、畸形儿中度过。我们要生活、我们要健康!国际组织规定这类项目要在距离城市一百公里以外开发，我们厦门距此项目才十六公里啊!为了我们的子孙后代，见短信后群发给厦门所有朋友!”

面对新媒体形成的“PX是剧毒”的主导话语，厦门地方主流媒体《厦门日报》、《厦门晚报》无法回避，不得不有所回应。他们通过对厦门市环保局长和“PX”项目投资方总经理的采访，强调“PX属于低毒化合物”的观点。[42]但这难以赢得民众的信服，有网友质疑环保局和项目建设方观点的客观中立性。最终，2007年6月1日，上万厦门民众上街“散步”，以实际行动表达他们对“PX”化工厂对人的健康和生活的环境造成伤害的担忧。选择儿童节来表达他们的诉求表明了厦门市民愿意相信新媒体传递的“PX可能导致儿童畸形”的“科学”说法。在厦门“PX”事件中，传统的地方主流媒体在应对新兴的网络媒体的挑战上显得力不从心。而且，也没有得到全国性主流媒体的声援。相反，经由网络媒体的传播，认为“PX”的生产可能对健康和生活环境产生极大危害的观点却在全国范围内流行开来，并形成示范效应，成为大连、彭州、昆明、宁波、茂名民众反对“PX”化工项目建设的一个关键理据。

2012—2013年，昆明等地“PX”事件之后，主流媒体选择主动回应，将“PX”的存废之争塑造为一个向民众进行“PX”科学知识普及教育的宣传报道。虽然回应及时，姿态强硬，但这仍然沿袭了传统单一、灌输式的信息传播模式。和中央级主流媒体在2007年厦门“PX”事件中不报道、不发声的态度不同，在2013年昆明民众选择在“五四”青年节上街反对“PX”项目建设之后，《人民日报》、中央电视台等主流媒体主动发挥舆论导向作用，试图通过科普宣传的方式改变他们认为的被妖魔化的“PX”形象。[43]

批评新媒体“妖魔化PX”是这次主流媒体强势回应并反击的重要话语。人民网环保频道策划了一组文章，题为“不该被妖魔化的PX，揭开PX的神秘面纱”，包括《探析PX之惑：PX产业我们可以不发展吗？》、《日本PX工厂离居民区仅有4000米》、《PX小常识》等文章。这些文章提出的主要观点包括：“PX不是洪水猛兽”、“现代社会离不开PX”；“PX已经成为当今人们生活中必不可少的元素，融入人们日常生活的衣食住行之中”；“PX不仅与人们的衣着有关，它也是可以直接入口之物，比如药物胶囊，PX就是原料之一。矿泉水瓶等包装材料的主要原料，也是PX。”[44]有网友指出这些文章引用的所谓专家拥有中国石油和化学工业联合会副会长、石油和化工规划院院长这样的头衔，与“PX”产业有密切关系，观点不具备科学的客观中立性等。但是，这些观点在中央电视台新闻节目、各大门户网站和社交媒体中被大量报道和转载。其中一篇名为“人民日报刊文揭秘PX项目：其致癌性与咖啡同级”的文章引发了网友的嘲笑。下面是一些代表性的新浪微博用户的转发和评论：“希望人民日报先表态在自己旁边建一个PX，每天喝咖啡那是神马感受啊!”；“党报，我涨姿势了，学习了，转发了”；“那就不喝咖啡喝PX得了，价格绝对便宜”；“都是砖家啊。”

有研究指出，经由新媒体表达的“民间话语”往往是采用隐喻、反讽、嘲弄、吐槽等间接方式来对原本严肃、权威的主流官方话语进行消解和解构，而不是采用直接的批评和对抗。[45]这可能是在严格的网络审查机制面前，网民不得不采用的一种自我保护战略。但是，有批评者认为以这种方式表达的网民声音是破碎的、非理性的、宣泄性的。[46]和主流媒体长篇、连续、以专家身份表达的对“PX”的“科学”看法相比，上面摘取的一些网民的零碎、短小、分散的观点看上去难以构成对主流媒体权威性的挑战。

但是新媒体在演进中出现了知乎、果壳网这类的科技型、问答性的社交网站，凝聚了不同领域的专业知识精英。有网友在果壳网发帖《人民日报刊文揭秘PX项目：其致癌性与咖啡同级，求真伪？》，很快得到非常专业化的回帖，详细讨论《人民日报》文章存在的技术性错误，例如把咖啡与咖啡酸混淆等错误。这类科学问题不经专业训练是很难被发现的。此外，即便专业研究人员发现这样的错误，也很难通过传统的媒体渠道报道出来，供民众分析和讨论。新媒体的科技创新提供了这样的可能，以自下而上的民主化、参与式的方法挑战传统的自上而下的单一渠道、集中式的知识传播方式，导致主流媒体科普宣传的效果大打折扣。

2014年茂名反“PX”事件之后，关于“PX”的科学争论进一步升级。茂名“PX”事件发生的3天后，《人民日报》、新华社、央视等主流媒体很快组织了称之为“PX科学保卫战”的舆论攻势。报道规格之高，动员力度之大，较为罕见。和以往的回应方式不同，这次主流媒体试图利用新媒体中的一些技巧来主动出击，采用了“以子之矛，攻子之盾”的策略。这表明，主流媒体为了努力占领“舆论阵地”，在政府网络管控政策的保护下不断寻求调试和改变策略。主要体现在以下两个方面：

首先，试图建构民间反“PX”运动的“反运动”(countermovement)的声音，以民间的、新媒体的方式表达主流媒体倡导的“正确舆论”。中央主流媒体组织重点报道的“清华学生捍卫百度PX词条”的新闻非常明显地体现了这一特点。以往主流媒体关于“PX”的一些科普报道在新媒体平台中遭到网友的批评、质疑和嘲笑而弱化了权威性。在这次主流媒体精心报道的清华学生保卫百度百科“PX”词条的故事中，百度百科是网络民间科普信息发布的平台，清华学生又被认为是代表客观、中立的科学精神的年轻网民。两者结合将“PX”认定为低毒，表面上看起来是传递了民间的权威而专业的声音。

重点报道的“清华学生捍卫百度PX词条”的新闻首先出现在微博中，然后人民日报使用了罕见的高规格进行连续报道和评论，又经过其他一些主流媒体网站转载形成了强大的舆论影响。《人民日报》在报眼处发表了题为“清华化工系学生捍卫‘PX’词条‘低毒’描述，一次网络空间的科普责任担当”的文章，细致描述了清华大学化工系学生“捍卫”百度PX词条的故事。文章说：“细心的网友留意到，百度百科上‘PX’词条被锁定在‘低毒化合物’的描述上。这次锁定源于近日一些网民对‘PX’词条的恶意修改。2日下午，清华大学化工系大二学生王润佳惊讶地发现，百度百科词条中对PX的描述竟是‘剧毒’。原来，3月30日，茂名PX事件发生当天凌晨，有人悄然将该网站百科词条中PX毒性由‘低毒’改成‘剧毒’。此后，有网友多次对恶意篡改行为进行客观更正，但连续几次又被人改成‘剧毒’。‘这些人怎么能不顾科学常识？’王润佳决定，要用所学知识捍卫词条。这不是一个人的‘战斗’……清华化工系的学子群起响应。科普拓展到了各大网站!清华化工系和化学系学生邓耿、徐克、白如冰等积极参与百度、人人、知乎等网站的解疑释惑，近10人昼夜自发捍卫PX低毒属性这一科学常识。PX词条6天内被反复修改36次。”文章还引用清华大学化工系教授的话说，“PX从化学毒性上看，的确是低毒的”：“学生的行动是科学理性的，他们是学生，不会从行业利益角度作出判断，这是一次对科普责任的主动担当。百度百科对PX词条的锁定，巩固了科普成果。”[47]

主流媒体努力让读者相信文章中的观点是中立的、民间的。文中专门提到清华学生积极在社交媒体上就“PX”进行科学常识的普及，还明确指出清华学生不受行业利益影响的客观中立性。此外，为了更多体现主流媒体的报道是基于民间科普的力量，新华社专门邀请民间科普组织果壳网主编写了一篇名为“打破‘邻避效应’的僵局”的文章。文章说，“对二甲苯(PX)听起来跟苯有关，但实际上是一种低毒化学品”，“一般公众根本无需担心PX本身的毒性。”[48]主流媒体还对清华学生表现出的科学精神大加赞扬。《人民日报》在头版刊发文章赞扬清华学生的“科学担当”，文章说，清华学生展开的这场特殊的“攻防战”，“引发社会各界众多赞赏”，“展现出的不只是一种科学态度和科学精神，更有一种守护真相的责任担当”。[49]

第二，选择性报道国外案例，以国外的经验为主流媒体倡导的“正确舆论”背书。新华视点微博以“PX去妖魔化”为题再次进行讨论，认为“很多国家，PX项目是正常的化工项目，而在中国却被一些人戴上‘剧毒’帽子”。新华社记者还在美国采访了美国马萨诸塞大学从事PX绿色合成研究的教授，刊发了《科普：PX项目问与答》的文章，用美国教授的回答指出“PX”不属于严重毒性的化工原料。[50]新华社在另外一篇文章中强调：“日本是亚洲主要的‘PX’出产国之一，其输出量为全球第一……石化工业区与城市居民区比邻而居的现象：千叶石化区与居民区无明显界限；横滨NPRC厂区与居民区仅隔一条高速公路。”[51]

以上可见，主流媒体已经认识到新媒体时代信息的多元化、国际化、平民化等趋势，对传统单一、居高临下宣教式的报道模式进行了调适，努力利用更多新媒体的元素和方法，以回应新媒体的质疑和挑战。即便如此，仍然可以看出主流媒体主动发起的这场“PX科学保卫战”更多的是保卫自己支持的观点的权威性，而非维护科学本身的权威。主流媒体塑造“科学保卫战”的话语来回应民众反“PX”化工项目的运动，这一方面当然和“科学”(赛先生)的话语在中国近代史上占有极高的道德制高点和动员能力有关，但更重要的是人们长期习惯性地认为政府及其培养的“专家”代表“科学”的权威性，是“正确”的科学知识的提供者和阐释者。按照这个逻辑，主流媒体将“PX”建设与否的争论引导到关于“PX”的科学认知方向上可能更有利于实现其“正确的舆论引导人”的职能。从这个角度可以更好地理解为什么央视评论员在微博中作出了“民主诚可贵，科学价亦高”的表态。

值得特别注意的是，主流媒体作出这些努力的目的仍然是以科学的“权威”来尽量消除普通民众对“PX”项目的反对和担忧，而不是就科学问题进行平等的对话和讨论。在政府网络管控的帮助下，主流媒体将自己设定为“辟谣者”角色，试图主导讨论过程。《人民日报》在另外一篇题为“PX，一场特殊的‘科学保卫战’”的文章中说“当大家被理性告知PX项目低毒时，市民的情绪逐步平静”。对于那些新媒体中出现的从科学角度质疑清华大学学生将“PX”定位低毒的行为的专业意见，主流媒体却没有任何报道。[52]相反，批评了网络上的反对声音，认为“茂名在线”网络论坛上网友对“PX低毒性”的谩骂与冷嘲热讽，与“严谨执着的清华大学学子形成截然相反的对比”[53]。这种做法和新媒体时代的去中心化、去权威化的科学信息传播方式是相悖的。喻国明指出，这反映了社会管理者基于过时了的社会管理观念的一种焦虑。按照传统方式的过分干预，一旦辟谣成为一种有组织的力量时，就失去了新媒体的价值。微博为代表的新媒体是基于人和人之间的平等关系，没有谁可以宣布自己高人一等，尤其是在真相和真理面前。[54]

新媒体平台对具体科学知识的讨论不但应该是一个“去伪存真”的过程，还应该有助于培养普通人对于科学的复杂性的感受和认知——科学结论在很多情况下无法提供权威、固定、明确、绝对和唯一的答案。出现支持者与反对者各自援引不同的科学结论“公说公有理、婆说婆有理”的现象在所难免。在环境教育中，让普通民众明白科学结论的复杂性和不确定性对于民众认识环境问题和政府的环境政策至关重要，因为环境问题决策的困难很多时候是由科学的复杂和不确定性造成的。试图给出唯一科学、正确的答案，不利于民众对于环境政策的认知和理解。遗憾的是，在主流媒体那里，科学的不确定性和复杂性被故意遮蔽了，因为它们需要一场非黑即白的舆论“战争”来保卫官方话语主导环境议题公共讨论的固有权力格局。

2015年4月6日，因厦门民众“散步”而搬迁漳州古雷的“PX”工厂发生第二次爆炸。在造成重大社会影响的事实面前，主流媒体倡导的“PX”是低毒、安全的等“科学”说法在民众看来更为苍白无力，主流媒体在环境问题报道中的公信力再次遭遇危机。

2.地方环境政策执行：环境非政府组织和公民抗争行动的对象

中国每年因为环境问题而引发的“群体性事件”的数量没有具体的官方统计数据。[55]中国社会科学院的研究显示，2012年全国“群体性事件”大概10万起，其中环境污染和劳资关系问题引发的群体事件占到30％左右。[56]“环境群体性事件”年均增长29％，他们抗争的矛头集中在地方的污染企业、地方政府计划建设的工程项目等。批评和抗议地方政府违反中央环保法律法规、方针政策是地方公众利用现有的政治机会结构进行环境抗争的主要策略。这和前面讨论的主流媒体的话语结构的类似之处在于，都是以中央“好”的环境政策的权威性来抗议地方“坏”的执行结果。例如，昆明反“PX”游行中打出了“请总理为昆明人做主”的横幅标语。

面对公民的“以法”环境抗争行动，政府采用的应对策略不一。有基于暴力的威胁、恐吓等“硬”手段，也有基于人际关系网络的劝服、收买等“软”镇压。[57]最终结果被人们形象地总结为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。2007—2014年，就媒体公开报道的11起大规模城市公民环境抗争事件来看，抗争都在不同程度上改变了地方政府原有的决定，如停建、迁址等(表6.1)。这给人们造成的一个印象是，公民抗争是迫使地方政府执行中央政策的一个最直接而有效的方式；这种体制外的方式似乎比人大、政协、信访、纪检监督等体制内的监督与反馈机制更有利于表达民意，比环境非政府组织倡导的体制内公众参与更能影响政府决策。

表6.1　权益维护型公民环境抗争事件(2007—2014)

资料来源：作者本人

地方公民环境抗争的细致观察者可以发现两个迷惑性的现象。第一，环境非政府组织在2007年以来的公民环境抗争事件中处于极为尴尬的位置。到2012年，全国各种类型的民间环保组织的数量已经达到8000多个。其中，绝大多数都在地方层面活动。[58]但是，这些环保组织缺席了绝大多数地方的大规模公民环境抗争。直到2013年的昆明反“PX”事件才出现了专业环保组织的介入。第二，普通公民环境抗争者的形象正在不断被重塑。参加2007年厦门反“PX”“散步”的人被认为是理性、克制、有责任感的“好公民”，2014年茂名反“PX”的公众却被描述为是自私自利的“邻避者”。

如果说公民抗争能够更有效地表达民意，扭转地方政府在执行中央环境政策中“上有政策，下有对策”问题，更好地帮助中央监督地方；那么为什么环保组织缺席此类事件？为什么贬义的“邻避运动”取代了褒义的环境主义运动成为讨论这些事件的流行话语？接下来的篇幅将从这两个问题入手讨论地方公民环境抗争面临的障碍。尽管公民环境抗争有利于帮助中央监督地方环境政策执行，但政府更加担心和恐惧环保组织与公民抗争结合所形成的环境公民社会的“洪水猛兽”作用。以“邻避运动”而不是环境运动的标签来认识和解读公民环境抗争事件，有利于反对者在道德层面对公民环境抗争“去正当性”，可能起到在组织上进行分化瓦解的作用。

环保组织在公民环境抗争事件中的“缺席”与“出席”

在前苏联和东欧国家，环保组织是地方环境抗争运动最核心的组织者，形成了全国性、流动性的抗争网络，站在地方抗争的最前线，并以此作为环保组织生存、获取民众支持和政治资本的根本。但是在中国，环保组织在自2007年厦门反“PX”事件以来的一系列大规模公民环境抗争事件中基本处于缺席的状态。吴逢时等人的研究指出：“国内环保组织曾经在21世纪初的反坝运动中发挥了领导角色，但是在此后连续出现的公民直接发动和参与的环境污染抗争实践中，我们几乎看不到专业环保组织的身影，听不到他们的声音。环保组织缺位或许有回避政治风险的考虑，但是也应该看到他们在能力建设上存在不足，削弱了他们对环境维权和环境动员的影响力，比如同政府的沟通能力，对法律法规的熟悉和运用能力，更为专业的环境知识，以及在社区开展实际工作的经验和技能。”[59]

郇庆治认为中国的环保组织趋向于保守的发展方向，“绝大多数民间草根性环保社团(对于大量的政府依赖型环境NGO来说更多只是一种资源渠道拓展问题，不具有太多的社会学/政治学意涵)似乎既不太确信这样一种政治机会环境的真实出现，也没有做好相应的心理准备，因而没有选择主动加入或引领近年来明显增加增强的大众性环境社会抗争或‘环境集体抗议事件’，而是采取了一种观望甚至‘主动划清界限’的心态与立场。结果是，这种战略选择在遭到日益激烈的媒体与社会责难的同时，进一步加剧了环保组织的‘转型迷茫’、‘策略窘境’和‘合作困境’”[60]。

现有研究给出的解释可以从制度障碍和能力不足两个方面来总结。阻碍环境组织参与地方公民环境抗争的第一个制度障碍是环保组织出于保护自身需要，不得不在议题上去政治化，尽量避免那些和“维稳”话题相关的敏感议题，避免政治风险。第二个制度障碍是环保组织在管理上变得更加官僚化。这种官僚化体现在环保组织已经越来越多地被“嵌入”到威权国家的权力结构中，希望从政府那里获得更多的资源，通过与政府的合作甚至妥协来获得生存和发展的资源。官僚化不仅仅体现在环保组织对政府态度上，更体现在环保组织自身管理上。一些草根环保组织都在不停地向政府、企业和社会拉项目、跑项目、做项目。项目制的管理导致环保组织表现出了官僚组织特有的科层制特点。第三个制度上的障碍是环保组织运作方式上越来越逐利化，必须跟着资金走。政府设立专门的资金鼓励环保组织外包环保教育的项目，造成环保组织将更多精力放在环保教育而非环境抗争的议题上。

导致环保组织参与地方公民环境抗争能力不足的一个原因可能是环保组织自身构成的精英化。在欧美国家，环保组织在阶级构成上以中产阶级为主。在中国，即便是真正民间的草根环保组织也并不像“草根”这个词表示的那样“屌丝”，更不用说那些政府背景的GNGO。事实上，环保组织的主体是基于大城市的、受过良好教育的、有国际视野的城市精英组织。自然之友四个创始成员的身份背景很好地印证了这一点。环保组织精英化的优点可能是专业化，但缺点是地方的代表性差。缺乏地方性知识和沟通能力的“外来人”身份不具备代表本地民众进行地方抗争的正当性，也不容易获得地方抗争群体的认可。

自然之友的李波很好地总结了以上的观点。他说：“一方面，中国民间组织整体的政治生态地位仍然非常边缘，被误解和抹黑的可能性仍然存在。为非理性策划群体性事件的“幕后推手”，或者传递境外势力的影响等，都是直接威胁到环保NGO存亡，而又难以自证清白的指责。另一方面，民间组织尚不具备在突然爆发的群体事件中，有效干预和调整公众对环境污染非理性情绪强烈表达的能力。而公众对环境权益的表达，是社会发展阶段的必然，不是任何团体和机构可以取代的。自2007年厦门事件以来，环保组织长期处于观望、学习和思考的状态。”[61]

尽管面临制度和能力的双重障碍，环保组织并没有完全缺席2007年以来的地方公民环境抗争行动。2013年昆明发生反“PX”游行之后，自然之友、公众环境研究中心、自然大学和昆明的绿色流域四家环保组织联合介入了昆明安宁中石油炼化项目社会冲突管理的介入和干预工作，是尝试性“出席”地方公民环境抗争行动的新探索。北京的环保组织中有一批活跃的云南籍专业环保人士是促成这次“出席”行动的关键因素之一，其他的公民环境抗争行动很少具备这样的条件。这避免了“外来人干预”的嫌疑，也保证了环保组织的专业性和建设性。他们将短期目标设立为：“在四家环保组织的联合行动影响下，环保部举办公共听证会，扩大安宁石化项目有关选址和环境管理的公开透明程度，用公共听证会和公众咨询会来倒逼关于选址和环境管理的公共政策，希望公共听证的程序可以带给安宁石化重新选址的机会，重新选择环境容量充分、人口密度小、项目事故的社会风险相对小的厂区位置，并加强石化项目在运行期间的公众参与和监督机制。”此外，他们的长远目标是：“通过昆明安宁行动，发起一场社会性学习，探讨社会组织参与解决社会群体事件的空间和途径，寻找解决中国式环境群体事件——突破‘大闹大解决、不闹不解决’、零和博弈的制度创新。”[62]从他们目标的设定来看，环保组织并不仅仅追求具体问题的解决，而是试图扩展公众参与的制度空间。

托马斯·约翰逊(Thomas Johnson)区分了公众参与影响地方环境决策的两种模式。一种模式是由环保主义者构成的环境非政府组织倡导的以规则为基础的、长期的公众参与行动，其目标是改善公众参与的制度环境。另一种模式是采用短期抗争手段迫使地方政府改变决定的“邻避运动”模式，其首要目标是维护自身的利益。他认为这两种模式的分工不同，但对于推动公众参与地方决策过程都很重要。[63]这提醒我们，尽管源于欧美国家的环境运动是以环境主义为基础的中产阶级的、后物质主义价值观的社会运动，但是目前中国的地方环境运动并非同质化的“铁板一块”，而是一个复杂、多样的“大杂烩”。有短期的、以权益维护为首要诉求的权益维护型公民环境抗争运动；还有长期的、以公共环境保护为首要诉求的价值维护型环境运动。前者以厦门等地的反“PX”事件、江苏启东反对污水排海工程为代表；后者以云南滇金丝猴保护、西藏藏羚羊保护和北京空气质量“PM2.5”事件为代表。这种差异可能是社会多元化的结果，需要尊重对方的存在，认同彼此的差异，才有可能形成环境运动的合力，共同影响政府的政策过程。但是，自2012年以来，以“邻避运动”而不是环境运动的标签来认识和解读公民环境抗争事件的声音越发强势。

“邻避运动”的标签：对环境运动“去正当性”的工具

现代环境主义及其理念基础上的环境运动是人类对自身的存在和活动对全球生态环境破坏进行的一种反思，它试图通过一系列公民的政治和社会运动对社会价值观和结构进行激进变革。环境主义运动是源自“欧美”的舶来品，但并没有因此而遭到官方意识形态的拒斥。相反，因为环境主义运动与“西方”生态马克思主义的亲密血缘关系，反而在中国主流的马克思主义研究、宣传中受到鼓励和重视。环保在中文语境下是一个绝对的褒义词，以环境主义为旗号和诉求的公民抗争行动一般被认为有道德上的“优越性”。政府面对环境抗争人士发出的“我们要健康”、“保卫家园环境”等动员口号时，采用一些传统的、硬性回应方式恐怕会置政府自身于道德上的不利境地，彻底丧失获取公众舆论支持的可能性。

然而，“邻避运动”(Not In My Back Yard)却不然，带有强烈的贬义色彩，常常被认为和自私、非理性、盲目等人类的负面情绪特征联系在一起。它是指周边的居民反对附近的某一建设工程的集体行动。被反对的建设工程可能整体而言对社会和国家有益，但对当地居民可能会造成一些负面影响。有些担心是对周边生态环境的不良影响，如垃圾场、屠宰场、化工厂、核电站等；有些担心是对周边社会环境带来的负面结果，如赌场、医院、公共墓地、临终关怀医院、监狱等。“邻避运动”是地方性、社区化的、短期的，首要目的是对自身权利的追求，而非保护公共利益和环境本身。[64]当一项针对政府的抗争行动被贴上“邻避”的标签后，其号召、动员和组织能力都会受到削弱。

“邻避”被政府拿来作为对抗争人士去“正当性”的一种工具。“邻避”的说法在1980年代的欧美国家流行起来是因为撒切尔夫人时代的英国前环境大臣雷德利经常用“粗俗的邻避主义”来攻击那些反对新开发项目的乡村中产阶级。按照中文期刊文献全文索引显示的结果，“邻避”出现在中国大陆正式发表出版的中文文章中是在1995年台湾学者讨论台湾城乡环境问题的文章中。[65]直到2006年才出现了中国学者以“邻避”概念讨论中国城市抗争的文章。[66]但2012年之前，“邻避”都是被很少学者使用的理论层面的词汇。根据知网搜索结果显示，1995—2012年以“邻避”为主题的文章总和仅为83篇，但2013年一年的文章数量就有119篇之多。2012年之后，“邻避”经由大众媒体的使用，开始取代环境运动成为讨论公民环境抗争事件的一个主流话语。在“邻避运动”话语的主导下，普通公民环境抗争者的形象正在不断被重塑。参加2007年厦门反“PX”“散步”的人被认为是理性、克制、有责任感的“好公民”，2014年茂名反“PX”的公众却被描述为是自私自利的“邻避者”。如何应对“邻避运动”，如何走出“邻避运动”的困境成为媒体热议的话题。可见，“邻避”是不受欢迎的。

在笔者看来，2007年以来的公民环境抗争事件表现出“邻避运动”的某些特征，但同时也带有某些环境主义运动的特征。但它既不是欧美社会意义上的“邻避运动”也不是环境主义运动，而是一种“权益维护型的公民环境抗争行动”。与“自私自利”的“邻避者”相反，他们是争取公众参与权利，推动中国环境运动的重要力量。和欧美社会意义上的“邻避运动”、环境主义运动相比，中国当下的“权益维护型的公民环境抗争行动”的主要特点有以下三个方面：

首先，从首要诉求上看，权益维护型公民环境抗争的首要诉求是要求污染制造方(主要是企业)和监管方(政府)停止或者避免、预防由于污染对自身合法权益所造成的侵害。这些权益不仅仅包括公民个人的环境权，还包括保护财产、健康、文化习俗等不受侵犯的公民权利。因此，抗争的首要目的是对于自身权利的追求，而不是保护自然环境本身，这是其与环境主义运动的一个区别。这在厦门反“PX”事件项目上表现得非常明显，厦门“PX”项目的最初反对者包括附近的业主和房地产开发商，他们更多担心的是自身房产价值的贬值，而不是公共环境的污染。对这些反对者而言，反对“PX”也是保护私有产权免受侵害的一种维权行为。厦门反“PX”运动中更有力的动员话语是保护公民特别是下一代的健康权利不受侵犯，这是最能够被广泛接受的主流话语。全城转发的短信中，关心下一代儿童畸形问题是核心的动员话语。保护环境和保护健康紧密相连，但两者是有明显区分的。人的健康本身是人类中心主义的思考方法，不是为了环境本身的健康。这里使用的健康概念与中国人的传统文化完美地结合起来，即：为了子孙，宁可自我牺牲。

相比而言，环境主义运动的首要诉求是维护公共生态环境不受侵害。1990年代末期2000年代初期，自然之友参与云南保护滇金丝猴保护、西藏藏羚羊保护的一些行动的首要诉求是保护已经遭到迫害的野生动物，避免它们遭到进一步迫害，进而造成更大程度的生态损伤。为此，梁从诫先生和自然之友的同事们给英国前首相写信呼吁终止藏羚羊的非法贸易，帮助可可西里“野牦牛队”筹款，帮助云南德钦争取国家财政拨款保护滇金丝猴生活的原始森林。这些举动都和维护他们个人的权益没有直接关系。梁从诫先生在面对不理解的人们发出“你们为什么要保护藏羚羊？离你们那么远，消失了和你们有什么关系？”的疑问时的回答是这种态度的最好诠释。他说：“我们为什么要保护大熊猫，没有了又能怎么样？如果人类总是按这样的思路，什么消失了都和我们没关系，终有一天剩下人类孤独地在这个星球上。”这里表达的是对自然和世界的关切。

尽管权益维护型环境抗争的首要诉求不是保护环境本身，但其维护自身的合法权益的行动和忽视公共利益的、“自私自利”的“邻避者”行为是完全不同的概念。政府在决策过程中，应该采用制度化的渠道允许利益相关的公众表达声音，尊重他们的权益，而这也是抗争行动的诉求所在。

其次，从价值观念上看，权益维护型公民环境抗争的价值观念仍然受到物质主义、消费主义的支配。欧美社会环境主义运动中的后物质主义价值观念并没有成为抗争的主要价值支撑，但这并不意味着参与抗争的是“非理性”的“邻避者”。相反，他们要求政府保护环境的目的之一是满足其中产阶级物质主义的消费“理性”。以梁从诫为代表的环保主义者担心经济发展带来的环境破坏，批评物质主义、消费主义的盛行。梁先生曾经在上海参加全球500强财富论坛时批评台下的经济巨头：“你们无非是要到中国来推销一种生活方式，其实就是一些消费主义的理念……可是，如果十几亿中国人都过上你们那种生活，中国的资源能支撑得起吗？这不仅是中国的灾难，也是世界的灾难。你们想过要承担什么责任没有？”但是可悲的是，美国式“中产阶级”的消费文化已经主导了中国城市青年人的价值观念，甚至主导了他们参与的环境抗争事件。

以江苏启东反对污水排海工程为例，反抗议题兴起于当地渔民要保护赖以为生的吕四渔场海产养殖业，担心设在近海的污水排放会影响海产品的质量，进而影响自己的经济收入。但抗争很快获得了更广泛的民众支持，他们中的绝大多数是生活在吕四以外的城市中产阶级消费者。他们在微博、人人、本地BBS“启吾东疆”上发起了抵制“日本王子造纸厂”污染的运动，最终发生了大规模的游行抗争，迫使政府宣布污水排海工程永久取消。抗争中的很大一部分热情来自于城市中产阶级年轻消费者对吕四“海鲜文化”的热爱。在他们看来，保护环境和保护本地的“海鲜文化”是紧密相连的；吃到新鲜的海鲜，是启东人的骄傲；如果污染了环境，也就污染了海鲜，污染了他们引以为傲的地方文化。[67]

此外，参与抗争的另一小部分人士“幻想”在启东过上“欧式”花园洋房生活的城市中产消费者。“海上威尼斯”是启东的一个房地产项目，以海上威尼斯、贝加尔湖、安大略湖等命名的社区体现了对西方物质主义、消费主义价值观的一种顶礼膜拜。蓝天、白云、海景、湖景、梧桐树等生态“绿色”元素被作为“想象”中的西方中产阶级生活的一种符号。这些都成为了吸引消费者的主要卖点。但是，当消费者发现这种通过购房消费来满足的生活方式将遭到污水排海工程的破坏时，就采用各种方法改变政府的决策。这通常被解读为消费者维护自身经济权益的反抗，但这其实也是追求其建立在消费基础上的理想生活方式的努力。从这个角度看，抗争者是非常理性的，因为他们要通过抗争来维护自己相信并为之努力的生活方式。

最后，权益维护型公民环境抗争的参与人群是多样化的，目标诉求和价值理念不一，无法用“邻避”和环境主义概括。参与人群包括抗争活跃人士、直接利益相关者、地方民众和网民。在短期的街头化运动中，他们共同的抗争对象非常明显——可能造成污染的企业和地方政府主要决策者，但其背后的目标和价值是多元的。对于抗争活跃人士来说，通过一次次抗争争取自由权利，扩展政治空间，追求他们理想的社会是那些活跃的专业抗争人士的更宏大目标。

直接利益相关者通常是距离可能造成污染的建设项目最近，受损最严重的那些本地居民。一般而言，他们的抗争目标带有“邻避”色彩。例如，厦门海沧区的居民、吕四周边的渔民，他们的抗争目标非常明确，就是通过短期、快速的行动给政府施压，搬迁或停建项目。但是，他们也不完全是“邻避者”。在四川石邡，钼铜项目建设所在地的村民并不反对这个项目“建在自己家后院”，因为他们对拆迁补偿很满意，而且企业许诺项目建成后周边村民可以优先就业。在广东番禺，反对垃圾焚烧项目的活跃人士罗建明在取得短期的抗争胜利后，成立了“宜居广州生态环境保护中心”的专业环保组织，提出了“一个没有垃圾的未来(零废弃)；一个全民环保的时代(绿公民)；一个生态宜居的广州(靓广州)”的机构愿景。可见，他们已经超越了“邻避”阶段走向了环境主义阶段。他们目前的主要工作是推动本地小区的垃圾分类，监督广州市政府的垃圾分类条例的执行情况，为其他城市反对垃圾焚烧的居民提供经验帮助。[68]因此，一些研究者呼吁不要轻易给参与者贴上“邻避”的标签，“这个标签就非常不公平的，甚至有时候是对人家的一种侮辱”[69]。

对于普通的地方民众和网民而言，参与抗争的原因更加复杂。有可能是对各种社会不满情绪的释放，有可能是对政府的不信任，也可能是对环境污染的关切，还有可能是抱着和“小伙伴们一块凑热闹”的玩耍心理。[70]他们参与抗争的形式并不一定局限于参加街头游行，网上发帖、微博、微信、留言、转发、饭局聊天、拒买某个产品等方式都是某种方式的个体化参与方式。有网民在江苏启东示威游行之后在网上公布了避孕套、烟酒、现金等象征官员腐败的符号物品，并指出他们在政府办公大楼的办公室内发现了这些物品。这些信息的传递有利于激起民众更深的愤怒，给予现场抗争人士更大的支持。

以上可见，中国自2007年厦门反“PX”以来的公民环境抗争行动在目标诉求、价值理念和参与人群等方面都与欧美社会意义上的“邻避运动”和环境主义运动有所差异(表6.2)。它主要是以环保和健康话语凝聚的一种社会维权抗争的形式。从厦门的理性散步，到启东市委书记被扒光衣服，对抗程度不断增加，社会的不满情绪层层叠加。这给政府造成的“维稳”压力越来越大。引导民众以“邻避”的话语来认识这些抗争行动，有可能是政府对抗争去“正当性”的一种尝试。其具体的效果如何还需要经过更多的事件和时间来观察。

表6.2　“邻避运动”、权益维护型公民环境抗争与环境主义

资料来源：作者本人

主流的官方话语接受了源自“西方”的环境主义，作为在国内外争取道德正当性的一种工具。但是，面对将环境主义由理念转化为实际行动的媒体、环境非政府组织和公民环境抗争，政府的态度是警惕和担忧。这种担心可能源自于中国共产党对苏联经验教训的高度重视。苏东国家的环境治理失败引发了环境运动的兴起，在民主转型过程中，环境运动不但有利于改善环境治理水平，而且最终成为反抗原有政治制度，推动民主转型的重要社会力量。[71]从这个角度看，政府一方面要公开鼓励倡导“生态文明”等环保理念的传播，另一方面要“暗地”压制那些将环保理念转化为具体公民行动的环境公民社会的发展，防止他们对威权政府可能造成的挑战。这一悖论深刻制约着环境政策在地方层面的执行结果。

二、环境外交中的“面子”与“阴谋论”

水、空气等生态环境要素是流动的，没有明确的边界。全球化背景下，污染随着资本、产业、人口的流动而大规模跨国流动的趋势使得建立全球环境治理的制度机制尤为必要。尽管目前还没有专门针对环境问题成立“世界环境组织”(WEO)这样类似于WHO、WTO的全球机构，但是仍然发展出一系列国际环境法律、规约、惯例等共同应对全球环境问题的框架、规范。自1972年哥本哈根联合国可持续发展会议起，中国一直是全球环境治理体系的积极参与者。中国加入了《京都议定书》等30多个国际环境公约，参与了APEC环境保护中心等区域性多边环境外交与合作，与日本、韩国、美国、欧盟等国家建立了部长会议、定期对话等单边环境合作机制。

尽管“环境污染无国界”，但全球环境治理仍然以民族国家的主权框架为边界。[72]国际关系中的现实主义流派主导着中国的环境外交理念和实践。因此，环境外交的目的被视作各国通过外交手段争取最大的国家利益，在世界有限的资源与环境容量中获得最大的份额。[73]中国环境外交的“民族主义”话语架构体现为两个层次：一个是批评西方发达国家的“环境殖民主义”是造成全球环境问题的根源；另一个是将本国的环境问题作为一种主权问题，反对外来“干涉”，认为这是一种损害主权的“阴谋”，利用环境保护问题实现特定的政治目的或其他战略意图。[74]

批评环境殖民主义的观点认为，环境殖民主义是“资本主义殖民本性在环境领域的拓展，是发达国家针对发展中国家在环境问题上具有掠夺与剥削性质的经济、政治行为的总称”；“是发达国家立足于资本主义生产生活方式而采取的一种野蛮、腐朽、落后的对外政策主张和做法”；“环境殖民主义是新形势下发达国家推行霸权主义而出现的没有殖民地的殖民主义，更为隐蔽”，采用转移污染产业、掠夺资源、转移有害废弃物和设置环境非关税壁垒等方式。[75]但是，易明(Elizabeth Economy)认为中国将污染问题归咎于跨国公司的污染转移是不公平的，事实上跨国公司正在帮助中国提高环境标准，跨国公司执行的环境标准普遍高于中国国内的企业。[76]

批评外国政府在环境问题是干涉中国内政的观点认为：“发达国家在提供环境援助时，倾向于将环境问题与人权和其他社会问题挂钩，对中国内政造成了一定的干涉”；“过多接受来自国外的环境项目合作，不利于环境事业的长久发展与本国环境安全”；“国际环境非政府组织或其他国际组织以环境为名向中国国内拓展，西方环境组织及环境运动的蔓延，会通过中国民间环境组织在中国社会领域引发可能非理性的连锁反应。”[77]有学者提出日本正在掌握环境外交的主导权，占领全球环保制高点，提升自己国际地位的同时为日本的环保产业开拓国际市场。[78]还有学者认为，环境外交是美国继“人权外交”之后挥向发展中国家的又一根政治大棒。[79]

值得思考的悖论是：一方面，环境议题成为中国国际合作的一个典范领域。政府在奥运会、国际会议等特殊时期极为重视空气质量的改善。但是，另一方面，在环境外交的“民族主义”话语建构中，环境议题被视作“西方”干预、遏制中国发展的阴谋。本书选取2014年北京APEC期间的空气治理行动和美国大使馆在Twitter公布北京空气质量监测数据两个案例来分析中国环境外交中的这个悖论对地方环境治理可能产生的影响。

1.“APEC蓝”：环境外交中的“面子工程”

在中国的传统政治文化中，“蓝天白云”、“风和日丽”、“阳光普照”等自然天气现象常常被认为是统治者的合法性“天命”的自然象征。在国内外很多重大的政府活动中，都将“好天气”、“好日子”作为活动成功的一个重要形象和象征。例如，国庆、奥运会、世博会等。“APEC蓝”成为2014年11月北京老百姓和世界媒体热议的焦点。北京市民因为APEC会议的召开，“享受”了难得的蓝天。据北京市环保局的数字显示，在为保障APEC空气质量而采取措施的11月1日到12日期间，北京市空气质量远远好于日常水平，“PM2.5”日均浓度值下降了30％，平均AQI指数仅为81。相比而言，10月份的平均指数则为158。[80]为了在APEC期间获得“蓝天”，政府采取了一些“极端”的环境治理措施，使得北京的主要污染物排放都下降了50％以上。其中包括：对北京及周边五个省(市)的工厂进行临时停产或限产；北京等地的施工工地暂停施工；北京等多个城市实行机动车单双号限行；在北京、河北等周边省市禁止焚烧秸秆、燃放鞭炮、上坟烧纸等。

能否实现“APEC蓝”成为此时从中央到地方的一个头等大事。习近平说：“这几天他每天早晨起来以后的第一件事，就是看看北京空气质量如何，希望雾霾小一些，能让远方的客人感到舒适一些。”[81]在人们的印象中，地方政府经常在执行中央环境政策时阳奉阴违、大打折扣。但是，APEC空气质量保障措施的执行却异常认真、严格、有效。为了这些措施的真正落实，环保部罕见地派出了16个督查组在河北、山西等地进行督导检查，检查企业是否按要求停产、限产，及其企业是否存在超标排放，大气污染物治理设施未正常运行等情况。对于涉及“APEC京津冀鲁晋蒙空气质量保障”工作的地方政府官员来说，“严防死守”管辖范围内的空气AQI指数，成为这一阶段最重要的工作，上升到了政治任务的高度。河北省长要求：“凡是空气污染指数接近或超过300的要进一步采取强制措施，相关部门要做好督导检查，对空气环境质量较差的地区要全省通报，造成影响的要追究当地党委、政府主要负责人的责任，决不姑息迁就。”[82]

措施执行中的监督、处罚力度也超乎想象。据报道：“在单双号限行中，河北省出动警力23669人次，劝返机动车115677辆次，劝导停驶机动车27024辆次，处罚限行机动车交通违法行为58851起。”在石家庄市，因执行APEC空气保障措施不利受处分的官员多达29人。[83]一些媒体认为APEC等国际会议和活动对中国政府治理环境形成了“倒逼”机制。习近平在APEC会议之前的欢迎晚宴上对各国领导人的讲话很好地说明了这种“倒逼”作用，他说，“这几天北京空气质量好，是我们有关地方和部门共同努力的结果，来之不易。我要感谢各位，也感谢这次会议，让我们下了更大的决心，来保护生态环境，有利于我们今后把生态环境保护工作做得更好。也有人说，现在北京的蓝天是APEC蓝，美好而短暂，过了这一阵就没了。我希望并相信，通过不懈努力，‘APEC蓝’能保持下去”[84]。

2008年北京奥运会之后，政府就许诺奥运蓝天将持续下去。但是，北京的空气质量仍然持续恶化。就在APEC会议结束10天之后，北京的空气质量就再次进入严重污染的级别。奥运蓝天和“APEC蓝”都难以持续下去，因为那些紧急状况下的临时性政府管制手段是不可持续的，无法运用到日常的环境治理中。保障APEC期间的空气质量成为政府的头等大事，但是，这种对环境问题的重视程度只是临时性的，没有成为政府日常工作的优先性议程。政府为了“APEC蓝”而采取的一些措施受到很多网友的吐糟、戏谑式的批评。在一些老百姓看来，为了树立国家在外交场合的整体形象，暂时牺牲一下自己生活方便和舒适是可以理解的。但是，无法忍受一些行政性措施对个人权利的长期侵犯。一些被临时关闭或限产的企业在APEC之后要加班加点生产弥补APEC期间造成的损失，这也得到了政府的默许。

APEC之后北京市政府开始论证将机动车单双号限行常规化，作为治理北京雾霾的一个行政措施，但很快遭到了北京市民的强烈反对。在网络上一时广为流传的央视前制片人致北京副市长的公开信中的观点很有代表性。他认为，作为一个普通的北京市民，“让首脑云集的APEC在蓝天白云之下共襄盛举，赞同者有之，反对者不少，但是考虑到所谓的国家形象，北京市民还是响应了市政府的号召，执行了这一政策……在这里我们先不讨论这一临时政策的合法、合理性，以及它是否真正为中国这个东道主赢回了所谓的面子。而是认真研讨一下，如果作为一项长久之计，它是否合理，应该做怎样的调查研究……APEC的会议只有几天，北京奥运会只有两个月，而2000多万城市人口要一天一天、一月一月、一年一年甚至一辈子一辈子地生活在这个城市当中，他们的福祉和权利才是一个以‘为人民服务’为宗旨的政府最大的利益考量。对于事关他们切身利益的每一项重大公共政策，政府都无权、也没有资格轻易地剥夺公民的权利。”[85]

2.美使馆发布北京“PM2.5”数据：干涉内政与“阴谋”？

2014年北京APEC会议期间，中美两国联合宣布了《中美气候变化联合声明》，规定了两国2020年后的减排目标。世界媒体普遍赞扬两个排放大国的联合行动，但是这并没有引起中国国内舆论的重视。与之形成鲜明对比的是从2010年末开始围绕着美国大使馆公布北京空气质量“PM2.5”数据产生的外交争论。让北京的空气污染问题成为世界性新闻的关键事件源自美国大使馆在Twitter上的@Beijing Air账号在2010年11月19日将北京的空气质量描述为“Crazy bad”。当天美国驻北京大使馆检测的“PM2.5”指数超过了最高值500的测量范围，于是使用了“Crazy bad”一词，并经过网络媒体流传开来。之后，美使馆删除了“Crazy bad”这一说法，改用了“指数以外”(Beyond index)的说法。但这个新闻还是很快受到中国网络媒体的关注和讨论。“指数以外”被网友发明的“机器爆表”一词取代，成为人们讨论北京空气质量的一个流行词汇。

这次事件之后，有不少网友模仿外交部发言人的口吻戏称美国大使馆公布北京空气污染数据的做法是“别有用心的”，“严重伤害了中国人民的感情”。但是，中国政府并没有立即正式回应。媒体报道出来的中美两国官方围绕这个问题的外交争论是在2012年的6月份。环保部副部长吴晓青在回答中新社记者“您对外国驻华使领馆开展我国内PM2.5监测并且发布数据有什么样的看法”的提问时专门强调了不许外国干涉中国内政的观点。他说，“我们也注意到个别国家驻华使领馆监测空气质量并发布信息的情况……这样做在技术上既不符合国际通行的要求，也不符合中国的要求，既不严谨，也不规范……另外，根据《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》，外交人员有义务尊重接受国法律法规，不能干涉接受国内政”。“中国空气质量监测及发布，涉及社会公共利益，属政府的公共权力，个别国家驻华领事馆自行开展空气质量监测，并从互联网发布空气质量信息，既不符合《维也纳外交关系公约》、《维也纳领事关系公约》的精神，也违反了环境保护的有关规定。”[86]

对于中国政府以干涉内政为由让美国大使馆停发北京空气质量数据的要求，美国国务院新闻发言人回应说，“美国并没有停止提供此项服务的计划”，不认为美国驻华使馆发布这样的数据违反了中国法律或相关国际法规，“该服务是提供给美国使领馆工作人员和生活在中国的美国人的，给他们决定是否外出活动提供信息”。他同时还说完全不反对中国驻美国使领馆发布当地城市的空气质量信息。美国大使馆也强调，他们的空气监测站仅仅是提供使馆大楼区域的空气质量信息，无法说明整个城市的空气质量。对此，中国外交部发言人表示，“中方没有兴趣公布美方空气质量数据”；“外国驻华使领馆不具有在中国开展环境监测和发布相关数据的法定资质，也不具备从事环境监测的专业能力和条件。擅自监测并发布中国的环境质量数据，不符合《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》的有关规定，也违反了中国有关环境监测的法律法规，是不负责任的行为。中方希望有关国家驻华使领馆遵守公认的国际法原则，尊重中国的法律法规，停止不负责任的行为。”[87]

公众对政府环境质量数据的质疑而非美国大使馆的环境监测行为本身引发了政府的担忧。美国大使馆自2008年开始在使馆楼上设置空气质量监测设备监测北京空气质量，并每小时发布一次。但直到2012年才因此引起两国的公开外交争论。这其中的一个原因可能是中国公众在互联网上以美使馆的数据来质疑环保局公布的空气质量数据引发了政府公信力的危机。因此，政府将美使馆发布北京空气质量“PM2.5”数据的行为视作一种干涉内政的阴谋。尽管中国网民不能直接访问Twitter@Beijing Air账号，但有网友将美使馆的空气检测数据从推特同步到了国内的微博，受到更多人关注。同时，有网友比对美使馆和北京市环保局公布的空气质量数据，发现两者差异很大，并倾向于相信美国使馆的数据。2011年10月22日，拥有700多万粉丝的微博大V、房地产商潘石屹在个人微博上转发了美国驻中国大使馆公布的北京空气质量监测数据(空气质量指数439，“PM2.5”浓度408)，并附文“妈呀!有毒害!”这条微博在两天中转发近5000次。有微博用户搜索出同期北京市环保局发布的空气测量数据，数值多在130附近，属轻度污染。监测数据的巨大反差让本来就对雾霾不满的公众增添了更多的不信任。调查显示，北京有七成的受访公众认为空气污染的监测值和自己的直观感受不相符，对政府的空气质量信息表示怀疑。[88]

面对不同来源的数据，环境非政府组织倡导公民行动起来进行空气质量自测。北京的环保组织达尔问自然求知社发起了“我为祖国测空气”活动。“南京绿石环境”向南京市民发出“我为南京测空气”的邀请。南方电视台和民间环保组织“拜客广州”共同发起了“广州蓝天行动”，邀请志愿者接力为广州测空气。这些活动的目的在于推动政府公开环境信息。环境空气信息本来应由政府部门监测并公开发布，民间空气自测行动的抗争意义在于通过“自测”来表达公众对政府不公开信息的不满或对已公开数据的不信任。一个空气质量播报的手机应用很受用户欢迎，因为它分别提供美使馆和环保部两个不同的数据源。但从北京APEC开始，这个手机应用不再提供美使馆的数据，原因是“根据有关部门要求，该数据不予显示”。可见，政府对这些公民社会行动可能导致的政府权威和公信力减退的担忧，仍然延续习惯性的思维将其视为某种所谓“外国势力”的介入和干涉。

政府在回应中批评美国大使馆的同时，也在果断改变自己的决策以体现其有效的回应性。环保部门是最先作出回应的，认为美国大使馆和公民自测的数据都不科学、不准确。北京市环保局认为，从美国使馆提供的信息来看，他们仅设立了一个空气监测点，并且就设立在地处市区繁华地带自家使馆的大楼上。显然，仅凭一个监测点位的数据来试图评价整个北京市的空气质量，是不科学的。时任北京市环保局副局长杜少中明确表示，北京市空气质量数据不能看大使馆的“眼色”[89]。面对公众对空气质量标准的质疑和强大的媒体舆论，中央和地方政府都对原来的政策有所调试。2012年3月国务院常务会议同意发布新修订的《环境空气质量标准》。这个将于2016年在全国实施的新标准增加了细颗粒物(PM2.5)和臭氧(O3)8小时浓度限值监测指标。北京自2012年1月起在环保局网站实时公布“PM2.5”浓度数据。自2014年12月全国已有161个城市在环保部网站公布了包括“PM2.5”浓度在内的城市空气质量监测数据。2014年3月北京市人代会高票通过了《北京市大气污染防治条例》，为北京市空气治理提供了法律依据。这是北京市人大会13年来再次启用立法权，立法过程采用了公众参与的形式。

通过以上的分析，我们可以发现美国大使馆监测和公布北京空气质量数据可能是推动政府修改环境标准、地方立法、逐步公布空气质量数据的一个必要条件，而不是充分条件。公众、环保组织和媒体对政府提供的环境数据的标准和可信度进行质疑，并采取一些公民行动，可能是最终让政府改变政策以体现其回应性的最核心力量。但是，在政府看来，这些回应性的措施的快速出台既不是美使馆也不是公众“倒逼”的产物，原本就在政府的工作议程当中。环保部副部长吴晓青接受媒体采访时说：“很多人都以为，是因为美国驻华使馆发布了PM2.5的数值，我们才仓促出台包括PM2.5在内的空气质量新标准。一项国家标准的出台需要有好几年的准备工作。真实的情况是，我们从2008年初就开始启动新的空气质量标准修订工作。”[90]时任北京市环保局副局长杜少中坚称：“必须记住的是，这些改变唯一的根据是我们中国、我们北京自己大气污染防治不断深入发展的需要，而不是看哪个大使馆在干什么。”[91]此外，他还认为公众参与“PM10”和“PM2.5”的讨论肯定是推动了环境质量改善和公众环境意识提高，但未必是“促进了标准出台，因为标准讨论很多年了，出台是早晚的事情”[92]。

政府的官方话语不能公开承认外国政府的行动改变了中国的环境政策决策，因为主流的官方话语将本国的环境问题作为一种主权问题，反对外来“干涉”，认为环保护问题可能是实现“外国势力”特定的政治目的或其他战略意图的“阴谋”。对于全球化情境下国际社会、外国政府、全球环境公民社会对中国环境政治产生的影响，中国政府的回应方式一直处于矛盾的状态。既要批评“西方”国家的环境殖民主义和“环保阴谋”，又要在外交场合中树立本国良好环保形象的“面子”；既无法忽视和彻底压制全球和地方“绿色”力量的存在和成长对中国环境治理的推动作用，又担心其对政府权威的挑战。毫无疑问，这种矛盾性是导致地方政府在环境政策执行中左右撕扯、摇摆的重要力量之一。

[1]Peter Dauvergne，“Globalization and the Environment”，Global Political Economy，2005，pp.448-478.

[2]Neil Carter，The Politics of the Environment：Idea，Activismand Policy，Cambridge：Cambridge University Press，2007.

[3]Elvin，Mark，The Retreat of the Elephants：An Environmental History of China，New Haven：Yale University Press，2008.

[4]关于这次会议对中国环境保护工作的影响，详见《中国“环保之父”曲格平》，中国网：http：//www.china.com.cn/chinese/2002/Feb/107765.htm(最后访问日期：2013年8月9日)。

[5]王莉丽：《绿媒体：中国环保传播研究》，清华大学出版社2005年版。

[6]Guobin Yang and Craig Calhoun，“Media，Civil Society，and the Rise of a Green Public Sphere in China”，China Information，Vol.21，No.2，2007，pp.211-236.

[7]王信贤、王占玺：《夹缝求生：中国大陆社会组织的发展与困境》，载《中国大陆研究》，2006年第1期。

[8]Guobin Yang，“Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China”，The China Quarterly，Vol.181，2005，pp.44-66.

[9]曾繁旭：《当代中国环境运动中的媒体角色：从中华环保世纪行到厦门PX》，载《现代广告》，2009年第171期。

[10]王利涛：《从政府主导到公共性重建：中国环境新闻发展的困境与前景》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》，2011年第1期。

[11]王莉丽：《我们需要怎样的环境传播》，载《环境保护》，2011年第21期。

[12]Daniela Stockmann and Mary Gallagher，“Remote Control：How the Media Sustain Authoritarian Rule in China”，Comparative Political Studies，Vol.44，2011，pp.436-467.

[13]李连江：《差序政府信任》，见景跃进、张小劲、余逝达主编：《理解中国政治：关键词的方法》，中国社会科学出版社2012年版。

[14]Yuezhi Zhao and Sun Wusan，“‘Public Opinion Supervision’：The Role of the Media in Constraining Local Officials”，in Elizabeth Perry and Merle Goldman(eds.)，Grassroots Political Reform in China，Cambridge，Mass：Harvard University Press，2007，pp.300-324.

[15]Ibid.

[16]王利涛：《从政府主导到公共性重建：中国环境新闻发展的困境与前景》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》，2011年第1期。

[17]《美丽中国，从雾霾中突围》，载《人民日报》，2013年2月23日。

[18]《李克强谈“向雾霾宣战”：不能等风盼雨要主动出击》，见新华网：http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-03/13/c_133181989.htm(最后访问日期：2014年11月24日)。

[19]《习近平雾霾中视察北京南锣鼓巷：同呼吸共命运》，见新华网：http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-02/25/c_119498782.htm(最后访问日期：2014年11月24日)。

[20]《胡锦涛温家宝就中连油输油管道起火爆炸事故作出重要指示——李克强周永康也作出指示》，载《光明日报》，2010年7月17日。

[21]《习近平李克强对青岛输油管线爆燃事故作出指示批示》，见中国新闻网：http：//www.chinanews.com/gn/2013/11-22/5537875.shtml(最后访问日期：2014年11月24日)。

[22]《国务院严肃处理青岛市“11.22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸等特别重大事故——15人移交司法机关48人受到处分》，载《光明日报》，2014年1月1日；《安全生产人命关天——聚焦安全生产法修改》，载《光明日报》，2014年2月27日。

[23]《太湖竟还有这么多小化工》，载《人民日报》，2007年6月22日。

[24]《斩断污染背后的渎职黑手》，载《人民日报》，2014年1月8日。

[25]《谁在治霾时“睁一只眼闭一只眼”》，载《新京报》，2014年11月1日。

[26]同上。

[27]《九成污染举报案去哪儿了》，载《燕赵晚报》，2014年11月3日。

[28]《政协委员和专家把脉“心肺之患”：2017年能否“霾开雾散”》，见新华网：http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/06/c_119630472.htm(最后访问日期：2014年9月9日)。

[29]《中石化坚决服从责任认定并再次致歉》，载《光明日报》，2014年1月11日。

[30]王利涛：《从政府主导到公共性重建：中国环境新闻发展的困境与前景》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》，2011年第1期。

[31]周岩：《“7·23动车事故”报道的意识形态差异——以媒介框架理论为分析角度》，载《当代传媒》，2014年第4期。

[32]《无锡：水质恶化，百姓从容应对》，载《人民日报》，2007年5月31日第6版。

[33]《突来的考验，深长的警钟》，载《人民日报》，2007年6月6日第6版。

[34]《厦门PX项目　续建、停建还是迁建》，载《人民日报》，2007年12月19日。

[35]《警方刑拘一散布“警察踩死人”谣言者》，见中国新闻网：http：//www.chinanews.com/fz/2012/07-30/4068271.shtml(最后访问日期：2014年11月25日)。

[36]《茂名“15死300伤”系谣言》，载《人民日报》，2014年4月3日。

[37]《人民日报评广东茂名事件：以更细致工作化解PX焦虑》，见人民网：http：//opinion.people.com.cn/n/2014/0402/c1003-24798954.html(最后访问日期：2014年11月28日)。

[38]杨国斌：《连线力：中国网民在行动(看不见的防火墙，看得见的连线力)》，邓燕华译，广西师范大学出版社2013年版。

[39]童志锋：《互联网、社会媒体与中国民间环境运动的发展(2003—2012)》，载《社会学评论》，2013年第4期。

[40]喻国明：《微博影响力的形成机制与社会价值》，载《人民论坛》，2011年第12期(上)。

[41]《厦门PX项目事件始末：化学科学家推动PX迁址》，见新浪网：http：//news.sina.com.cn/c/2007-12-28/053914619388.shtml(最后访问日期：2014年11月28日)。

[42]《海沧PX项目已按国家法定程序批准在建》，载《厦门晚报》，2007年5月28日。

[43]樊攀、盖博铭：《官方话语框架下的新闻报道和新媒体民众的对抗性解读——以昆明安宁PX事件为例》，载《东南传播》，2013年第9期。

[44]《不该被妖魔化的PX，揭开PX的神秘面纱》，见人民网环保频道，http：//env.people.com.cn/GB/354259/365564/(最后访问日期：2014年11月28日)。

[45]孟建、卞清：《我国舆论引导的新视域——关于官方话语和民间话语互动、博弈的理论思考》，载《新闻传播》，2011年第2期。

[46]孟建、卞清：《我国舆论引导的新视域——关于官方话语和民间话语互动、博弈的理论思考》，载《新闻传播》，2011年第2期。

[47]《清华化工系学生捍卫“PX”词条“低毒”描述，一次网络空间的科普责任担当》，载《人民日报》，2014年4月5日。

[48]《打破“邻避效应”的僵局》，见网易新闻：http：//news.163.com/14/0404/01/9OUUJMLT00014Q4P.html(最后访问日期：2014年12月1日)。

[49]《捍卫科学是一种担当》，载《人民日报》，2014年4月7日。

[50]《科普：PX项目问与答》，见新华网：http：//news.xinhuanet.com/tech/2014-04/10/c_1110188006.htm(最后访问日期：2014年12月1日)。

[51]《PX输出量全国第一，日本如何保安全》，见新华网：http：//japan.xinhuanet.com/jpnews/2014-04/14/c_133260405.htm(最后访问日期：2014年12月2日)。

[52]《也谈百度百科PX词条》，见科学网郑玉新博客：http：//blog.sciencenet.cn/blog-532053-782628.html(最后访问日期：2014年12月2日)。

[53]《PX，一场特殊的“科学保卫战”》，载《人民日报》，2014年4月6日。

[54]喻国明：《微博影响力的形成机制与社会价值》，载《人民论坛》，2011年12期上。

[55]于建嵘认为，群体性事件是一个官方、政治术语，但在学术界广泛应用。中共中央办公厅2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》称群体性事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。官方话语强调了群体性事件的非法性。参见于建嵘：《当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征》，载《中国政法大学学报》，2009年第7期。

[56]陆学艺等主编：《社会蓝皮书：2013年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2012年版。

[57]Deng，Yanhua and Kevin J.OBrien，“Relational Repression in China：Using Social Ties to Demobilize Protesters”，The China Quarterly，Vol.215，2013，pp.533-552.

[58]中华环保联合会：《2013环保NGO工作报告》。

[59]吴逢时、彭林：《2012年环境公共事件评述》，见自然之友编：《中国环境发展报告2013》，社会科学文献出版社2013年版。

[60]郇庆治：《“政治机会结构”视角下的中国环境运动及其战略选择》，载《南京工业大学学报(社会科学版)》，2012年第4期。

[61]李波：《民间环保组织在环境群体事件中的初次探索》，见自然之友编：《中国环境发展报告(2014)》，社会科学文献出版社2014年版。

[62]同上。

[63]Thomas Johnson，“Environmentalism and NIMBYism in China：Promoting a Rules-based Approach to Public Participation”，Environmental Politics，Vol.19，No.3，2010，pp.430-448.

[64]Kristy Michaud，Juliet Carlisle and E.R.Smith，“Nimbyism vs.Environmentalism in Attitudes toward Energy Development”，Environmental Politics，Vol.17，No.1，2008，pp.20-39.

[65]李永展：《台湾城乡环境问题与居住环境品质之比较》，载《城市发展研究》，1995年第5期。

[66]何艳玲：《邻避冲突及其解决：基于一次城市集体抗争的分析》，载《公共管理研究》，2006年第4期。

[67]资料来自于“启吾东疆”网站网友发帖，已经被删除。

[68]详见“宜居广州生态环境保护中心”博客，http：//blog.sina.com.cn/u/2738146140(最后访问日期：2014年12月15日)。

[69]《齐晔：邻避问题根源在于发展到工业化、城镇化阶段》，见财经网：http：//economy.caij ing.com.cn/20140923/3706711.shtml(最后访问日期：2014年12月8日)。

[70]资料来自于“启吾东疆”网站网友发帖，已经被删除。

[71]Barbara Jancar Webster，“Environmental Movement and Social Change in the Transition Countries”，Environmental Politics，Vol.7，No.1，1998，pp.69-90；王信贤：《当代中国国家—社会关系的变与常——以环保组织的发展为例》，载《政治学报》，2010年第49期。

[72]郇庆治：《全球环境治理与东亚区域环境合作》，载《复旦国际关系评论》，2007年第7辑，上海人民出版社2007年版。

[73]于宏源：《从联合国可持续发展峰会看全球环境治理和中国环境外交》，载《电力与能源》，2012年第4期。

[74]张海滨：《中国环境外交的演变》，载《世界经济与政治》，1998年第11期。

[75]李祥：《环境殖民主义批判》，载《南京林业大学学报(人文社会科学版)》，2010年第4期。

[76]Elizabeth Economy，“A Blame Game China Needs to Stop”，The Washington Post，December3，2006.

[77]蔺雪春：《全球环境治理机制与中国的参与》，载《国际论坛》，2006年第2期。

[78]邵冰：《日本环境外交的政策实践及其战略意图分析》，载《经济研究导刊》，2010年第29期。

[79]李婷：《中国学界对美国环境外交的研究》，载《外国问题研究》，2014年第2期。

[80]《APEC蓝为中国治理大气污染带来启示》，见人民网：http：//finance.people.com.cn/n/2014/1117/c1004-26036766.html(最后访问日期：2014年11月17日)。

[81]《习近平：相信通过努力APEC蓝能保持》，见环球网：http：//world.huanqiu.com/article/2014-11/5197887.html(最后访问日期：2014年11月11日)。

[82]《河北省长致信13市坚守“APEC蓝”》，载《南方都市报》，2014年11月12日。

[83]同上。

[84]《习近平：相信通过努力APEC蓝能保持》，见环球网：http：//world.huanqiu.com/article/2014-11/5197887.html(最后访问日期：2014年11月11日)。

[85]《央视前制片人王青雷致北京副市长的一封公开信》，内容已被删除(最后访问日期：2014年12月18日)。

[86]《环保部回应外国驻华使馆测PM2.5：不能干涉内政》，见搜狐网：http：//news.sohu.com/20120605/n344799954.shtml(最后访问日期：2014年12月18日)。

[87]《美国驻华使馆拒绝停发中国空气信息外交部回应》，见环球网：http：//world.huanqiu.com/roll/2012-06/2793371.html(最后访问日期：2014年12月19日)。

[88]黄冲：《近七成受访者感觉空气监测数据和直观感受不符》，载《中国青年报》，2011年11月8日。

[89]《北京环保局：空气质量数据不能看美国大使馆“眼色”》，见凤凰网：http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2011_11/01/10303224_0.shtml(最后访问日期：2014年12月20日)。

[90]吴琪：《环保既要攻坚，也要打持久战——专访环境保护部副部长吴晓青》，载《三联生活周刊》，2014年第12期。

[91]同上。

[92]汪韬：《那些关于北京空气的“大实话”——对话北京环保局前副局长杜少中》，载《南方周末》，2012年7月19日。

第七章 结论 中国环境政治的转型：环境威权主义还是环境民主？

在“中国崛起”话语的讨论中，过去30多年经济发展成就背后所承担的环境代价备受关注。环境的恶化及其衍生的政治、经济和社会问题被广泛视作中国崛起道路上面临的重大挑战之一。在讨论中国环境污染的原因时，“环境污染是体制问题”的说法颇为流行。人们开始相信，环境污染不仅仅是经济、社会等技术操作层面的问题，而是一个系统的“体制问题”。中国环保事业的奠基人曲格平先生在媒体疾呼“不消除环境污染，也要亡党亡国”。习近平提出，“蓝天常在，青山常在，绿水常在，让孩子们都生活在良好的生态环境之中。这也是中国梦中很重要的内容”。[1]中国共产党第十八届三中全会中提出，要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”，加快建立生态文明保护的体制机制。环保部前部长周生贤在《人民日报》发表了题为“改革生态环境保护管理体制”的文章，认为迫切需要改革生态环境保护管理体制，为解决生态环境领域的深层次矛盾和问题提供体制保障。

将环境污染与体制问题联系起来的看法不是“中国特色”。政府是环境公共物品的主要供给者，因此政治制度与环境治理的相关性研究是环境政治研究的主要问题意识；比较不同政体类型对环境治理绩效的影响是比较环境政治的核心研究议题。环境民主和环境威权主义的长期争论就是在这个背景下进行的。主流的环境政治理论试图从理论叙事和经验验证两方面证明民主政体不只是应该更有利于环境治理，而且事实结果也证明民主政体的环境治理绩效要高于威权政体。但是，环境威权主义理论的支持者相信中国的环境治理模式或许可以证明环境威权主义有利于克服环境民主的弊端，表现出更好的环境治理绩效。

现有的研究指出了中国环境政治中两个充满张力的“场景”。一方面，中央政府及其领导人表现出了对环境问题的高度关切，将环境保护列为基本国策之一，把“生态文明”建设写入了党章；在中央政府层面制订了大量的法律法规，建立了自上而下的环境行政管理体系以执行这些政策；在国民经济和社会发展的五年规划中设置了雄心勃勃的环境和能源目标，鼓励环保和新能源产业的发展；积极参加国际环境事务的合作。但是另一方面，大气、水等环境质量持续恶化，由环境问题引发的群体性事件和抗争不断增加，民众对环境问题的担忧程度不断上升，政府在环境问题上的公信力不断下降。因此，一些研究将视角深入地方层面，解释这种差异产生的原因。代表性的观点体现在以下三个方面：第一，倾向于将中国的环境危机归结为地方政府在环境治理上的失败，认为地方政府及官员没有忠诚地执行中央政府的环境政策。第二，认为地方政府和官员出于经济发展的考虑在本辖区内对污染企业睁一只眼，闭一只眼；地方政府之所以能够反抗，或者对中央的环境政策阴奉阳违，是因为中央和地方的利益出现了冲突。环境保护更符合中央政府的利益，而经济发展更符合地方政府的利益。最后，认为地方政府在环境治理上的失败意味着地方保护主义的盛行和中央政府权威的不足，是地方分权过度和国家能力不足的结果；建议通过将环保系统垂直管理的方式来加强中央政府在环境治理中的权威。

这些观点表明中国地方环境政治研究的问题意识很大程度上受到中国研究圈子的塑造。在集权—分权的范式下，假设地方对中央政策在执行中的不忠诚，是“地方保护主义”的一种体现，将批评指向地方的政策执行者，将重新集权作为应对执行偏差的政策建议。但是，事实上，很难根据某个政策领域或地方的“政令不出中南海”现象来判断中国政治体系中的分权与集权状况。那些认为地方层面的政策执行偏差是中央政府“国家能力”减退的表现的观点通常带有研究选择上的偏向性，更偏向于关注那些执行困难或者失败的政策领域或地方，较少将研究目光聚焦在那些较为成功的政策执行案例上。政策执行偏差不是存在于所有的政策领域；在不同地方，其表现形式和程度也不尽相同。那些简单、不需要重大的程序性改变和不涉及利益重新分配的政策领域相对容易执行。相反，创新性的、复杂的和涉及利益重新分配的政策领域的执行非常困难，环保政策恰好就是后者的典型例子。与之形成鲜明对比的是计划生育政策的执行，周雪光教授将其视为“权威体制贯彻实施国家意图的一个突出成功的案例”。

地方政策执行问题也并非“中国特色”。1970年代开始于美国的公共政策执行研究的文献早就指出，政策执行偏差在几乎所有政治系统和所有政策领域都不同程度地存在着。一项政策的具体执行结果会受到政策制定、政策特征、执行机构的认知、意愿、激励和能力及其他一些制度性和情境式因素的影响。本书试图跳出中央集权—地方分权的理论范式，取而代之以公共政策执行分析的视角来考察中国环境政治中政策执行偏差产生的原因。这可能有助于避免割裂政策制定与执行结果之间的密切关系，展现更为复杂的、多维的中国地方环境政治图景，回应环境民主与环境威权主义的争论。本书努力回答的问题是：中国地方环境政治中的政策执行偏差是如何形成的？表现出哪些环境威权主义的特征？这些特征是阻碍了还是促进了环境治理？

一、环境政策执行偏差产生的五个原因

以线性的政策执行模型、政策执行的模糊—冲突模型和政策执行的认知理论作为理论工具，以田野调查中的深度访谈和文献分析为主要研究方法，笔者从五个方面分析了中国地方环境政治中的政策执行偏差产生的原因。主要研究发现是：

1.政策制定：党控制下的有限多元主义模式与政策的冲突性、模糊性和“象征主义”

理论上，政策的制定与执行是两个不同的政策阶段。但在实际政治运转中，无法将两者完全分割开来。理想的执行结果需要决策者从议题塑造、议程设定和政策制定的初始阶段就考虑到对执行结果产生的影响。很多时候，政策执行偏差可能是植根于政策制定阶段，是政策制定本身的产物。中国环境政策制定系统可以概括为党控制下的有限多元主义模式，中国环境政策框架表现出了冲突性与模糊性相结合的特征。这在一定程度上导致政策执行者将其解读为“象征性政策”，选择“象征性执行”模式，从而产生了执行偏差。

首先，中国环境政策制定系统可以概括为党控制下的有限多元主义模式。在中央层面，中国环境政治系统中的决策者包括党中央、全国人大、国务院及其十多个部委。作为环境政治话语的塑造者，党中央负责制定宏观而抽象的理念、话语、目标、战略和方针，全国人大和国务院相关部委负责通过一定的程序把党的抽象意志转化为具体的法律法规和政策。绝大多数具体的政策都是由国务院及其相关的部委制定的，但理论上要受到人大的监督，允许一定程度的社会参与。

这个模式的悖论在于，虽然党以威权主义的方式控制着抽象环境政治话语制定和传播，但是将这些政治话语转换为具体政策的行政权力都碎片化地分散在国务院的十几个部委之中，彼此之间缺乏明确的责任分工和必要的部门沟通和协调，常常为了本部门的利益而出台互相冲突的法律法规。这个悖论在很大程度上造成了中国环境政策冲突性与模糊性相结合的特征。

其次，中国环境政策框架表现出了冲突性与模糊性相结合的特征。冲突性表现在目标设定、部门职能配置和具体政策工具三个层面，既有价值观上的冲突又有利益的冲突。在目标设定上，环境生态保护与经济发展之间的目标冲突非常明显；在机构职能配置上，将环境保护的政府职责分配给一些传统的、以发展为导向的部门，导致了官僚部门的利益冲突。在具体的政策工具层面，不同部门制定的具体执法性政策工具之间的冲突较为严重。模糊性不仅体现在环境法律文本的表述上，还体现在环境治理的责任分工上。这种模糊性一方面可能体现了决策者当时对环境问题认识的模糊性，一方面可能是为了缓解冲突性而作的妥协。

最后，中国环境政策框架表现出的冲突性与模糊性相结合的特征在一定程度上导致政策执行者将其解读为“象征性政策”，选择“象征性执行”模式，这有助于解释政策执行偏差产生的机理。通过“象征性”政策的制定，中央政府可以成功地向国际社会和国内民众展示其对于环境问题的关切，争取更多的信任和合法性支持。但是，也造成了地方政府的执行偏差，地方层面不同政策执行者缺乏有效的沟通和合作机制以调和冲突和模糊；中央难以监督政策具体的执行结果；政策执行者不会因为对“象征性政策”的执行失败而感到愧疚；环保政策执行领域的地方政府创新行为很少出现。

2.政策执行系统的行动者和权力结构：利益多元化、权力集中化、责任碎片化

按照政策执行过程的线性模型，在影响政策执行结果的众多变量中，执行系统的特征至关重要。在中国的环境政治系统中，地方政府是政策执行者，负责通过具体的行动将中央政府的政治话语、法律和政策转化为本辖区内实际的环境效果。地方层面的环境政策执行系统包括13个行动者，形成了由党委书记统合十多个利益多元化的行动者的过度集权化与过度碎片化并存的权力格局，可以理解为是环境政策制定系统的党控制下的有限多元主义模式在地方政府层面的一种映射。

党委书记的威权式角色体现在目标和战略设定、政策议程设置、人事安排和冲突调节四个方面。市(县、区)长在理论上是地方环境政策执行系统的“第一责任人”，掌握着下发“环保目标责任书”，责令关闭污染企业，安排环保财政支出预算三个方面的行政权力。环保局是地方权力架构中相对弱势的环境保护行政主管机关，无法获得足够的财政资源、人力资源和行政权力以有效地履行其法定职责。“发改委”等其他十个较为“强势”的政府部门不同程度地分割了环境政策执行的职能，但其部门利益和优先性很大程度上与其环境职能相背离。

权责倒置是这种权力格局的特征之一。环境责任越大，其在地方政治权力格局中的地位就越弱；相反，权力越大，环境责任就越少。党委书记在地方环境政策执行系统中占有绝对主导性权力，但却缺乏法定环境责任的限制和制约。环保局在其中的权力地位最为弱小，但法律却要求其履行统一监管环境保护的责任。现实生活中，难以见到党委书记因为环境问题而受到问责的案例，但邀请环保局长下河游泳却引发了媒体和民众的极大热情。

从比较环境政治的视野出发，环境政策执行系统的“碎片化”本身并不足以产生巨大的执行偏差，能否在政策执行过程中进行有效的合作和协调，将可能影响到政策执行的结果。有些国家的环境行政体系也带有一定程度的“碎片化”，但并没有因此而产生严重的执行偏差问题。例如，美国的环境政策执行功能虽然分散在不同的政府部门和政府层级之间，但有效的合作与协调机制有利于克服“碎片化”的负面作用。[2]然而，中国地方环境政策执行系统内部的不同行动者之间缺乏长期、制度化的合作与协调机制。党委书记的冲突调节作用成为替代性的利益协调渠道，不断强化了政策执行中的“人治”色彩。环境政策执行系统的沟通和合作很大程度上依赖于党委书记个人的价值观、偏好、利益取向及其冲突解决能力。而如何让环保政策的执行更符合地方政策执行者(特别是在执行者中起主导作用的党委书记)的价值观、偏好和利益取向则需要政策制定者制定积极有效的激励结构。

3.政治、物质与道德激励：倒错的激励结构

除非给予足够的激励保证忠诚的执行与执行者们的价值观、偏好、利益诉求更相吻合，否则政策执行者们不会自动地将政策目标转化为结果。理性选择的支持者认为恰当的政治和物质激励是委托人让代理人实现政策目标的必要条件，假设代理人行为的出发点是实现效用最大化。公共政策研究的认知学派强调道德激励不容忽视，因为这关系到政策执行者在心理和认知层面对政策的理解和阐释。分别从政治激励、物质激励、道德激励三个层面讨论中央政府的激励结构对地方环境政策执行偏差的影响，本书发现：中央政府制定的激励结构是倒错的，意味着中央政府更多地激励地方政府抵制或变通，而不是忠诚有效地执行中央的环境政策。中央政府未能在政治、经济和道德层面激励地方政府官员有效地执行其环境政策是造成政策执行偏差的制度性根源之一。

第一，干部考核指标体系是目前中央政府鼓励地方官员进行环境治理的一种制度性政治激励模式，带有明显的“压力型体制”的特征。中央政府的各项考核指标模糊不清、矛盾冲突。实践中，环境指标与官员的仕途升迁没有实质性联系。这种以指标和考核为核心的“压力型”政治激励模式在指标设置、测量、监督等方面存在着制度性缺陷，导致地方官员将操纵统计数据作为地方环境治理的一个捷径，从而造成了政府在环境治理上的公信力流失。

第二，“项目制”是中央对地方环境政策执行者进行物质激励的主要方式，这种高度集权的财政投入和管理模式缺乏透明性、公正性、自主性和有效性，在一定程度上限制了地方官员投入环境治理的主动性。

中国政府的总体环保投入水平较低，中央政府掌握着环境保护的财政权。这种以事权下移、财权上收为特征的财政集权模式，不仅限制了地方政府环保投入的能力和兴趣，而且不利于财政资金的使用效率。中央政府公共预算在节能环保方面的支出绝大多数由各部委以“项目”的方式进行分配和管理。申请程序复杂，过程漫长，缺乏透明性，公平性受到质疑。层层审批、检查、审计，需要地方政府过硬的“跑部”(公关)能力，包括获取政府信息的能力、关系与资源的能力、政治机会结构等。跑项目过程中的寻租和腐败不可避免。

现有的财政投入和管理模式明显不足以从物质上激励地方政府忠诚地执行政策，相反，采取抵制或变通的方法消极执行环境政策却有可能为地方政府和官员带来更多的物质回报。这种物质回报可以分为三种不同的类型：一是放松环境标准后招商引资带来的地方经济增长和财政收入；二是对污染企业污染征收的排污费和罚款；三是政府官员个人的环保腐败收入。

第三，中国环境政治中倒错的道德激励表现为：一方面，能够从道德层面激励地方政策执行者积极保护环境所需要的思想观念、价值信仰、模范榜样都十分匮乏；另一方面，却有可能从牺牲环境发展经济中获得更多的认可、满足感和成就感。

理论上，党校和行政学院的环境教育课程应该成为中央政府从道德上激励地方官员执行环境政策的一个主要渠道。但是，党校、行政学院为核心的干部环境教育没能培养出政策执行者对环境保护在价值观和心理层面的认同感；地方的环境政策执行者无法因为忠诚地执行环境政策而获得更多的自信、认同、羡慕。同时，也不会因为环境治理的失败而产生道德上的内疚、自卑等情绪。

党校、行政学院系统开展环境教育很晚，课程设置、培训模式、教材、内容缺乏稳定性和确定性，不断随着中央政策优先性的调整而变化。对干部进行环境教育的时间短、强度弱、课程比重低、随意性大。环境教育的内容难以融入主体政治思想道德教育的框架中，甚至与主体的课程发生理念冲突。经过培训的干部，倾向于从“环保要服务于经济发展”的角度去解读中央的环境政策。

4.公众参与的边缘化：政治系统内部封闭的自我监督与反馈机制

良好的政策执行需要强有力的监督和反馈机制。中国环境政治系统中的体制内监督和反馈机制分别是：人大和政协的监督，纪检部门的党内纪律监督，环境司法监督和环境信访中的“群众”监督。在中国环境政治中，没有建立起对地方环境政策执行的有效监督与反馈机制。体制内监督渠道是一个封闭的自我监督系统，公众参与在各项监督机制中被边缘化。具体表现是：

第一，地方人大、政协难以独立自主地履行其监督地方政府环境政策执行的职能，需要很大程度上依赖于强势的中央和和党的“授权”。地方人大、政协中代表环保的声音极为弱势，没能成为地方公众参与和监督地方环境治理的有效制度渠道。地方人大、政协难以实现对地方环境政策执行的监督，在地方环境治理中发挥更大作用，其根本原因还在于他们无法为公众参与地方环境治理提供有效的平台、渠道和保障，违背了环境治理中多元主体、公众参与的基本原则。

第二，纪委有责任监督地方环境政策的执行情况，因为“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”是纪委的主要任务之一，党章规定中国共产党领导人民建设社会主义生态文明。但是，监督环境政策的执行在纪委的工作中处于纪委边缘化的位置。环保既不是共产党对干部提出的各项纪律要求中的重点，也没有进入纪委巡视监督的视野，更不是纪委反腐的重点目标。

第三，环境司法机构的监督应该成为环境治理中守卫正义的最后一道防线。但是，选择通过司法途径解决环境纠纷的比例非常低。其根本原因可以归结为司法独立性及其法官能动主义的欠缺。首先，法院和法官对司法在环境治理中的作用认知不足，环境诉讼渠道不畅通。其次，法院和法官在环境司法过程中的知识储备和能力不足，环境案件的判决率和结案率都很低。环境案件立案率、判决率和结案率都很低表明一个更严重的问题是现有法律体系对环境案件审理的程序性规定缺失。同时，环境司法还面临为“权贵”(政治、资本)服务还是为公平正义服务的悖论。在一个缺失“法治”精神的司法系统中，即便法官在认知和知识储备上能够胜任环境司法的要求，现实中也难以活在“真空”中，真正履行司法监督在环境治理中的作用。

第四，近十多年来，因环境污染而导致的上访人数和案件增长迅速，成为信访案件的主要来源之一。很多人宁愿选择环境信访而不是环境司法。但是，环境信访这种“群众”监督反馈模式对改善地方环境治理的效果值得怀疑。从机构设置上看，环境信访是环保行政系统内部的一种自我监督机制，无法克服官僚科层制组织模式的效率低下问题。从中央—地方关系的视角看，环境信访是压力型体制下中央控制和监督地方官员的一种手段，环境治理中的地方自主性受到限制。从政治议题塑造的角度看，政府倾向于用维稳思维来看待环境信访，把它纳入举国维稳体制当中进行处理。不但付出了巨大的成本和代价，而且限制了公众参与环境治理的渠道。

5.矛盾与摇摆：全球化是影响地方环境政策执行的外部情境式因素

将中国地方环境政治置入全球环境政治的情境下进行分析，可以发现两个悖论：第一，源自“西方”的“环境主义”成为中国环境保护理念传播的重要理论支撑、话语和道德合法性来源。将环境主义由理念转化为实际行动的媒体、环境非政府组织和公民环境抗争构成的全球环境公民社会为中国地方环境治理提供必不可少的智识、网络、技术、资源、能力支持和公众参与，是推动地方环境治理的主要力量。但是，政府对环境公民社会的发展十分警惕。第二，政府在奥运会、国际会议等特殊时期极为重视空气质量的改善，环境议题成为中国国际合作的一个典范领域。但是，在环境外交的“民族主义”话语建构中，环境议题被视作“西方”干预、遏制中国发展的阴谋。这种矛盾性是导致地方政府在环境政策执行中左右撕扯、摇摆的重要力量之一。

维护中央权威：主流媒体努力在新媒体挑战下维系固有的话语权力

主流媒体传统的叙事方式和话语结构服务于树立中央权威和帮助中央监督地方政府的政策执行的宣传战略。按照以“正确的舆论影响人”的要求，主流媒体在报道地方环境政策执行中采用的叙事方式和话语结构表现出三个特征：第一，宣传中央的环保政策和中央领导人对环境问题的高度重视；第二，选择性曝光一些地方的环境问题，以此来批评和监督地方政府对中央环境政策的执行不力；第三，在具体环境事故的报道中，采用“维稳”思维，倾向于事后的经验总结和宣传而非追求新闻报道的及时性和公开性。

考察从2007年到2014年媒体围绕着“PX”事件的“科学”争论，可以发现主流媒体经历了从式微到强势回应到主动出击的变化过程。主流媒体已经认识到新媒体时代信息的多元化、国际化、平民化等趋势，对传统单一、居高临下宣教式的报道模式进行了调适，努力利用更多新媒体的元素和方法，以回应新媒体的质疑和挑战。将“PX”建设与否的争论引导到关于“PX”的科学认知方向上可能更有利于实现其“正确的舆论引导人”的职能。主流媒体塑造“科学保卫战”的话语来回应民众反“PX”化工项目的运动，这一方面当然和“科学”(赛先生)的话语在中国近代史上占有极高的道德制高点和动员能力有关，但更重要的是人们长期习惯性地认为政府及其培养的“专家”代表“科学”的权威性，是“正确”的科学知识的提供者和阐释者。但是，主流媒体作出这些努力的目的仍然是以科学的“权威”来尽量消除普通民众对“PX”项目的反对和担忧，而不是就科学问题进行平等的对话和讨论。在政府网络管控的帮助下，主流媒体将自己设定为“辟谣者”角色，试图主导讨论过程。这种做法和新媒体时代的去中心化、去权威化的科学信息传播方式是相悖的。

公民环境抗争：以中央的“好”政策抗议地方的“坏”执行

批评和抗议地方政府违反中央环保法律法规、方针政策是地方公众利用现有的政治机会结构进行环境抗争的主要策略。这和前面讨论的主流媒体的话语结构的类似之处在于，都是以中央“好”的环境政策的权威性来抗议地方“坏”的执行结果。2007—2014年，就媒体公开报道的13起大规模城市公民环境抗争事件来看，抗争都在不同程度上改变了地方政府原有的决定，如停建、迁址等(表6.1)。这给人们造成的一个印象是，公民抗争是迫使地方政府执行中央政策的一个最直接而有效的方式；公民环境抗争比人大、政协、信访、纪检监督等体制内的监督反馈机制更有利于表达民意，比环境非政府组织倡导的体制内公众参与更能影响政府决策。尽管公民环境抗争有利于帮助中央监督地方环境政策执行，但政府更加担心和恐惧环保组织与公民抗争结合所形成的环境公民社会的“洪水猛兽”作用，采用软硬两种措施阻止其进一步发展。

阻碍环境组织参与地方公民环境抗争的制度和能力障碍包括：(1)环保组织出于保护自身需要，不得不得在议题上去政治化，尽量避免那些和“维稳”话题相关的敏感议题，避免政治风险。(2)环保组织在管理上变得更加官僚化。这种官僚化体现在环保组织已经越来越多地被“嵌入”到威权国家的权力结构中，希望从政府那里获得更多的资源，通过与政府的合作甚至妥协来获得生存和发展的资源。(3)环保组织运作方式上越来越逐利化，必须跟着资金走。政府设立专门的资金鼓励环保组织外包环保教育的项目，造成环保组织将更多精力放在环保教育而非环境抗争的议题上。(4)环保组织自身构成精英化，缺乏地方性知识和沟通能力的“外来人”身份不具备代表本地民众进行地方抗争的正当性，也不容易获得地方抗争群体的认可，不具备足够参与地方公民环境抗争的能力。

“邻避”：政府对抗争人士去“正当性”的一种工具

以环境主义为旗号和诉求的公民抗争行动一般被认为有道德上的“优越性”。“邻避运动”常常被认为和自私、非理性、盲目等人类的负面情绪特征联系在一起。2012年之后，“邻避”经由大众媒体的使用，开始取代环境运动成为讨论公民环境抗争事件的一个主流话语。在“邻避运动”话语的主导下，普通公民环境抗争者的形象正在不断被重塑。参加2007年厦门反“PX”“散步”的人被认为是理性、克制、有责任感的“好公民”，2014年茂名反“PX”的公众却被描述为是自私自利的“邻避者”。以“邻避运动”而不是环境运动的标签来认识和解读公民环境抗争事件，有利于反对者在道德层面对公民环境抗争“去正当性”，可能起到在组织上进行分化瓦解的作用。

事实上，2007年以来的公民环境抗争事件表现出“邻避运动”的某些特征，但同时也带有某些环境主义运动的特征。但它既不是欧美社会意义上的“邻避运动”也不是环境主义运动，而是一种“权益维护型的公民环境抗争行动”。与“自私自利”的“邻避者”相反，他们是争取公众参与权利，推动中国环境运动的重要力量。其特点是：

第一，权益维护型公民环境抗争的首要诉求是要求污染制造方(主要是企业)和监管方(政府)停止或者避免、预防由于污染对自身合法权益所造成的侵害。这些权益不仅仅包括公民个人的环境权，还包括保护财产、健康、文化习俗等不受侵犯的公民权利。维护自身的合法权益的行动和忽视公共利益的、“自私自利”的“邻避者”行为是完全不同的概念。

第二，权益维护型公民环境抗争的价值观念仍然受到物质主义、消费主义的支配。欧美社会环境主义运动中的后物质主义价值观念并没有成为抗争的主要价值支撑，但这并不意味着参与抗争的是“非理性”的“邻避者”。相反，他们要求政府保护环境的目的之一是满足其中产阶级物质主义的消费“理性”。

第三，权益维护型公民环境抗争的参与人群是多样化的，目标诉求和价值理念不一，无法用“邻避”和环境主义概括。

“APEC蓝”vs.美使馆发布北京“PM2.5”数据

中国一直是全球环境治理体系的积极参与者，环境议题成为中国国际合作的一个典范领域。政府在奥运会、国际会议等特殊时期极为重视空气质量的改善，努力树立中国良好的环境形象。在中国的传统政治文化中，“蓝天白云”、“风和日丽”等自然天气现象常常被认为是统治者的合法性“天命”的自然象征。2014年北京APEC会议期间实现“蓝天”成为此时从中央到地方的一个头等大事。政府为此在采取了“极端”的环境治理措施，措施执行中的监督、处罚力度超乎想象。但是，这些紧急状况下的临时性政府管制手段是不可持续的，无法运用到日常的环境治理中。“APEC蓝”一词被创造出来，形容这种以非正常方式获得的短暂的、不可持续的“理想”事物。但在政府看来，这种在外交场合能够体现国家实力和“自信心”的“面子工程”是十分必要的。

国际关系中的现实主义流派主导着中国的环境外交理念和实践。环境外交的目的被视作各国通过外交手段争取在世界有限的资源与环境容量中获得最大的份额。中国环境外交的“民族主义”话语架构体现为两个层次：一个是批评西方发达国家的“环境殖民主义”是造成全球环境问题的根源；另一个是将本国的环境问题作为一种主权问题，反对外来“干涉”。中国政府认为美使馆发布北京空气质量“PM2.5”数据是一种干涉内政的“阴谋”行为，强调北京市空气质量数据不能看大使馆的“眼色”。

美国大使馆监测和公布北京空气质量数据可能是推动政府修改环境标准、地方立法、逐步公布空气质量数据的一个必要条件，而不是充分条件。公众、环保组织和媒体对政府提供的环境数据的标准和可信度进行质疑，并采取一些公民行动，可能是最终让政府改变政策以体现其回应性的最核心力量。但是，在政府看来，这些回应性的措施的快速出台即不是美使馆也不是公众“倒逼”的产物，原本就在政府的工作议程当中。政府的官方话语不能公开承认外国政府的行动改变了中国的环境政策决策，因为主流的官方话语将本国的环境问题作为一种主权问题，反对外来“干涉”。

二、中国环境政治中的执行偏差与威权主义特征

环境民主理论的批评者看到了自由民主政体与市场经济和消费主义模式的密切联系，并将其视为现代社会环境危机的根源。批评人士一方面反省民主制度对于解决环境问题的乏力，一方面将威权主义被视为一种替代形式和理想愿景，设想通过发展“环境威权主义”来应对人类日益严重的环境挑战。按照这个理论，为了更好地应对主权国家内和全球的环境危机，威权主义可能比民主更有效，甚至需要产生一个威权主义政体。但是，这种理论设想很难找到现实的经验研究作为支撑。

中国被认为有可能是环境威权主义理论的一个试验场。本书的研究发现或许会让那些环境威权主义理论的支持者大失所望。中国环境政治的确在某种程度上表现出威权主义的特征，分别是：更多的中央集权；更多的政府管制；限制公众参与；限制信息的公开和透明。然而，这些特征在某种程度上导致了地方环境政策执行的偏差，阻碍而不是促进了中国的环境治理。

1.更多的中央集权

环境威权主义理论认为，环境是跨区域流动的，更多的中央集权可以减少地方自治造成的“各自为政”问题。按照《环保法》的规定，地方政府对本地的环境保护负总责，这体现了中国环境政治系统的某些地方分权化特征。但是，中国环境政治不存在严格法律意义上的“地方分权”，表现出明显的中央集权特征。《环保法》只笼统地规定地方政府对本地的环境保护负总责，至于中央与地方之间的权力、责任和义务的分工则没有明确的法律规定。在现实操作中，地方政府的自主权受限，中央政府可以随时收回地方的某些权力。环保的责任分给地方，但权力和资源上收中央的趋势越发严重。

环境保护的财政体制突出体现了事权下移、财权上收的财政集权模式。中央政府公共预算在节能环保方面的支出绝大多数由各部委以“项目”的方式进行分配和管理。申请程序复杂，过程漫长，缺乏透明性，公平性受到质疑。层层审批、检查、审计，需要地方政府过硬的“跑部”(公关)能力，包括获取政府信息的能力、关系与资源的能力、政治机会结构等。跑项目过程中的寻租和腐败不可避免。过度的财政集权不仅限制了地方政府环保投入的能力和兴趣，而且不利于财政资金的使用效率。

从政府间关系来看，目前中国环境政治系统还受制于传统单一制国家中央—地方关系中“一收就死，一放就乱”的刻板观念，没有跳出中央集权与地方分权二元对立的范式。中央政府的角色是政策制定者，主要功能在于提供宏观层次的环境政治话语、价值、理念、法律法规和政策工具；而地方政府的角色是政策执行者，负责政策的实施，将中央政府的政治话语、法律和政策转化为具体的环境效果。但是，由于权力和资源过分向中央集中，中央政府在要求地方政府执行其环境政策时，不一定给予相应的权力和财政资源的支持。“中央请客，地方买单”；“只给政策不给钱”；“税收交给了中央，污染留在了地方”的情况一直困扰着地方的环境治理。由此可见，环境政策执行偏差的部分原因就是过度的中央集权。在这种背景下，试图通过进一步加强中央集权来纠正地方环境政策执行问题的设想将陷入集权—分权的怪圈难以自拔。

2.更多的政府管制

环境威权主义理论支持在环境治理中更多地采用政府管制而不是经济和市场的激励机制。中国环境政治的主要激励模式是政治激励，体现了更多的政府管制。但是，本书第四章的研究发现，以指标和考核为核心的“压力型”政治激励模式，在指标设置、测量、监督等方面存在制度性缺陷，不能有效地在政治上激励地方干部认真执行中央的环境政策。地方干部常以操纵统计数据的方式来应对以数字为主的考核方式，导致地方官员逃避政府在地方环境治理中的必要责任，从而引发了政府在环境治理上的公信力流失。在美使馆公布北京“PM2.5”的事件中，公众对北京市空气质量数据的怀疑就体现了这一点。地方的政策执行者也表示：“我们加强管理，不是停留在统计数字上，不是停留在一般的指标上，最主要的是让老百姓感受到环境好起来了。”[3]可见，自上而下的、量化指标考核的政治激励方式对环境治理产生的具体效果值得质疑。

3.限制公众参与

环境威权主义理论批评普通民众对充满专业性知识的环境问题不一定能很好地理解，过多的公众参与可能造成效率低下。因此，提出应该限制环境决策中公众参与的广度和深度，依靠一些“生态精英”(ecoelites)和环境专家来作决定。在中国的地方环境政治中，政策的制定、执行和监督反馈的过程中都没有为公众参与提供有效的制度途径，但这并没有提高环境治理的效率。相反，公众参与的缺失在很大程度上阻碍了环境政策在地方层面的执行。

环境政策制定中因为缺乏有效的公众参与渠道，导致“公共利益行政化、行政权力部门化、部门利益法制化”的现象。党控制下的有限多元主义模式下，绝大多数具体的政策制定权都碎片化地分散在国务院的十几个部委之中，常常为了本部门的利益而出台互相冲突的法律法规，公众利益处于“被代表”的状态。这在很大程度上造成了中国环境政策冲突性与模糊性相结合的特征，不利于政策在地方层面的执行。

对政策执行结果的监督反馈是一个封闭的自我监督系统，公众参与在各项体制内监督与反馈机制中被边缘化。本书的第五章讨论了地方人大、政协监督、党内纪律检查监督、司法监督和群众信访监督都难以为公众参与提高有效的制度渠道。中国环境政治中对于政策执行的监督与反馈面临一个巨大的悖论：既需要公众来监督地方政府的政策执行，又担心这过程中形成的环境公民社会对国家权威的挑战，因此不得不限制公众参与。

此外，在一些大型建设工程的环境影响评价阶段，缺乏有质量的公众参与。这虽然在短期内提升了决策效率，但具体执行中的代价难以估计。一些经过各级政府批准的“合法”工程项目，不得不因为当地居民的大规模反对而暂时搁置。以反对“PX”化工厂和垃圾焚烧项目为代表的维权型公民环境抗争的大规模爆发，与政策决策中公民参与渠道的缺失密切相关。地方民众不只是维护自己的环境权、健康权，更通过抗争的方式追求公民的参与权。

4.限制信息的公开和透明

环境威权主义的支持者还主张限制公民个人的自由，特别是那些可能对环境产生负面影响的行为。中国环境政治中对公民个人自由的限制突出体现在对信息公开和透明的限制。政府主导下的环境新闻报道的行政色彩浓厚，主要是发挥“舆论导向”作用的正面宣传工具。这可能有利于帮助中央政府树立在环境保护方面的理想形象，维持民众在环境治理问题上对政府的信任程度，但其代价是妨碍了公民个人的信息权。

新媒体成为公民获取信息的重要平台，有利于信息的公开和透明。但是，严格的网络审查加上官方媒体的“舆论引导”妨碍了新媒体信息传播中的“去伪存真”的过程。从主流媒体发起的“PX科学保卫战”中可以发现，主流媒体试图以科学的“权威”来尽量消除普通民众对“PX”项目的反对和担忧，而不是提供更开放、多元、透明的信息，就科学问题进行平等的对话和讨论。主流媒体将自己设定为“辟谣者”角色，试图主导讨论过程，科学的不确定性和复杂性被故意遮蔽了。在环境教育中，让普通民众明白科学结论的复杂性和不确定性对于民众认识环境问题和政府的环境政策至关重要，因为环境问题决策的困难很多时候是由科学的复杂和不确定性造成的。试图给出唯一科学、正确的答案，不利于民众对于环境政策的认知和理解。信息的公开、透明与自由竞争是认识科学的复杂和不确定性的必备基础。

三、中国环境政治的转型

1.苏东国家的“经验”

因政治制度而引发的环境治理问题显然也不是“中国特色”。对于关心中国环境政治未来的学者和观察人士来说，苏东国家的经历提供了丰富的比较研究资源。虽然苏东国家间的差异性一直存在，具体国家面临的环境问题和程度也不尽相同，但是，很多研究都指出了苏东国家原有的“共产主义”政体模式对环境造成的大规模破坏具有很大程度的同质性。这主要表现为以下五个方面：

第一，从意识形态上看，苏东国家的共产党及其领导人没有发展出一套环境友好型的价值观念支撑。苏珊·贝克(Susan Baker)等人指出，东欧共产主义政权的意识形态是不利于环境保护的。在他们的世界观中，自然是被征服的对象，科学技术的发展终将克服自然的限制和障碍；自然资源应该为经济发展技术进步服务。[4]斯大林甚至极端地认为自然环境对社会发展不起重要作用，社会主义国家能够管理自然环境和生物圈，“并最终控制自然的演化进程”[5]。赫鲁晓夫曾经公开讽刺研究生态环境的专家，认为“生态主义者是一些健康的家伙，穿着靴子，背靠在小山丘上，透过望远镜来观察松鼠吃坚果。没有这些流浪汉，我们也可以把国家管理得非常好”[6]。苏联晚期，戈尔巴乔夫的“新思维”认识到环境问题是全人类共同面对的问题，全人类被共同的命运连结在一起，地球资源不是取之不竭的，不能为了单个国家的利益而牺牲人类的文明。[7]这种转变对环境运动的发展来说提供了一定的政治机会结构，但仍然无法为全面应对环境危机提供有效的意识形态支撑。

第二，从经济发展模式上看，苏东国家曾经普遍实行重工业和国防军事工业优先的经济发展模式，这是建立在大规模的资源、能源消耗和浪费基础之上的。煤炭、钢铁、化工、水泥、机械制造等重工业生产都是资源密集型、能源消耗性的行业，对环境破坏程度之大是前所未有的。这对任何经历过工业化的国家都是必然的结果。但是，在苏东国家尤其严重，因为他们在意识形态上将污染视为资本主义剥削和贪婪的产物，认为社会主义的生产模式不是为了榨取剩余价值，不会产生污染。因此，在大规模重工业发展的早期，要么对企业生产过程中的环境污染视而不见，要么将污染视为临时的现象，通过科技的发展就可以完全消灭。他们并不认为污染是不适当的工业生产方式造成的恶果，相反将其视为人改造自然的成果。这些想法耽误了对环境污染早发现早治理的可能性。

当欧美主要工业国家在60年代开始全面的产业升级和污染治理的时候，苏联的官方宣传中，仍然将工业化生产中浓烟滚滚的环境污染歌颂为奔向共产主义的繁荣景象。[8]其经济发展模式陷入了为了“生产而生产”，为了增长而增长的恶性循环。对于企业来说，完成和超额完成计划是最高任务，和个人的收入密切挂钩。生产资料公有制激励企业生产者不顾成本收益，未将环境代价计算入成本核算，盲目追求产量，造成资源和能源的浪费。[9]

第三，从环境管理的制度安排来看，苏东国家原有的中央高度集权的计划经济体制缺乏有效环境治理所需要的灵活性和调试性。1972年在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议之后，苏东国家开始慢慢关注污染问题。1973年，苏联开始建立环境保护行政机关。但是，环保职能被很多不同的部门分割，彼此缺乏合作和共识，直到1988年才形成统一集中的国家自然环境保护委员会。[10]一些部门既是环境行政监管者又是污染者，“运动员”与“裁判员”的身份冲突不断。政府部门对发现和消除污染源头并不感兴趣，而是热衷于对污染工厂进行数量很小的罚款，以作为部门增收的来源。

中央自上而下的指令性计划经济模式很难像以往给企业下达生产任务的模式那样给企业下达治理污染的任务和指标，因为这些指标在实际操作中难以统计、量化和考核。此外，莫斯科的高度集权严重削弱了地方的自主性，很多“一刀切”的政策无法真正执行下去。工厂的管理者宁愿接受罚款，也不愿意治污，因为违法的风险微乎其微，地方干部和企业管理者都没有动力去治理污染。[11]

第四，从国家与社会的关系看，苏东国家在转型前普遍压制环境公民社会的成长。在西欧和美国，环境运动被认为是推动环境治理的重要社会力量。但是，苏东国家在1980年代中期之前，国家始终全方位地控制着社会生活的方方面面，没有发展出欧美意义上的大规模环境运动。由于历史、文化宗教等原因，波兰和捷克的公民社会成长相对较快，但直到1980年代国家仍然严格限制信息和人员的自由流动，通过国家宣传机器操纵民意和大众舆论，限制环保组织的发展。虽然民众对日益恶化的环境非常不满，但直到1980年代中期，反对和批评的声音都较为微弱。[12]

第五，从国际政治的角度看，冷战和美苏军备竞赛加剧了苏东地区的环境破坏。核试验、大规模化学武器实验及其由此带来的铀矿开采、核废料处理等问题为整个地区造成的环境破坏程度是难以估量的，其中危害最大的就是放射性废物污染问题。苏联核武器实验和生产中产生了大量处理不当的放射性废料，随意排放和倾倒到就近的河流、湖泊、海域。在有些地区，由于放射性污染而产生的血液病、癌症等病变至今仍威胁着当地人的生命和生活。[13]

以上可见，苏东国家的环境问题不是单一经济发展与有限自然资源之间的紧张和矛盾，而是深深植根于国家的宏观政治结构中。其原有“社会主义”制度模式的所谓“优越性”非但没能阻止环境污染，其深度和广度反而远远超过了其竞争和批判的那些实行“资本主义”自由民主制度的国家。正是在这个意义上，主流的欧美环境政治理论家虽然强烈地批判自己所在国家的民主制度造成的环境危机，但却不认为苏联模式可以成为解决方案。[14]相反，在苏东国家民主化过程中，环保主义者和一些民众却认为民主转型将有利于环境治理。呼吁为了改善生态环境，必须进行彻底的政治变革，环境运动成为推动民主转型的重要力量。

2.从环境威权主义到环境民主

讨论中国环境政治的未来发展及其转型方向，不能忽视苏东国家的比较经验及中国政府决策者对它们的认知。事实上，中国一直非常重视苏东国家的历史经验，试图避免走上类似的道路。目前来看，“吸取苏东经验教训”的结果可能在中国环境政治中的两个层面有所呈现：第一，在一定范围内降低中央集权程度、政府管制；容许一定程度的公众参与和信息流动。第二，担忧和警惕环境非政府组织和公民环境抗争引发“颜色革命”的可能性。因此，政府一方面要公开鼓励倡导“生态文明”等环保理念的传播，另一方面要“暗地”压制那些将环保理念转化为具体公民行动的环境公民社会的发展，防止它们对威权政府可能造成的挑战。这一悖论深刻制约着环境政策在地方层面的执行结果。

表面上看，政策执行偏差是中国地方环境治理的主要障碍。但是，政策执行偏差产生的机理深刻嵌入在威权主义系统的政治逻辑和结构中。改善中国环境治理的水平，纠正地方政策执行偏差，需要中国环境政治的转型。环境威权主义理论对环境民主理论的批评尖锐而深刻，但是在现实中无法证明威权政体的环境治理绩效比民主政体更好。虽然民主制度下出现的环境问题饱受诟病，但是和威权制度相比，其环境治理的绩效仍不失为一个“更不坏”的选择。

“环境民主”理论所倡导的原则更符合环境问题的特征。生态环境本身是开放的、流动的、没有固定的边界，环境问题也多是跨流域、跨区域、跨国界的。与一般的公共物品不同，“环境”本身是不能说话的，也不能“被代表”，所以对于环境问题的认识和治理具有复杂性、长期性、不确定性和科学技术的有限性。政府距离“环境”太远，其政策和手段的灵活性和有效性从而受到很大的制约。公民个人距离“环境”最近，对环境的了解和需求最为直接和快速，能够对环境的治理提供关键信息和帮助。针对环境问题的这个特点，有效的环境治理过程必须具备几个要素：开放、参与和合作的多元治理模式。[15]与威权体系相比，民主政治体系能为实现上述原则提供制度保障。从这个角度来看，中国环境政治转型的核心任务应该是在确保公民个人享有的环境权利不受侵犯的基础上，建立制度渠道争取公众在环境治理中更大的权力空间，这将有利于缩小环境政策与执行之间的距离。

[1]《习近平：相信通过努力APEC蓝能保持》，见环球网：http：//world.huanqiu.com/article/2014-11/5197887.html(最后访问日期：2014年11月11日)。

[2]Walter Rosenbaum，EnvironmentalPolitics and Policy(8thed.)，Washington，D.C.：CQ Press，2010.

[3]《省长回应下河游泳：环保不是停在统计上》，见人民网：http：//env.people.com.cn/n/2013/0308/c74877-20719952.html(最后访问日期：2013年3月8日)。

[4]Susan Baker and Petr Jehlika，“Dilemmas of Transition：The Environment，Democracy and Economic Reform in East Central Europe—An Introduction”，Environmental Politics，Vol.7，No.1，1998，pp.1-26.

[5]包茂宏：《苏联的环境破坏和环境主义运动》，载《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》，2003年第4期，第26页。

[6]Demosthenes James Peterson，Troubled Lands：The Legacy of Soviet Environmental Destruction，Boulder，OC：Westview Press Inc.，1993，p.193.

[7]余科杰：《绿色政治与苏联解体》，载《当代世界社会主义问题》，2005年第3期。

[8]Bernd Baumgartl，“Environmental Protest as a Vehicle for Transition：The Case of Ekoglasnost in Bulgaria”，in Anna Van and Pal Tamas(eds.)，Environment and Democratic Transition：Policy and Politics in Central and Eastern Europe，Dordrecht：Kluwer Academic Publishers，1993，pp.157-175.

[9]康瑞华、宋萌荣、陈丽华：《资源生态环境视阈下的苏联模式》，载《当代世界与社会主义》，2010年第5期。

[10]同上。

[11]Susan Baker and Petr Jehlika，“Dilemmas of Transition：The Environment，Democracy and Economic Reform in East Central Europe—An Introduction”，Environmental Politics，Vol.7，No.1，1998，pp.1-26.

[12]Barbara Jancar Webster，“Environmental Movement and Social Change in the Transition Countries”，Environmental Politics，Vol.7，No.1，1998，pp.69-90.

[13]康瑞华、宋萌荣、陈丽华：《资源生态环境视阈下的苏联模式》，载《当代世界与社会主义》，2010年第5期。

[14]代表性研究，参见Margarethe Winslow，“Is Democracy Good for the Environment？”，Journalof Environmental Planning and Management，Vol.48，No.5，2005，pp.771-783。

[15]参见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2002年版。

参考文献

中文

1.包茂宏：《苏联的环境破坏和环境主义运动》，载《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》，2003年第4期。

2.蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版。

3.蔡定剑：《论人民代表大会制度的改革和完善》，载《政法论坛·中国政法大学学报》，2004年第6期。

4.蔡守秋：《论当代环境法学的发展》，载《法商研究·中南政法学院学报》，1998年第3期。

5.蔡守秋：《环境法学理论的要点和意义》，载《现代法学》，2001年第4期。

6.曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，载《社会学研究》，2011年第1期。

7.曹正汉、周杰：《社会风险与地方分权——中国在食品安全监管上实行地方分级管理的原因》，载《社会学研究》，2013年第1期。

8.陈家刚：《当代中国的协商民主：实践探索与理论思考》，载《马克思主义与现实》，2014年第4期。

9.陈家刚：《协商民主与政治协商》，载《理论与探索》，2007年第2期。

10.陈建中：《党内监督条例十项监督制度的特点、功能与基本要领》，载《中共杭州市委党校学报》，2004年第5期。

11.陈硕：《分税制改革、地方财政自主权与公共品供给》，载《经济学(季刊)》，2010年第4期。

12.陈雪莲：《地方政府绩效评估改革的突破与局限——以杭州市“综合考评制”为个案》，载《理论与改革》，2010年第1期。

13.陈学敏：《设立环境法庭的冷思考》，载中华环保联合会：《中国环境法治》，2011年卷(上)。

14.崔英楠、崔皓旭：《近年来人民代表大会制度研究热点问题》，载《北京联合大学学报(人文社会科学版)》，2013年第11卷第3期。

15.杜启洪：《谈谈人大监督和政协监督的同和异》，载《中央社会主义学院学报》，1997年第6期。

16.樊攀、盖博铭：《官方话语框架下的新闻报道和新媒体民众的对抗性解读——以昆明安宁PX事件为例》，载《东南传播》，2013年第9期。

17.龚维斌：《县委书记：权力来源与渠道》，载《人民论坛》，2006年第10期。

18.郭璞、葛察忠、许文：《县级财政体制与环境保护》，载《环境保护》，2008年第12期。

19.国家行政学院进修部主编：《生态文明建设读本》，国家行政学院出版社2013年版。

20.过勇：《新时期中国共产党纪律委员会的改革历程》，载《经济社会体制比较》，2012年第5期。

21.何俊志：《中国县级人大制度模式研究》，重庆出版社2005年版。

22.何俊志：《中国地方人大的双重性质与发展逻辑》，载《岭南学刊》，2007年第3期。

23.何俊志：《中国人大制度研究的理论演进》，载《经济社会体制比较》，2011年第4期。

24.刘乐明、何俊志：《谁代表与代表谁？十一届全国人大代表的构成分析》，载《中国治理评论》第4辑，中央编译出版社2013年版。

25.何艳玲：《邻避冲突及其解决：基于一次城市集体抗争的分析》，载《公共管理研究》，2006年第4期。

26.何增科：《创新体制从源头上预防和治理腐败》，载《公共管理学报》，2004年第3期。

27.何增科：《中国转型期腐败和反腐败问题研究(上篇)》，载《经济社会体制比较》，2003年第1期。

28.《2012年中国环境状况公报》，见中华人民共和国环境保护部网站，http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201306/W020130604382172090857.pdf(最后访问日期：2013年7月20日)。

29.郇庆治：《全球环境治理与东亚区域环境合作》，载《复旦国际关系评论》，2007年第7辑，上海人民出版社2007年版。

30.郇庆治：《环境政治学研究在中国》，载《鄱阳湖学刊》，2010年第2期。

31.郇庆治主编：《环境政治学：理论与实践》，山东大学出版社2007年版。

32.郇庆治：《“政治机会结构”视角下的中国环境运动及其战略选择》，载《南京工业大学学报(社会科学版)》，2012年第4期。

33.黄胜林：《中国共产党党内监督制度的政治生态分析》，载《江汉论坛》，2004年第5期。

34.吉仁、王玉平：《长江船舶污染现状及其防治对策》，载《中国水运》，2011年第12期。

35.康瑞华、宋萌荣、陈丽华：《资源生态环境视阈下的苏联模式》，载《当代世界与社会主义》，2010年第5期。

36.李波：《民间环保组织在环境群体事件中的初次探索》，见自然之友编：《中国环境发展报告(2014)》，社会科学文献出版社2014年版。

37.李永展：《台湾城乡环境问题与居住环境品质之比较》，载《城市发展研究》，1995年第5期。

38.李连江：《差序政府信任》，见景跃进、张小劲、余逝达主编：《理解中国政治：关键词的方法》，中国社会科学出版社2012年版。

39.李连江：《重建信访制度关键在民意表达》，载《人民论坛》，2013年8月(上)。

40.李洺、侯一麟：《我国地方财政预算权及其决策过程分析》，载《中国行政管理》，2008年第7期。

41.李婷：《中国学界对美国环境外交的研究》，载《外国问题研究》，2014年第2期。

42.李万新、埃里克·祖斯曼：《从意愿到行动：中国地方环保局的机构能力研究》，载《环境科学研究》，2006年第19卷。

43.李祥：《环境殖民主义批判》，载《南京林业大学学报(人文社会科学版)》，2010年第4期。

44.林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与建构》，中国社会科学出版社2004年版。

45.蔺雪春：《全球环境治理机制与中国的参与》，载《国际论坛》，2006年第2期。

46.刘超：《环保法庭在突破环境侵权诉讼困局中的挣扎与困境》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2012年第4期。

47.刘起军：《中国共产党环境保护工作的实践与经验》，载《当代世界与社会主义》，2008年第2期。

48.刘文杰：《党校系统是增强领导干部环保意识的重要途径》，载《中共四川省委省级机关党校学报》，1999年第3期。

49.罗中枢、王卓：《我国县级主要领导人对干部人事制度改革态度的调查》，载《国家行政学院学报》，2013年第2期。

50.陆学艺等主编：《社会蓝皮书：2013年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2012年版。

51.吕忠梅、张忠民、熊晓青：《中国环境司法现状调查——以千份环境裁决文书为样本》，载《法学》，2011年第4期。

52.〔澳〕马克·比森：《环境威权主义的到来》，载俞可平主编：《中国治理评论》第2辑，中央编译出版社2012年版。

53.梅赐琪、刘志林：《行政问责与政策从众行为：“十一五”节能目标实施进度地区间差异考察》，载《中国人口·资源与环境》，2012年第12期。

54.梅雪芹：《中国环境史研究的过去、现在和未来》，载《史学月刊》，2009年第6期。

55.孟建、卞清：《我国舆论引导的新视域——关于官方话语和民间话语互动、博弈的理论思考》，载《新闻传播》，2011年第2期。

56.齐晔等：《中国环境监管体制研究》，上海三联书店2008年版。

57.冉冉：《“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理》，载《经济社会体制比较》，2013年第3期。

58.荣敬本等主编：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版。

59.邵冰：《日本环境外交的政策实践及其战略意图分析》，载《经济研究导刊》，2010年第29期。

60.邵宗海：《中共中央工作领导小组的组织定位》，载《中国大陆研究》，2005年第3期。

61.盛涛：《人大监督的性质及其完善途径》，载《党政干部学刊》，2007年第9期。

62.舒福才：《党政干部生态道德建设研究》，载《理论界》，2007年第10期；赵云国：《加强领导干部生态道德建设的思考》，载《理论前沿》，2009年第7期。

63.孙柏瑛：《当代政府变革中的制度设计与选择》，载《中国行政管理》，2002年第2期；〔美〕奥斯特罗姆等：《制度激励与可持续发展》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版。

64.苏明：《促进环境保护的公共财政政策研究》，财政部财政科学研究所研究报告，2007年第9期。

65.苏明、刘军民、张洁：《促进环境保护的公共财政政策研究》，载《财政研究》，2008年第7期。

66.唐海华：《压力型体制与中国的政治发展》，载《中共宁波市委党校学报》，2006年第1期。

67.滕婕：《试论党内巡视制度的运行及其完善》，载《许昌学院学报》，2008年第6期。

68.童志锋：《互联网、社会媒体与中国民间环境运动的发展(2003—2012)》，载《社会学评论》，2013年第4期。

69.〔德〕托马斯·海贝勒、〔德〕安雅·森茨：《沟通、激励和监控对地方行为的影响：中国地方环境政策的案例研究》，见〔德〕托马斯·海贝勒等主编：《中国与德国的环境治理：比较的视角》，中央编译出版社2012年版。

70.王宏琳：《我国巡视制度的建立和完善》，载《决策探索》，2007年第11期。

71.王金男：《生态文明建设需要跨部门协调机制》，载《人民日报》，2013年11月23日第10版。

72.王利华主编：《中国历史上的环境与社会》，生活·读书·新知三联书店2007年版。

73.王莉丽：《绿媒体：中国环保传播研究》，清华大学出版社2005年版。

74.王莉丽：《我们需要怎样的环境传播》，载《环境保护》，2011年第21期。

75.王利涛：《从政府主导到公共性重建：中国环境新闻发展的困境与前景》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》，2011年第1期。

76.王润秋：《政协监督是民主监督的重要形式》，载《理论导刊》，2008年第12期。

77.王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版；欧树军：《国家基础能力的基础》，中国社会科学出版社2013年版。

78.汪文祥：《环保投资：基层地方政府不堪重负，中央政府支出待增加》，载《中国经济导报》，2012年5月10日第B1版。

79.王信贤、王占玺：《夹缝求生：中国大陆社会组织的发展与困境》，载《中国大陆研究》，2006年第1期。

80.王信贤：《当代中国国家—社会关系的变与常——以环保组织的发展为例》，载《政治学报》，2010年第49期。

81.王学军：《中国信访体制的功能、问题和改革思路》，载《湖北社会科学》，2003年第1期。

82.王勇：《我国环境信访的现状与问题》，载《中国环境管理干部学院学报》，2014年第2期。

83.汪中山：《论我国人民代表大会监督制度创新》，载《中州学刊》，2006年第2期。

84.吴逢时、彭林：《2012年环境公共事件评述》，见自然之友编：《中国环境发展报告2013》，社会科学文献出版社2013年版。

85.肖萍：《信访制度的功能定位研究》，载《政法论丛》，2006年第6期。

86.〔德〕希尔德加德·帕梅：《环境政策领域》，见〔德〕托马斯·海贝勒等主编：《中国与德国的环境治理：比较的视角》，中央编译出版社2012年版。

87.熊光清：《中国网络公共事件的演变逻辑——基于过程分析的视角》，载《社会科学》，2013年第4期。

88.徐军、常永明：《论纠纷解决机制下的环境信访》，载《河海大学学报(哲学社会科学版)》，2008年第3期。

89.徐永利、王维国：《人大行使监督职权途径问题研究述评》，载《人大研究》，2012年第10期。

90.杨朝飞：《我国环境法律制度和环境保护若干问题》，载《中国环境报》，2012年11月5日第3版。

91.杨光斌、李月军：《当代中国政治制度导论》，中国人民大学出版社2007年版。

92.杨国斌：《连线力：中国网民在行动(看不见的防火墙，看得见的连线力)》，邓燕华译，广西师范大学出版社2013年版。

93.杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，载《社会科学》，2012年第11期。

94.应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》，2004年第3期。

95.喻国明：《微博影响力的形成机制与社会价值》，载《人民论坛》，2011年第12期上。

96.禹海霞、刘建伟：《改革开放后中国共产党对环境问题认识的转变——基于历次党代会报告的视角》，载《理论学刊》，2012年第3期。

97.于宏源：《从联合国可持续发展峰会看全球环境治理和中国环境外交》，载《电力与能源》，2012年第4期。

98.于建嵘：《信访综合症背后的潜规则》，载《人民论坛》，2010年第5期下。

99.于建嵘：《当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征》，载《中国政法大学学报》，2009年第7期。

100.于建嵘：《当前农村环境污染冲突的主要特征及对策》，载《世界环境》，2008年第1期。

101.余科杰：《绿色政治与苏联解体》，载《当代世界社会主义问题》，2005年第3期。

102.俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2002年版。

103.俞可平主编：《国家底线：公平正义与依法治国》，中央编译出版社2014年版。

104.余某昌：《走出人类中心主义》，载《自然辩证法研究》，1994年第10卷第7期。

105.曾繁旭：《当代中国环境运动中的媒体角色：从中华环保世纪行到厦门PX》，载《现代广告》，2009年第171期。

106.张海滨：《中国环境外交的演变》，载《世界经济与政治》，1998年第11期。

107.张弘力、林桂凤、夏先德：《论中央对地方专项拨款》，载《财政研究》，2000年第5期。

108.张书林：《地方党委书记与人大主任应兼职还是分设》，载《中国党政干部论坛》，2013年第6期。

109.张晏：《中国环境司法的现状与未来》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》，2009年第5期。

110.赵明芳：《全国党校、行政学院系统“可持续发展与环境保护”理论研讨会会议纪要》，载《自然辩证法研究》，1998年第2期。

111.赵树凯：《重新界定中央地方权力关系》，载《中国经济报告》，2013年第9期。

112.赵勇：《“主义”认同与“问题”探析——中央党校“主体班”课程的政治学分析(1990—2010)》，载《青年研究》，2011年第6期。

113.赵勇：《政策的“解码”和“编码”——政策过程中的中国共产党党校》，载《上海行政学院学报》，2013年第1期。

114.折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，载《中国社会科学》，2011年第4期。

115.郑旭涛：《预防式环境群体性事件的成因分析——以什邡、启东、宁波事件为例》，载《东南学术》，2013年第3期。

116.周飞舟：《财政资金的专项化及其问题：兼论项目治国》，载《社会》，2012年第1期。

117.周汉华：《地方政府负总责制度评析》，载《国家行政学院学报》，2009年第3期。

118.周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》，2007年第7期。

119.周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社2008年版。

120.周生贤：《改革生态环境保护管理体制》，载《人民日报》，2014年2月7日第7版。

121.周淑真：《中国人民政治协商会议的制度精神与价值》，载《中国人民大学学报》，2007年第5期。

122.周雪光、练宏：《中国政府的治理模式——一个“控制权”理论》，载《社会学研究》，2012年第5期。

123.周雪光：《威权体制与有效治理：当代国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》，2011年第10期。

124.周岩：《“7·23动车事故”报道的意识形态差异——以媒介框架理论为分析角度》，载《当代传媒》，2014年第4期。

125.朱旭峰：《转型期中国环境治理的地区差异——环境公民社会不重要吗？》，载《经济社会体制比较》，2008年第3期。

英文

1.W.P.Alford and Y.Shen，“Limits of the Law in Addressing Chinas Environmental Dilemma”，in Michael McElroy et al.(Eds.)，Energizing China，Reconciling Environmental Protection and Economic Growth，Cambridge，MA：Harvard University Press，1998.

2.Walter E.Baber and Robert Bartlett，Deliberative Environmental Politics：Democracy and Ecological Rationality，Cambridge，MA，MIT Press，2005.

3.Susan Baker and Petr Jehlika，“Dilemmas of Transition：The Environment，Democracy and Economic Reform in East Central Europe—An Introduction”，Environmental Politics，Vol.7，No.1，1998，pp.1-26.

4.Scott Barret and Kathryn Graddy，“Freedom，Growth and the Environment”，Environmentand Development Economics，Vol.5，2000，pp.433-456.

5.Bernd Baumgartl，“Environmental Protest as a Vehicle for Transition：The Case of Ekoglasnost in Bulgaria”，in Anna Van and Pal Tamas(eds.)，Environment and Democratic Transition：Policy and Politics in Central and Eastern Europe，Dordrecht：Kluwer Academic Publishers，1993，pp.157-175.

6.Mark Beeson，“The Coming of Environmental Authoritarianism”，Environmental Politics，Vol.19，No.2，2010，pp.276-294.

7.Bruce.L.Berg，Qualitative Research Methods for the Social Sciences(5th edition)，Boston：Pearson，2004.

8.Thomas Birkland，An Introduction to the Policy Process：Theories，Concepts，and Models of Public Policy Making(3rd edition)，Armonk，NY：M.E.Sharpe，2010.

9.Yongshun Cai，“Irresponsible State：Local Cadres and Image-building in China”，Journal of Communist Studies and Transition Politics，Vol.20，No.4，2004，pp.20-41.

10.Yongshun Cai，“Power Structure and Regime Resilience：Contentious Politics in China”，British Journal of Political Science，Vol.38，2008，pp.411-432.

11.Neil Carter，The Politics of Environment：Ideas，Activism，Policy(2nd Edition)，Cambridge：Cambridge University Press，2007.

12.Yuyu Chen et al.，“Evidence on the Impact of Sustained Exposure to Air Pollution on Life Expectancy from Chinas Huai River Policy”，Proceedings of the National Academy of Science of the United States of America，Vol.110，No.29，2013.

13.Young Nam Cho，“From‘Rubber Stamps’to‘Iron Stamps’：The Emergence of Chinese Local Peoples Congresses as Supervisory Powerhouses”，The China Quarterly，Vol.171，2002，pp.724-740.

14.Christopher M.Clarke，“Changing the Context for Policy Implementation：Organizational and Personnel Reform in Post-Mao China”，in David M.Lampton(ed.)，Policy Implementation in Post-Mao China，Berkeley：University of California Press，1987，pp.25-50.

15.Peter Clark and James Wilson，“Incentive Systems：A Theory of Organizations”，Administrative Science Quarterly，Vol.6，No.3，1961，pp.129-166.

16.Richard Damania et al.，“Trade Liberalization，Corruption，and Environmental Policy Formulation：Theory and Evidence”，Journal of Environmental Economics and Management，Vol.46，No.3，2003，pp.490-512.

17.Peter Dauvergne，“Globalization and the Environment”，Global Political Economy，2005，pp.448-478.

18.Yanhua Deng and Kevin J.OBrien，“Relational Repression in China：Using Social Ties to Demobilize Protesters”，The China Quarterly，Vol.215，2013，pp.533-552.

19.Yanhua Deng and Guobin Yang，“Pollution and Protest in China：Environmental Mobilization in Context”，The China Quarterly，Vol.214，2013，pp.321-336.

20.Sarah Eaton and Genia Kostka，“Authoritarian Environmentalism Undermined？Local LeadersTime Horizons and Environmental Policy Implementation in China”，The China Quarterly，Vol.218，2014，pp.359-380.

21.Elizabeth Economy，“A Blame Game China Needs to Stop”，The Washington Post，December 3，2006.

22.Eliezabeth Economy，The River Runs Black：The Environmental Challenge to Chinas Future，Ithaca：Cornell University Press，2005.

23.Murray Edelman，The Symbolic Uses of Politics，Urbana：University of Illinois Press，1964.

24.Mark Elvin，The Retreat of the Elephants：An Environmental History of China，New Haven：Yale University Press，2008.

25.Per Frediksson et al.，“Environmentalism，Democracy and Pollution Control”，Journal of Environmental Economics and Management，Vol.49，2005，pp.343-365.

26.Bruce Gilley，“Authoritarian Environmentalism and Chinas Response to Climate Change”，Environmental Politics，Vol.21，No.2，2012，pp.287-307.

27.Ting Gong，“The Party Discipline Inspection in China：Its Evolving Trajectory and Embedded Dilemmas”，Crime，Lawand Social Change，Vol.49，2008，pp.139-152.

28.Guizhen He et al.，“Revising Chinas Environmental Law”，Science，Vol.341，2013.

29.Zengke He，“Corruption and Anticorruption in Reform China”，Communist and Post-Communist Studies，Vol.33，2000，pp.243-270.

30.Thomas Heberer and Anja Senz，“Streamlining Local Behavior through Communication，Incentives and Control：A Case Study of Local Environmental Policies in China”，Journal of Current Chinese Affairs，Vol.40，No.3，2011，pp.77-112.

31.Robert Heilbroner，An Inquiry into the Human Prospect，New York：Norton，1974.

32.Qingzhi Huan，“Regional Supervision Centers for Environmental Protection in China：Functions and Limitations”，Journal of Current Chinese Affairs，Vol.40，No.3，2011，pp.139-162.

33.Donald J.Hughes，What Is Environmental History？，Cambridge：Polity，2006.

34.Barbara Jancar-Webster，“The East European Environmental Movement and the Transition of East European Society”，in Barbara JancarWebster(eds.)，Environmental Action in Eastern Europe：Responses to Crisis，Armonk，NY：M.E.Sharpe，1993.

35.Thomas Johnson，“Environmentalism and NIMBYism in China：Promoting a RulesBased Approach to Public Participation”，Environmental Politics，Vol.19，No.3，2010，pp.430-448.

36.Genia Kostka，“Environmental Protection Bureau Leadership at the Provincial Level in China：Examining Diverging Career Backgrounds and Appointment Patterns”，Journalof Environmental Policy&Planning，Vol.15，No.1，2013，pp.41-63.

37.Genia Kostka and Arthur P.J.Mol，“Implementation and Participation in Chinas Local Environmental Politics：Challenges and Innovations”，Journal of Environmental Policy&Planning，Vol.15，No.1，2013，pp.3-16.

38.James Kung，Y.S.Cai and X.L.Sun，“Rural Cadres and Governance in China：Incentive，Institution and Accountability”，The China Journal，Vol.62，2009，pp.61-77.

39.David M.Lampton，“The Implementation Problem in PostMao China”，in David M.Lampton(ed.)，Policy Implementation in PostMao China，Berleley：University of California Press，1987，p.3.

40.Pierre F.Landry，Decentralized Authoritarianism：The Communist Partys Control of Local Elites in the PostMao Era，New York：Cambridge University Press，2008.

41.Lianjiang Li，“Political Trust and Petitioning in the Chinese Countryside”，Comparative Politics，Vol.40，No.2，2008，pp.209-226.

42.Lianjiang Li，“The Magnitude and Resilience of Trust in the Center Evidence from Interviews with Petitioners in Beijing and a Local Survey in Rural China”，Modern China，Vol.39，No.1，2013，pp.3-36.

43.Quan Li and Rafael Reuveny，“Democracy and Environmental Degradation”，International Studies Quarterly，Vol.50，2006，pp.935-956.

44.Kenneth Lieberthal，“Chinas Governing System and Its Impact on Environmental Policy Implementation”，China Environmental Series 1，1997，pp.3-8.

45.Alan P.L.Liu，“Rebirth and Secularization of the Central Party School in China”，The China Journal，Vol.62，2009，pp.105-125.

46.Richard E.Matland，“Synthesizing the Implementation Literature：The AmbiguityConflict Model of Policy Implementation”，Journalof Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995，pp.145-174.

47.Ciqi Mei，Brings the Politics Back in：Political Incentive and Policy Distortion in China，Ph.D dissertation，Maryland University，2009.

48.Andrew C.Mertha，Chinas Water Warriors：Citizen Action and Policy Change，Ithaca：Cornell University Press，2008.

49.Donald S.Van Meter and Carl E.Van Horn，“The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework”，Administration and Society，Vol.6，No.4，1975，pp.445-487.

50.Kristy Michaud，Juliet Carlisle and E.R.Smith，“Nimbyism vs.Environmentalism in Attitudes toward Energy Development”，Environmental Politics，Vol.17，No.1，2008，pp.20-39.

51.Manus Midlarsky，“Democracy and the Environment：An Empirical Assessment”，Journalof Peace Research，Vol.35，1998，pp.341-361.

52.Siddhartha Mitra，“Corruption，Pollution，and the Kuznets Environment Curve”，Journalof Environmental Economics and Management，Vol.40，No.2，2000，pp.137-150.

53.Arthur P.J.Mol，“Environment and Modernity in Transitional China：Frontiers of Ecological Modernization”，Development and Change，Vol.37，No.1，2006，pp.29-56.

54.Eric Neumayer，“Do Democracies Exhibit Stronger International Environmental Commitment？A Cross Country Analysis”，Journal of Peace Research，Vol.39，No.2，2002，pp.139-164.

55.Kevin OBrien，“Agents and Remonstrators：Role Accumulation by Chinese Peoples Congress Deputies”，China Quarterly，Vol.138，1994，pp.359-379.

56.Kevin OBrien，“Chinese Peoples Congresses and Legislative Embeddedness：Understanding Eearly Organizational Development”，Comparative Political Studies，Vol.27，No.1，1994，pp.80-109.

57.Kevin J.OBrien and Liangjiang Li，“Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics，Vol.31，No.2，1999，pp.167-186.

58.Kevin OBrien and Laura M.Luehrmann，“Institutionalizing Chinese Legislatures：Tradeoffs between Autonomy and Capacity”，Legislative Studies Quarterly，Vol.23，No.1，1998.

59.William Ophuls，Ecology and the Politics of Scarcity：Prologue to a Political Theory of the Steady State，San Francisco：WH Freeman and Co.，1977.

60.Rodger A.Payne，“Freedom and the Environment”，Journal of Democracy，Vol.6，No.3，1995，pp.41-55.

61.Demosthenes James Peterson，Troubled Lands：The Legacy of Soviet Environmental Destruction，Boulder，OC：Westview Press Inc.，1993，p.193.

62.Jeffrey L.Pressman and Aaron Wildavsky，Implementation：How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland(3rd ed.)，Berkeley：University of California Press，1984.

63.Benjamin Van Rooij，“Implementation of Chinese Environmental Law：Regular Enforcement and Political Campaigns”，Development&Change，Vol.37，No.1，2006，pp.57-74.

64.Walter Rosenbaum，Environmental Politics and Policy(8th ed.)，Washington，D.C.：CQ Press，2010.

65.Anne Schneider and Helen Ingram，“Social Construction of Target Populations：Implications for Politics and Policy”，American Journal of Political Science Review，Vol.87，No.2，1993，pp.334-346.

66.Jill Schofield：“Time for a Revival？Public Policy Implementation：A Review of the Literature and an Agenda for Future Research”，International Journal of Management Reviews，Vol.3，Issue 3，2001，pp.245-263.

67.Lyle Scruggs，“Democracy and Environmental Protection：An Empirical Analysis”，paper presented to the 67th Annual National Conference of the Midwest Political Science Association，the Palmer House Hilton，Chicago，IL.，2009.

68.David Shambaugh，“Training Chinas Political Elite：The Party School System”，China Quarterly，Vol.196，2008，pp.824-844.

69.David Shearman and Joseph W.Smith，The Climate Change Challenge and the Failure of Democracy，Westport，CT：Praeger Publishers，2007.

70.Graham Smith，Deliberative Democracy and the Environment，London：Routledge，2003.

71.James Spillane，Brian Reiser and Todd Reimer，“Policy Implementation and Cognition：Reframing and Refocusing Implementation Research”，Review of Educational Research，Vol.72，No.3，2002，pp.387-431.

72.Rachel E.Stern，“From Dispute to Decision：Suing Polluters in China”，China Quarterly，Vol.294，2011.

73.Daniela Stockmann and Mary Gallagher，“Remote Control：How the Media Sustain Authoritarian Rule in China”，Comparative Political Studies，Vol.44，2011，pp.436-467.

74.ChingPing Tang and Shui-Yan Tang，“Democratization and Capacity Building for Environmental Governance：Managing Land Subsidence in Taiwan”，Environment and Planning A，Vol.38，No.6，2006，pp.1131-1141.

75.ShuiYan Tang and ChingPing Tang，“Democratization and Environmental Politics in Taiwan”，Asian Survey，Vol.37，No.3，1997，pp.281-294.

76.Yanqi Tong，“Bureaucracy Meets the Environment：Elite Perceptions in Six Chinese Cities”，China Quarterly，Vol.189，2007，pp.100-121.

77.OToole，L.J.Jr.，“Research on Policy Implementation：Assessments and Prospects”，Journal of Public Administration and Theory，Vol.10，No.2，2000，pp.263-288.

78.Inger Ulleberg，“Incentive Structures as a Capacity Development Strategy in Public Service Delivery，International Institute for Educational Planning”，见联合国教科文组织国际教育规划研究所网站：http：//www.iiep.unesco.org/fileadmin/user_upload/Cap_Dev_Rethinking/pdf/CapDev_Incentives.pdf(最后访问日期：2013年10月22日)。

79.Michiel de Vries，“Distinguishing Symbolic and Evidencebased Policies：the Brazilian Efforts to Increase the Quality of Basic Education”，International Review of Administrative Sciences，Vol.77，No.3，2011，pp.435-450.

80.Barbara Jancar Webster，“Environmental Movement and Social Change in the Transition Countries”，Environmental Politics，Vol.7，No.1，1998，pp.69-90.

81.Heinz Welsch，“Corruption，Growth，and the Environment：A Crosscountry Analysis”，Environment and Development Economics，Vol.9，No.5，2004，pp.663-693.

82.Margarethe Winslow，“Is Democracy Good for the Environment？”，Journal of Environmental Planning and Management，Vol.48，No.5，2005，pp.771-783.

83.World Bank，“Cost of Pollution in China：Economic Estimates of Physical Damages”，http：//siteresources.worldbank.org/INTEAPREGTOPENVIRONMENT/Resources/China_Cost_of_Pollution.pdf(最后访问日期：2012年12月7日)。

84.Fengshi Wu，“Environmental Politics in China：An Issue Area in Review”，Journalof Chinese Political Science，Vol.14，2009，pp.383-406.

85.Jing Wu et al.，“Incentives and Outcome：Chinas Environmental Policy”，Working Paper Series，National Bureau of Economic Research，2013.

86.Guobin Yang，“Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China”，China Quarterly，Vol.181，2005，pp.44-66.

87.Guobin Yang and Craig Calhoun，“Media，Civil Society，and the Rise of a Green Public Sphere in China”，China Information，Vol.21，No.2，2007，pp.211-236.

88.Yuezhi Zhao and Sun Wusan，“‘Public Opinion Supervision’：The Role of the Media in Constraining Local Officials”，in Elizabeth Perry and Merle Goldman(eds.)，Grassroots Political Reform in China，Cambridge，Mass：Harvard University Press，2007，pp.300-324.

89.Xiao Zhu et al.，“Regional Restrictions on Environmental Impact Assessment Approval in China：The Legitimacy of Environmental Authoritarianism”，Journal of Cleaner Production，2015 forthcoming.

附件1 X区长环保目标责任书任务分解表

后记

这本书是在我的博士论文基础上修改而成的，经历了“拉锯式”的漫长的研究和写作过程。我深深感激在不同阶段的“坎坷起伏”中陪伴我的家人、师长、朋友、同事和学生们，他们以不同的方式和我一块儿体会了思辨的愉悦、反复寻找(research)的疯狂与写作的痛苦。没有他们的关爱、鼓励、体谅和支持，这本书的写作将是一个难以实现的心愿。

我的导师俞可平教授十多年来对我的学习、研究和生活给予了无私的关心和帮助!这本书从写作到出版的全过程都凝结了俞老师的心血。俞老师最早鼓励我从地方分权(decentralization)的角度研究中国政治，并推荐我到德国继续学业。他领导的“比较政治与经济研究中心”团队及其“中国地方政府创新与奖励计划”为我在四个城市的田野研究提供了难得的机会和帮助。俞老师还为本书的初稿提出了宝贵的修改意见。在我的研究和生活出现低谷时，俞老师和师母徐秀丽老师家人般的关爱，是帮助我走出内心脆弱和畏惧的强大动力。相信有判断力的读者可以发现，俞老师所做的序言是本书最有力量的文字。这种力量来自于一个知识分子强大的独立品格及其肩负的社会责任感。这不仅是我们终生学习的精神脊梁，也在鼓励我们不断在研究中发现“真问题”，追求“真知识”。

从2006年到2009年，我在德国杜伊斯堡埃森大学的博士论文研究和写作离不开两位导师托马斯·海贝勒(Thomas Heberer)教授和格鲁诺(Dieter Grunow)教授严格而细致的科学指导和训练。在他们的带领下，我开始领悟“站在巨人的肩膀上寻求真理”的象牙塔精神，反思“书中自有黄金屋，书中自有颜如玉”的传统说法。作为1949年后最早来到中国开始研究工作的第一批海外中国问题专家，海贝勒教授令人敬佩的不仅仅是他严谨的治学风格，全身心投入的研究状态，对中国政治和社会的深刻洞察能力，还有他心底那份对中国文化浓浓的眷恋。海贝勒教授对我最大的启发之一是，生长在中国的文化背景下并不能“天然”地转化成为我们做中国政治研究的资源和能力；相反，“见怪不怪”的文化惰性可能会在某种程度上遮蔽了我们寻找的“问题意识”的视野。格鲁诺教授则从他公共行政学家的角度来审视我提出的研究问题是否具有与主流学科理论进行对话的能力。从他那里，我明白了讨论中国环境政治不是为了研究中国的“特殊性”，而是努力寻找其中带有一般性、普遍性价值的，对科学共同体和人类社会都有贡献的科学真理。

2009年到2010年，我在美国南加州大学美中学院的博士后研究工作得到了林丹(Dan Lynch)、杜克雷(Clay Dube)和骆思典(Stan Rosen)等教授的莫大支持。他们为我提供了自由、活跃、愉快的研究氛围，减轻了我在后博士论文时期的各种迷茫与倦怠。他们对我的研究表现出的极大兴趣和赞许，坚定了我将比较(中国)环境政治研究作为一辈子的研究事业的信心。他们还为我提供了宝贵的演讲、会议等学术活动的机会，开启了实质性参与美国政治学研究和中国研究圈子的大门。

中国人民大学国际关系学院政治学系在我2010年回国后大方地“收留”了我，帮助我完成了从学生到教师的角色转换，收获了“三尺讲台”上的幸福感和满足感。在学院领导和学术委员会各位老师的帮助下，我获得了这本书的出版资助。在这过程中，特别感谢陈岳教授、李宝俊教授、时殷弘教授、牛彤副教授、方长平副教授、田野副教授和李佳伟、刘鹏等老师的关心和理解。

还有很多师长、朋友和学生的关心和帮助，让我的研究历程更加顺利，更加有趣，别具意义。硕士导师景跃进教授教会我第一次尝试进行中国政治的经验研究。景老师和张静教授共同将学术研究作为一种生活方式的态度一直是我学习的榜样。在张鸣教授和张小劲教授那里，我学到了学术研究的问题意识和批判精神。孙柏瑛教授总是耐心地敦促我提升学术发表能力，并提供无微不至的关心和帮助。本科班主任老师王续添教授多年来一直关心我的学习和生活。黄嘉树教授、刘晓教授、杨光斌教授、萧延中教授、闫润鱼教授、程农副教授等老师的课程让本科学习中共党史专业的我爱上了政治学研究。何增科教授、杨雪冬教授、陈家刚教授、周红云教授、丁开杰教授、包雅钧教授多次带我去地方政府进行田野研究，帮助我提升与地方官员进行访谈的技巧和方法。这本书的写作还得益于和那些长期在这个研究领域耕耘的学者的交流和讨论，特别是郑在浩(Chung JaeHo)教授、郇庆治教授、摩尔(Arthur Mol)教授、朱旭峰教授、吴逢时副教授、张磊副教授、竺效副教授、梅赐琪副教授等。我很感激一些朋友的关心、帮助、批评和体谅。他们是：阿明(Amir)、晓晴(Caterina)、大年(Daniel)、德生、冬临、珍雅(Genia)、景刚、杰灵(Katherine)、小熊(Kyoung)、惠玲(Lynette)、吕大姐、裴州(Peter)、仁立(René)、王静、王蕾、秀英、雪莲、亚红、雅玲、闫健、杨斐、朝霞。拥有他们的友谊让我变得更加幸运。我的学生，特别是那些最初选修《环境政治学》课程的同学们，他们源源不断的问题，时不时燃起了我的思维火花和研究灵感。当然，我还要感谢在四个城市分别为本书的田野研究提供帮助的人士，尤其是那些接受访谈的人士。感谢他们的时间、信任与分享。

特别感谢中央编译出版社刘明清总编辑等领导为本书出版提供的大力支持。尤其要感谢本书的责任编辑侯天保的极大付出!天保细致而专业的编辑工作不但纠正了不少错讹，更为本书增色良多。从具体文字，到版式安排，到封面设计，天保都一丝不苟，极富创意。没有天保的热情投入，这本书不可能这么快和大家见面。

最后，应该是感谢家人的时候了。他们的爱与陪伴让我能够按照自己的兴趣，以更平静的内心去做相对“单纯”的研究和写作。丈夫孙鑫尽管来自完全不同的学科背景，他对中国环境政治的话题却表现出极大的热情。作为书稿的第一读者，他的“挑剔”让本书避免了很多逻辑、论证、语言上的模糊不清。孙鑫总是耐心地听我唠叨凌乱的写作思路，努力找出漏洞并较真地一起辩论。“面红耳赤”的头脑风暴后带来的是豁然开朗的喜悦。我的公婆和父母尽管都不甚理解“政治”与“政治学”的区别，但仍然为我做的研究工作感到骄傲。当然，他们也常常操心这个研究领域的“政治性”与“科学性”之间的张力可能为研究者带来的困难。可见，政治学在中国的科普工作还是任重道远。

从写这本书的第一天开始，我便自问：“这是一本什么样的书？”，“为什么要写这本书？”直到出版之际，我仍然没有找到满意的回答。或许，“为评职称出书”是一个较为标准的答案。但是，我很怀疑，这样的标准答案能否说服读者掏出口袋中有限的购书经费？或许，这本书的读者更有资格回答这些问题。

在内心深处，这本书的完成只是还一个心愿那么简单/艰难!因此，我要把这本书献给我的父母冉茂德先生和李滨香女士——从小到大，他们都在以不同的方式，用自己的爱和温暖，呵护我实现各种任性又固执的心愿。

冉冉

2015年4月12日于中国人民大学青年公寓

Table of Contents

序言

目录

第一章 导论：当代中国的环境与政治

一、环境之殇

二、环境政治学与中国环境政治研究

1.环境政治学

2.中国环境政治研究

3.中国地方环境政治

三、研究问题和研究方法

1.研究问题

2.研究方法

四、理论框架与文献综述

1.政策执行研究

2.中国研究领域中的政策执行研究：如何超越集权—分权范式

3.环境民主与环境威权主义之争

五、主要观点

第二章 环境政策制定系统及其环境政策的特征

一、环境政策的制定系统：党控制下的有限多元主义模式

1.党：环境政治话语的塑造者

2.立法机关：环境法律的制定和修改

3.行政部门：行政法规和政策工具

二、中国环境政策的特征：冲突性、模糊性和“象征主义”

1.冲突性：目标设置、职能配置与政策工具

2.模糊性：政策语言与责任分工

3.“象征性政策”与执行偏差

第三章 环境政策执行系统：行动者与权力结构

一、党委书记：地方环境政策执行系统中的威权式角色

1.目标和战略设定

2.政策议程设置

3.人事安排

4.冲突调节

二、市(县、区)长：地方环境政策执行系统的“第一责任人”

1.“环境保护目标责任书”

2.责令关闭污染企业

3.安排环保财政支出预算

三、环保局：“弱势”的地方环境保护行政主管机关

1.机构与职能设置

2.脆弱的执行能力

四、“发改委”等其他十个“强势”政府部门

1.发展和改革委员会(发改委/局)

2.经济信息化委员会(经信委)/经济发展局

3.农(林、牧)局

4.水利局

5.“金桥银路、钻石园林”：市政园林/城乡建设部门

6.规划局

7.公安局

8.海洋渔业局

9.国土资源局

10.海事局

第四章 政治、物质与道德激励：中央政府如何激励地方环境政策执行者？

一、政治激励：干部考核指标

1.环保“软指标”

2.环保“硬指标”

3.指标与“数字游戏”

二、物质激励：环保投入的财政支出模式

1.公共财政的环保投入

2.“项目治国”：公共财政支出的集权模式

三、道德激励：党校、行政学院系统的环境教育

1.党校、行政学院应该成为党员干部环境教育的主要渠道

2.环境教育功能的欠缺：课程设置、培训内容与师资

第五章 环境政策执行结果的“体制内”监督与反馈

一、人大和政协的监督

1.依靠中央的“尚方宝剑”

2.依靠强势的“党的领导”

3.地方人大、政协中微弱的民间环保力量

二、纪检部门的党内纪律监督

1.环保是共产党对党员的纪律要求吗？

2.为什么没有对地方环境政策执行情况进行巡视监督？

3.如何治理地方“环保腐败”？

三、环境司法监督

1.环境诉讼渠道不畅通

2.法院和法官在环境司法过程中的知识储备和能力不足

3.法律体系对环境案件审理的程序性规定缺失

4.环境司法面临为“权贵”(政治、资本)服务还是为公平正义服务的悖论

四、环境信访中的“群众”监督

1.以“群众”动员克服官僚科层：环境信访有效率吗？

2.群众监督还是中央监督？

3.环境信访与维稳体制

4.“信访悖论”

第六章 全球环境政治情境下的中国地方环境政治

一、“环境主义”与全球环境公民社会

1.媒体如何报道地方环境政策执行？

2.地方环境政策执行：环境非政府组织和公民抗争行动的对象

二、环境外交中的“面子”与“阴谋论”

1.“APEC蓝”：环境外交中的“面子工程”

2.美使馆发布北京“PM2.5”数据：干涉内政与“阴谋”？

第七章 结论 中国环境政治的转型：环境威权主义还是环境民主？

一、环境政策执行偏差产生的五个原因

1.政策制定：党控制下的有限多元主义模式与政策的冲突性、模糊性和“象征主义”

2.政策执行系统的行动者和权力结构：利益多元化、权力集中化、责任碎片化

3.政治、物质与道德激励：倒错的激励结构

4.公众参与的边缘化：政治系统内部封闭的自我监督与反馈机制

5.矛盾与摇摆：全球化是影响地方环境政策执行的外部情境式因素

二、中国环境政治中的执行偏差与威权主义特征

1.更多的中央集权

2.更多的政府管制

3.限制公众参与

4.限制信息的公开和透明

三、中国环境政治的转型

1.苏东国家的“经验”

2.从环境威权主义到环境民主

参考文献

中文

英文

附件1 X区长环保目标责任书任务分解表

后记